II SA/Ke 125/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Asesor WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 czerwca 2007r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokat M. M. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych w tym VAT w kwocie 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] o przyznaniu A. K. świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego w łącznej kwocie [...]zł, w tym [...] zł na poszukiwanie pracy oraz [...] zł przelewem na konto Zakładu Energetycznego. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż A. K. wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2006r. skierowanym do Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej wniósł o przyznanie mu zasiłku w kwocie [...] zł, jako spełniającego warunki prawidłowej egzystencji i poszukiwania pracy, oraz wnosił o uregulowanie rachunku za prąd w wysokości [...]zł. Wnioskodawca w dniu 4 września 2006r złożył kolejny ustny wniosek o udzielenie pomocy finansowej wg złożonego podania w dniu 31 sierpnia 2006r. Decyzją z dnia [...] organ I instancji przyznał A. K. zasiłek celowy w łącznej wysokości [...]zł, z czego przelewem na opłacenie rachunku za energię elektryczną kwotę [...]zł oraz [...] zł do wypłaty w kasie Ośrodka z przeznaczeniem na poszukiwanie pracy. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że A. K. znajduje się w szczególnie trudnej sytuacji życiowej z uwagi na ubóstwo i bezrobocie, spełniając zarazem kryterium dochodowe kwalifikujące do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, co uzasadnia przyznanie mu na podstawie art. 7 pkt. 1 i 4 oraz art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 , poz. 593 ze zm.) zasiłku celowego. Organ podkreślił, że pomoc nie została udzielona w żądanej wysokości [...]zł., z uwagi na ograniczoną ilość środków finansowych jakimi dysponuje Ośrodek Pomocy Społecznej. Wskazując na przepis art. 3 cyt. ustawy -podniósł, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Od tej decyzji A. K. złożył odwołanie podnosząc, że [...]zł. jest kwotą spełniającą podstawowe kryteria finansowe osoby bezrobotnej i umożliwia i Sygn. akt 125/07 poszukiwanie pracy na terenie kraju oraz prawidłowe funkcjonowanie w społeczeństwie. W związku z tym wniósł o zmianę kwoty przyznanego zasiłku celowego na kwotę [...]zł. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uznając odwołanie za niezasadne, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż A. K. spełnia wynikające z przepisów art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) kryterium kwalifikujące do pieniężnych świadczeń z pomocy społecznej, w tym zasiłków celowych przyznawanych na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 cyt. ustawy, bowiem nie uzyskuje żadnych dochodów, a pomimo zamieszkiwania razem z synem prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Kolegium podniosło, iż stosownie do przepisów art. 3 ust. 4 cyt. ustawy, potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Organ I instancji we wrześniu 2006r. otrzymał na realizację świadczeń w postaci zasiłków celowych dotację w wysokości 32.846 zł, a pomocy w tej formie udzielono 149 rodzinom, w związku z czym średnia kwota zasiłku wynosiła 220, 44 zł. Przyznawanie zasiłków celowych oraz określanie ich wysokości ma charakter uznaniowy. Każdorazowa wysokość świadczeń o charakterze uznaniowym uzależniona jest przede wszystkim od wielkości dostępnych środków finansowych. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji - przyznając A. K. zasiłek celowy w wysokości [...]zł - nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Przyznanie zasiłku w żądanej przez A. K. wysokości nie było możliwe, z uwagi na dużą liczbę osób potrzebujących wsparcia w formie zasiłku celowego na terenie Gminy, a tym samym byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości podmiotów wobec prawa. Skargę na przedmiotową decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł A. K., domagając się zmiany kwoty udzielonego zasiłku celowego poprzez jego podwyższenie do kwoty [...]zł do czasu znalezienia pracy. Skarżący podniósł, iż argumentacja organu odwoławczego odbiega od rzeczywistości, gdyż podawane przepisy prawne skutecznie utrzymują patologię społeczną nie likwidując bezrobocia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej 2 Sygn. akt 125/07 oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest badać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa, skutkujących koniecznością jej uchylenia lub też stwierdzenia jej nieważności. Na wstępie należy wskazać na ogólną zasadę zawartą w art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. z 2004 r. nr 64, poz. 593), zgodnie z którą pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zgodnie z art. 2 ust 1 tej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Uszczegółowieniem powyższych zasad jest m. in. art. 39 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej. Treść tego przepisu wskazuje, że decyzja w przedmiocie przyznania zasiłku celowego należy do kategorii decyzji uznaniowych. Decyzja podejmowana przez organ na zasadzie uznania administracyjnego jest niczym innym jak dopuszczoną przez ustawę możliwością wyboru sposobu rozstrzygnięcia, co na gruncie rozpoznawanej sprawy 3 Sygn. akt 125/07 administracyjnej oznacza, że organ może, ale nie musi przyznać zasiłek celowy z pomocy społecznej. Wprawdzie decyzje administracyjne wydawane przez organy administracji publicznej pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego tak jak każde inne, ale zakres tej kontroli ukształtowany jest inaczej. Sąd administracyjny bada bowiem zgodność z prawem takich decyzji, a nie celowość ich wydania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W orzecznictwie Sądu Najwyższego wyrażono pogląd, że jeżeli decyzja została wydana zgodnie z prawem, to choćby w ocenie sądu administracyjnego była niesłuszna, nie podlega uchyleniu, ponieważ Sąd ten nie jest uprawniony do badania merytorycznej zasadności (celowości) decyzji. Ta reguła ma zastosowanie zarówno wtedy, gdy decyzja ma charakter związany, jak i gdy przepis prawa materialnego nie określa wiążąco sposobu załatwienia sprawy, dając organowi administracyjnemu możliwość wyboru sposobu jej załatwienia ( por. wyrok SN z 19.03 1985r. III ARN 18/83 , NP. 1987r nr 2 , s.119). Zakres sądowej kontroli decyzji o charakterze uznaniowym jest zatem zawężony do kryterium zgodności z prawem, a jak wyżej wskazano, kontroli nie podlegają kryteria słuszności czy celowości. Sąd zatem nie jest uprawniony do zastępowania organów administracji w działaniu przez ocenę celowości wydanych decyzji ( por. wyrok NSA z dnia 19.04. 2000r. III SA 941/ 999 ). Dlatego też kontrola sądu zmierza do ustalenia czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przy wydawaniu decyzji nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Należy podnieść, że uznanie administracyjne nie oznacza, iż organ może podejmować decyzję w kwestii przyznania zasiłku celowego w sposób całkowicie dowolny. Instytucja uznania administracyjnego nie wyraża się bowiem w swobodzie oceny w danym stanie faktycznym sprawy okoliczności odpowiadających kierunkowym dyrektywom wyboru, ale w możliwości negatywnego dla strony rozstrzygnięcia nawet przy ustaleniu zaistnienia u osoby ubiegającej się o zasiłek celowy niezbędnej potrzeby bytowej. Ocena czy przesłanki przyznania zasiłku celowego istnieją w konkretnej sprawie może być dokonana po dokładnym wyjaśnieniu okoliczności faktycznych i wykorzystaniu przez organ administracji wszystkich możliwości w celu załatwienia sprawy w interesie obywatela, a poprzedzać ją powinno wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie (art. 77 § 1 k.p.a.). Z kolei 4 Sygn. akt 125/07 przepis art. 7 k.p.a. statuuje naczelną zasadę postępowania administracyjnego -zasadę prawdy obiektywnej. Treść tego przepisu oznacza, że obowiązkiem organu jest ustalenie stanu faktycznego zgodnie ze stanem rzeczywistym. Odnosząc dotychczasowe spostrzeżenia do rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że organy obu instancji uczyniły zadość obowiązkom ciążącym na nich z mocy powołanych wyżej przepisów. Zbadały bowiem sprawę wszechstronnie w oparciu o należycie zgromadzony materiał dowodowy oraz dokonały odpowiadającej wymogom prawnym oceny materiału dowodowego. Bezsporne jest, iż A. K. spełnia wynikające z przepisów art. 7 ust. 1 i 4 oraz art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593) kryteria kwalifikujące do przyznania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej - w tym zasiłków celowych przyznawanych na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 tej ustawy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że odmowa przyzna skarżącemu zasiłku celowego w żądanej wysokości podyktowana była ograniczonymi środkami finansowymi organu I instancji oraz dużą liczbą osób ubogich ubiegających się o pomoc. W orzecznictwie dotyczącym świadczeń z zakresu pomocy społecznej podkreśla się, iż uzasadnienie decyzji powinno zawierać ustalenia organu dotyczące możliwości płatniczych ośrodka pomocy społecznej. Obowiązek poczynienia takich ustaleń wynika z dyspozycji art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej (por. wyrok NSA z dnia 16.04.2003r. sygn. akt I SA 3205/02).W tym zakresie zaskarżona decyzja podaje przesłanki, jakimi kierował się organ przyznając zasiłek celowy w określonej wysokości. Jak wynika z jej uzasadnienia Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej we wrześniu 2006r. otrzymał na realizację świadczeń w postaci zasiłków celowych dotację w wysokości 32 846 zł, a pomocy w tej formie udzielono 149 rodzinom, przy czym średnia kwota zasiłku wynosiła 220,44 zł. W związku z powyższym należy stwierdzić, że wskazane motywy podjęcia zaskarżonej decyzji w sposób dostateczny uzasadniają rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż możliwości finansowe organu I instancji nie są nieograniczone, a organ I instancji zmuszony jest dokonywać hierarchii potrzeb zgłoszonych przez osoby i rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji bytowej, ponieważ Gmina nie może wydawać więcej środków z pomocy społecznej niż posiada. Tym samym organ I instancji nie może dostarczyć pomocy społecznej dla wszystkich jej potrzebujących w satysfakcjonującej ich wysokości i zmuszony jest do ograniczania wysokości przyznawanych świadczeń tak, aby starczyło dla wszystkich najbardziej tego 5 Sygn. akt 125/07 wymagających. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności stwierdzić trzeba, iż organ I przyznając skarżącemu zasiłek celowy w łącznej kwocie [...]zł nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a rozstrzygniecie uzasadnił zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa. Należy mieć również na uwadze, iż w miesiącu wrześniu skarżący otrzymał również pomoc w postaci zasiłku celowego w kwocie [...] zł w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", oraz zasiłek okresowy w. wysokości [...]zł. Formy tej pomocy wskazują, że trudna sytuacja materialna i życiowa pozostaje w kręgu zainteresowania organu pierwszej instancji. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt. I wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. O kosztach udzielonej pomocy prawnej Sąd orzekł jak w pkt. II wyroku na podstawie § 19 w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), w związku z art. 250 ustawy p.p.s.a. 6