II SA/Ke 128/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Asystent sędziego Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 marca 2010r. sprawy ze skargi S. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę. Decyzją z dnia 22 stycznia 2010r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Kierownika Działu Pomocy Środowiskowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 24 listopada 2009r. znak: [...] przyznającą S. S. świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w postaci bezzwrotnego zasiłku okresowego w wysokości 240 zł miesięcznie na okres od 1.10.2009r. do 31.12.2009r. W motywach rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że wnioskiem złożonym do protokołu w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w dniu 26.10.2009r. S. S. wystąpił o udzielenie pomocy w formie zasiłku okresowego na żywność, środki czystości, obuwie i bieliznę osobistą. Do wniosku przedłożył zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy potwierdzające, że od dnia 25.11.2008r. jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Organ pierwszej instancji przyznając wnioskodawcy pomoc w formie bezzwrotnego zasiłku okresowego w kwocie 240 zł miesięcznie na okres od 1.10.2009r. do 31.12.2009r. powołał w podstawie prawnej decyzji art. 8 ust. 1, art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 36 pkt 1 lit. b, art. 38 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 i 5, art. 99 ust. 1 i 2, art. 104, art. 106 ust. 1, 3, 3a i 4 i art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej. Od powyższej decyzji odwołał się S. S. zarzucając organowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego zobowiązujących organ do niezwłocznego załatwienia sprawy, starannego jej wyjaśnienia i przekonującego uzasadnienia motywów rozstrzygnięcia. Odwołujący zakwestionował nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności uznając, iż z uwagi na ważny interes strony polegający na zaspokajaniu podstawowych potrzeb bytowych organ powinien wydać decyzję niezwłocznie szybko, bez zbędnej zwłoki, a nie oczekiwać na maksymalny jednomiesięczny termin do wydania rozstrzygnięcia. Rozpatrujący odwołanie S. S. organ drugiej instancji przytoczył brzmienie art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej w zw. z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej oraz art. 38 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 cyt. ustawy określających zasady przyznawania i ustalania wysokości zasiłku okresowego. Organ odwoławczy stwierdził, że zamieszkujący wspólnie z rodzicami i siostrą S. S. w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej jest osobą prowadzącą samodzielne gospodarstwo domowe i będąc osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku, spełnia kryteria do otrzymania zasiłku okresowego. Kierując się wyjaśnieniami organu I instancji zawartymi w piśmie z dnia 21.12.2009r., przesłanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wraz z aktami sprawy i odwołaniem podniesiono, że poza przyznanym zasiłkiem okresowym, S. S. decyzją z dnia 5.11.2009r. otrzymał pomoc w formie zasiłku celowego w kwocie 200 zł. Ponadto z pisma wynika, iż MOPS w 2009r. udzielając podopiecznym zasiłków okresowych ustalał ich wysokość na tej samej zasadzie tj. w wysokości 50% różnicy między kryterium dochodowym a dochodem. W październiku 2009r. z pomocy w formie zasiłku okresowego skorzystało 270 osób na kwotę 64.990 zł, wobec czego średnia wysokość zasiłku wyniosła 240,70 zł. Zdaniem Kolegium, dane w zakresie szczegółowego rozdysponowania środków finansowych jakimi dysponował organ I instancji na cele pomocy społecznej, świadczą o tym, że organ I instancji przyznając S. S. zasiłek okresowy w kwocie 240zł nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Organ drugiej instancji zaznaczył, że wnioskodawca uniemożliwił pracownikowi socjalnemu przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania strony, a taka postawa jest sprzeczna z zawartą w art. 4 ustawy o pomocy społecznej zasadą nakazującą osobom i rodzinom korzystającym z pomocy społecznej współdziałanie w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej i może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, stosownie do treści art. 11 ust. 2 ustawy. Pomimo tych okoliczności, mając na uwadze cel jakiemu służy pomoc społeczna, organ przyznał wnioskodawcy zasiłek okresowy. W ocenie organu, żądania S. S. rozpatrzenia jego wniosku w terminie siedmiu dni tj. do dnia 3.11.2009r. oraz rozpatrzenia materiału dowodowego pozwalającego należycie ustalić stan faktyczny nie można pogodzić. Nadanie decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności stosownie do przepisu art. 108 kpa, nastąpiło z uwagi na ważny interes strony, poprzez uznanie, że świadczenie służy zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych zainteresowanego. Odnosząc się do zarzutu przewlekłości, Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. stronie przysługuje zażalenie, z którego to prawa jednak wnioskodawca nie skorzystał. Za nieuzasadniony uznał organ odwoławczy zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań. Stwierdzono bowiem, iż w niniejszej sprawie stroną był tylko wnioskodawca S. S., zaś dowodami zebranymi w sprawie są jedynie jego oświadczenia i wyjaśnienia. Brak zatem pouczenia przez organ pierwszej instancji o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w niczym nie naruszył jego praw jako strony. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie S. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 24 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego, w rozpoznawaniu sprawy brał udział członek Kolegium, Z. L., która wcześniej rozpoznawała sprawę i uczestniczyła w wydaniu decyzji z dnia 15 stycznia 2010r. dotyczącej zasiłku celowego, opartej na tych samych podstawach faktycznych i prawnych (na podstawie wniosku zgłoszonego przez skarżącego w dniu 26.10.2009r.). W ten sposób wspomniany członek Kolegium miał już "wyrobione" stanowisko co do bezzasadności i bezprzedmiotowości odwołania, co w konsekwencji rzutowało na nieobiektywną ocenę sprawy. S. S. zarzucił Kolegium, że opierając się na informacji kierownika MOPS nie dokonał jej weryfikacji co do zgodności z rzeczywistym stanem faktycznym, co stoi w sprzeczności z art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Informacje przedstawiane przez Kierownika MOPS są jego zdaniem nierzetelne, na dowód czego skarżący załączył tekst wystąpienia pokontrolnego NIK do Prezydenta Miasta z października 2009r. W ocenie Skarżącego brak informacji o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i prawie wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów stanowi naruszenie art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. Z kolei nie doręczając informacji MOPS z dnia 21.12.2009r. przesłanej do Kolegium, naruszono art. 9, art. 10 i art. 81 k.p.a. pozbawiając stronę możliwości obrony jej praw. S. S. na podstawie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 129 k.p.c. wniósł o zobowiązanie Kolegium do przedłożenia dowodów potwierdzających: - brak zgody skarżącego na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego; - żądanie rozpatrzenia wniosku w terminie 7 dni; - doręczenie pisma MOPS z dnia 21.12.2009r.; - pouczenie o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie; - wskazania podstawy prawnej wypłaty zasiłku "nie od dnia złożenia przez zainteresowanego wniosku o udzielenie pomocy". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Kolegium podniosło, że udział tego samego członka Kolegium w rozpatrywaniu spraw z dwóch różnych odwołań nie wyczerpuje przesłanek wymienionych w art. 27 § 1 w zw. z art. 24 § 1 k.p.a. uzasadniających wyłączenie pracownika. Jednocześnie organ odniósł się szczegółowo do zgłoszonych przez skarżącego żądań. Przed rozprawą skarżący złożył kolejne pismo procesowe stanowiące polemikę ze stanowiskiem organu II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 38 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 1, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2008r. Nr 115, poz. 728), zwanej dalej ustawą, zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Zasiłek okresowy ustala się do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie. Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być także niższa niż 50 % różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby, ani też niższa niż 20 zł. miesięcznie. Okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy. Świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca zgodnie z dyspozycją art. 106 ust. 3 ustawy za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Stosownie do treści art. 147 ust. 7 ustawy, od 2008r. gminy otrzymują dotację celową na pokrycie wydatków na zasiłki okresowe w części określonej w art. 38 ust. 3. W świetle przedstawionej regulacji prawnej w zakresie przyznawania i ustalania wysokości zasiłków okresowych, za prawidłowe należy uznać stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczące kryteriów obowiązujących przy ustalaniu tego prawa oraz uznaniowego charakteru decyzji w części określającej wysokość zasiłku okresowego, jak również okresu na jaki zostanie przyznane to świadczenie. Uznanie pozostawione organowi pomocy społecznej w zakresie wysokości zasiłku nie jest dowolne lecz zostało ograniczone poprzez określenie górnej i dolnej granicy świadczenia. Organ pomocy społecznej przyznał S. S. zasiłek okresowy w kwocie 240 zł miesięcznie, tj. w minimalnej wysokości. Wysokość świadczenia została obliczona na podstawie art. 38 ust. 2 pkt 1, art. 38 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 147 ust. 7, jako 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej (477 zł) a dochodem wnioskodawcy, przyjmując, że skarżący nie osiąga żadnych dochodów. Jak zgodnie podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie kompetencja do wydania decyzji w oparciu o przepis zawierający element uznania nie oznacza, całkowitej dowolności organu administracyjnego w podjęciu rozstrzygnięcia. Decyzje wydawane według uznania administracyjnego podlegają kontroli sądowej pod względem ich zgodności z prawem, albowiem wymaga zbadania to, czy w ogóle dopuszczalne było uznanie administracyjne, czy przy wydawaniu decyzji nie przekroczono granic uznania administracyjnego oraz czy prawidłowo uzasadniono - w zgodzie z art. 7 k.p.a. - wybór danego rozstrzygnięcia sprawy. Uznanie może być tylko wówczas zakwestionowane, jeżeli nosi cechy dowolności, naruszając przepisy postępowania administracyjnego dotyczące obowiązku dokładnego wyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego (por. wyroki NSA z dnia 25 lutego 2002r., sygn. akt V SA 1766/01, Lex nr 81777, z dnia 30 stycznia 2007r. sygn akt I OSK 901/06). W ugruntowanym orzecznictwie w zakresie świadczeń z pomocy społecznej prezentowane jest stanowisko, że uzasadnienie decyzji powinno zawierać ustalenia organu dotyczące możliwości płatniczych ośrodka pomocy społecznej. Obowiązek dokonania powyższych ustaleń wynika z zasad zawartych w art. 3 ust. 3 i 4 ustawy nakazujących organowi dostosowywanie rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy jak również uwzględniania potrzeb osób i rodzin korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie należy stwierdzić, że Kolegium w oparciu o informacje przedstawione przez Kierownika MOPS wskazało wystarczające argumenty, które w dostateczny sposób uzasadniają podjęte rozstrzygnięcie. Pismo MOPS z dnia 21.12.2009r. potwierdza ograniczone możliwości finansowe tego ośrodka pomocy, mające ścisły związek z dotacją jaką na realizację pomocy w postaci zasiłków okresowych gmina otrzymuje z budżetu państwa, a która wystarcza na pokrycie zasiłków w minimalnej wysokości dozwolonej prawem. Gmina w takiej wysokości przyznaje podopiecznym zasiłki okresowe. Z wyjaśnień MOPS wynika, że w październiku 2009r. średnia wysokość zasiłku okresowego wyniosła 240,70 zł. Organ zatem przyznając skarżącemu pomoc w formie zasiłku okresowego w najniższej wysokości nie naruszył prawa i nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Wbrew zarzutom skarżącego nie doszło do naruszenia przepisów art. 10 i art. 81 kpa. Skoro bowiem informacja dotycząca sytuacji finansowej Ośrodka została szczegółowo przedstawiona w treści decyzji Kolegium, a decyzja ta została doręczona Wnioskodawcy to brak dowodu doręczenia skarżącemu pisma z dnia 21.12.2009r. nie jest uchybieniem mającym istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Nie został również naruszony przepis art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o Samorządowych Kolegiach Odwoławczych (Dz.U. z 2001r. Nr 79, poz. 856). Uprawnienia wynikające z powołanego przepisu zapewniają Kolegium wgląd w dokumentację związaną z załatwieniem spraw, dla których organ ten jest właściwy, natomiast nie zobowiązują Kolegium do weryfikacji ich zgodności z rzeczywistym stanem faktycznym. Nie podważają wiarygodności danych zawartych w piśmie organu I instancji z dnia 21.12.2009r. wyniki kontroli przeprowadzonej w Urzędzie Miasta przez Najwyższą Izbę Kontroli, albowiem dotyczą one nieprawidłowości stwierdzonych przy wypłacie świadczeń alimentacyjnych, a więc świadczeń przyznawanych na odmiennych zasadach niż zasiłki okresowe. Nie mniej jednak należy wskazać, że pomimo uchybień NIK wyraziła pozytywną ocenę wykonywanych przez Urząd Miasta zadań na rzecz pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Brak jest podstaw do uznania, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję naruszyło art. 24 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. poprzez niewyłączenie pracownika Kolegium od rozpoznania wniesionego przez S. S. odwołania. Przede wszystkim skarżący nie określił, który z przypadków wyłączenia pracownika organu wymienionych enumeratywnie w § 1 pkt 1 – 7 oraz § 3 art. 24 dotyczy przedmiotowej sprawy. Wskazać również należy, że z samego faktu brania udziału w rozpoznawaniu indywidualnych spraw tej samej strony, choćby zainicjowanych tym samym wnioskiem, nie wynika przesłanka do wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy. Rozpoznawanie odwołania od decyzji przyznającej zasiłek celowy, a następnie decyzji przyznającej zasiłek okresowy przez tego samego członka Kolegium jest prawnie dopuszczalne i nie narusza prawa. Mimo bowiem tego samego podmiotu, nie istnieje tożsamość sprawy rozstrzyganej z uwagi na jej inny przedmiot i inny stan prawny. Okoliczność, że obie sprawy zostały zainicjowane zgłoszeniem wniosku o pomoc tej samej osoby, nie pozbawia tych spraw odrębnego charakteru, co oznacza, że wskazane przez skarżącego podstawy wyłączenia są bezzasadne. Subiektywne poczucie braku obiektywizmu nie stanowi przesłanki do wyłączenia organu lub pracownika. Kontrolując legalność zaskarżonego aktu Sąd rozstrzyga wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Okoliczności, których udokumentowania żądał skarżący (doręczenia przez SKO pisma MOPS z dnia 21.12.2009r., potwierdzenia pouczenia o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie) nie budziły żadnych wątpliwości i fakt niedokonania tych czynności przez organ wynikał z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. Stanowiły one również przedmiot rozważań i oceny organu II instancji zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z tego względu nie zachodziły przesłanki do przeprowadzenia w sprawie przez Sąd uzupełniającego postępowania dowodowego. Kwestie związane z przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego oraz żądaniem rozpatrzenia wniosku w terminie 7 dni, stanowią w ocenie Sądu jedynie polemikę z ustaleniami organu, które nie wnoszą do sprawy elementów mogących mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z podniesionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ wydając decyzję nie naruszył przepisów prawa i nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a zatem skarga wniesiona na taką decyzję musiała ulec oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.