II SA/Ke 128/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2015 r. sprawy ze skargi Z. M. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [....] nr [...] w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia w wymiarze jednomiesięcznego uposażenia oddala skargę. Decyzją z dnia [... Komendant Wojewódzki Policji, po rozpatrzeniu odwołania Z. M .od rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: W dniu [...] Komendant Powiatowy Policji w Końskich na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990r. (Dz.U. 2011r. nr 287 poz. 1687 ze zm.) wydał rozkaz personalny nr[...], na mocy którego przyznał Z. M. prawo do świadczenia w wymiarze jednomiesięcznego uposażenia równego uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem za okres 1 miesiąca. W odwołaniu od decyzji Z. M. zarzucił obrazę prawa materialnego, tj. art. 42 ust. 5 ustawy o Policji oraz przekroczenie granic uznania administracyjnego. Stwierdził, że organ administracji przyznając mu świadczenie pieniężne za okres jednego miesiąca nie wziął pod uwagę, że został on zwolniony z naruszeniem art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, jak również faktu, że przez okres pozostawania poza służbą nie miał stałego zatrudnienia, utrzymywał się jedynie z prac dorywczych. Komendant Wojewódzki Policji uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że w związku z uchyleniem rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji, utrzymującego w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji o zwolnieniu ze służby w Policji, sierż. szt. Z. M. z ostał przywrócony do służby. Zgodnie z art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r.. o Policji (Dz. U. z 2011r. nr 287 poz. 1687 ze zm.) policjantowi przywróconemu do służby przysługuje świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, nie więcej jednak niż za okres 6 miesięcy i nie mniej niż za 1 miesiąc. Przepis ten gwarantuje funkcjonariuszowi przywróconemu do służby świadczenie równe w swej podstawie uposażeniu, jakie otrzymywał na zajmowanym stanowisku przed zwolnieniem, przy czym chodzi tu o miesięczne uposażenie funkcjonariusza, jakie przysługiwało mu na zajmowanym stanowisku przed zwolnieniem ze służby, mnożone przez liczbę miesięcy, nie więcej jednak niż za 6 miesięcy i nie mniej niż za 1 miesiąc. Zdaniem organu odwoławczego, taka konstrukcja przepisu wskazuje, że ustawodawca gwarantuje funkcjonariuszowi jedynie prawo do świadczenia, natomiast wysokość tego świadczenia pozostawia uznaniu organu administracji, ograniczając je co do minimum i maksimum. Każdorazowe przywrócenie policjanta do służby powoduje po stronie organu obowiązek przyznania świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą. Regulacja zawarta w analizowanym przepisie ma charakter wyrównawczy, nie wprowadza żadnych warunków (przesłanek), jakimi winien się kierować organ, ustalając przywróconemu do służby policjantowi wysokość przysługującego mu świadczenia. W ocenie organu, okres pozostawania poza służbą nie ma wpływu na wysokość udzielonej rekompensaty. Świadczenie pieniężne w maksymalnej wysokości może być przyznane tylko wówczas, gdy - bez względu na czas pozostawania poza służbą - zwolniony funkcjonariusz został pozbawiony jakichkolwiek świadczeń. Organ uznał, że w okresie po zwolnieniu ze służby sierż. szt. Z. M. nie był pozbawiony środków finansowych i korzystał z uprawnień jakie przysługiwały mu w związku ze zwolnieniem ze służby. W związku ze zwolnieniem ze służby w Policji Z. M. otrzymał odprawę oraz uposażenie za 110 dni niewykorzystanego urlopu w łącznej wysokości: 23 558, 79 zł (brutto), co w przeliczeniu na 24 miesiące pozostawania poza służbą daje 981,61 zł (brutto) miesięcznie. Kwota ta przewyższa wysokość zasiłku dla osób bezrobotnych, który wynosi: 823,60 zł (brutto) i to tylko przez okres pierwszych trzech miesięcy (w okresie kolejnych miesięcy - 646,70 zł brutto), a którego w wyniku swoich zaniedbań ww. nie uzyskał. Ponadto w okresie pozostawania poza służbą sierż. szt. Z.M., jak sam oświadczył, pracował dorywczo. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo ustalił, jakie skutki w sferze finansowej spowodowało zwolnienie funkcjonariusza ze służby, biorąc pod uwagę charakter świadczenia pieniężnego przyznawanego na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji. Wypłata sierż. szt. Z. M. świadczenia za okres jednego miesiąca czyni zadość zarówno interesowi społecznemu, jak też słusznemu interesowi policjanta, który w tym czasie nie otrzymywał uposażenia. Wbrew temu co twierdzi odwołujący, organ I instancji przyznając mu świadczenie uwzględnił jego sytuację materialną, a zatem bezzasadny jest zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego. Komendant Wojewódzki Policji nie dopatrzył się również naruszenia przez Komendanta Powiatowego Policji przepisów procedury administracyjnej w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ I instancji podjął wystarczające kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 kpa), zebrał i rozpatrzył w wyczerpujący sposób materiał dowodowy niezbędny do wydania rozstrzygnięcia (art. 77 § 1 kpa), dokonał swobodnej, ale nie dowolnej jego oceny, bez przekroczenia granic uznania administracyjnego (art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Skargę na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji wniósł Z. M., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Uzasadniając skargę Z. M., po przedstawieniu przebiegu postępowania w sprawie zarzucił, że organ administracji przekroczył granice uznania administracyjnego przyznając mu świadczenie pieniężne za okres jednego miesiąca, a więc za okres najkrótszy jaki przewiduje ustawa. Nie brano pod uwagę, że został zwolniony ze służby z naruszeniem art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, jak również faktu, że przez okres pozostawania poza służbą nie miał zatrudnienia, a utrzymywał się jedynie z prac dorywczych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Sądowa kontrola legalności orzeczeń wydawanych w toku postępowania administracyjnego sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. nr 153, poz. 1270, dalej p.p.s.a. ). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 o p.p.s.a.). Stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji nie był kwestionowany i znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji (rozkazu personalnego) o przyznaniu Z. M. prawa do świadczenia w wymiarze jednomiesięcznego uposażenia równego uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem za okres 1 miesiąca stanowił przepis art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. z 2011r., Nr 287, poz. 1687 ze zm.), zwanej dalej ustawa. Przepis ten stanowi, że policjantowi przywróconemu do służby przysługuje za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, nie więcej jednak niż za okres 6 miesięcy i nie mniej niż za 1 miesiąc. Przepis ten stosuje się do policjanta przywróconego do służby w związku z uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji z powodu jej wadliwości (art. 42 ust. 1 ustawy) i odpowiednio do policjanta zwolnionego ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 i 9, jeżeli postępowanie karne zostało zakończone prawomocnym wyrokiem uniewinniającym albo orzeczeniem o umorzeniu postępowania z powodu niedopełnienia przestępstwa albo przestępstwa skarbowego lub braku ustawowych znamion czynu zabronionego (art. 42 ust. 7 ustawy). Z akt sprawy niniejszej wynika, że Z. M. decyzją z dnia [...] Komendanta Powiatowego Policji, utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji został zwolniony ze służby w Policji z dniem 31 października 2012r., na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy, tj. z uwagi na popełnienie przez niego czynu o znamionach przestępstwa (art. 231 § 1 k.k.). Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 marca 2013r. sygn. akt II SA/Ke 95/13, utrzymanym w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2014r. decyzja z dnia 11 grudnia 2012r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja z dnia 22 października 2012r. zostały uchylone. Sąd uznał bowiem, że organ nie wykazał, że czynności jakie podjął skarżący miałyby stwarzać realne niebezpieczeństwo powstania szkody w interesie publicznym, wobec czego nie można przyjąć, że popełniony został przez niego czyn o znamionach przestępstwa określonego w art. 231 § 1 k.k., a tym bardziej że jego popełnienie jest oczywiste. Konsekwencją powyższego była niemożność zastosowania wobec Z. M. podstawy zwolnienia ze służby w Policji, określonej w art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy. Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy uchylenie decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji stanowi podstawę przywrócenia do służby na stanowisku równorzędnym. Na podstawie tego przepisu skarżący został decyzją z dnia 22 października 2014r. przywrócony do pracy, poprzez mianowanie z dniem 23 października 2014r na stanowisko asystenta Wydziału Kryminalnego Komendy Powiatowej Policji z uposażeniem w wysokości 2360 zł, wynikającym z zaszeregowania w 05 grupie uposażenia zasadniczego, z mnożnikiem 1,55 kwoty bazowej określonej dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy, wynoszącej 1523,29 zł; jednocześnie z dniem 23 października 2014r. przyznano mu dodatek służbowy w wysokości 330 zł. Przed zwolnieniem skarżący pracował na stanowisku detektywa Zespołu Kryminalnego Komisariatu Policji z uposażeniem zasadniczym w wysokości 2360 zł, wynikającym z zaszeregowania w 05 grupie uposażenia zasadniczego, z mnożnikiem 1,55 kwoty bazowej określonej dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy, wynoszącej 1523,29 zł i dodatkiem służbowym 330 zł miesięcznie. W tej sytuacji zachodziła podstawa do zastosowania art. 42 ust. 5 ustawy. Nie budzi wątpliwości, że skarżącemu przysługiwało świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, o czym orzeczono w decyzji Komendanta Powiatowego Policji, utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji. Uposażenie, o którym mowa w tym przepisie obejmuje uposażenie zasadnicze oraz należne dodatki o charakterze stałym (p. wyrok NSA z dnia 13 maja 2008r., sygn. akt I OSK 811/07). Z. M. wypłacono już świadczenie pieniężne, które obejmowało wynagrodzenie zasadnicze oraz dodatki, które otrzymywał na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem. Z. M. w skardze zarzuca jedynie przekroczenie granic uznania administracyjnego poprzez przyznanie mu tego świadczenia pieniężnego za okres jednego miesiąca, a więc za najkrótszy okres, jaki przewiduje ustawa. Podnieść należy zatem, że art. 42 ust. 5 ustawy umożliwia przyznanie przedmiotowego świadczenia pieniężnego, nie więcej niż za okres 6 miesięcy i nie mniej niż za 1 miesiąc. Treść przepisu wskazuje, że ustawodawca zapewnił funkcjonariuszowi prawo świadczenia pieniężnego, ale jego wysokość pozostawił uznaniu organu, wskazując jedynie próg maksymalny i minimalny. Świadczenie to ma charakter rekompensacyjny, zatem organ winien ustalić, jakie skutki w sferze finansowej spowodowało zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Kryterium decydującym o przyznaniu tego świadczenia nie jest zatem okres pozostawania poza służbą, lecz okoliczności dotyczące sytuacji finansowej osoby zwolnionej w czasie po jej zwolnieniu do dnia przywrócenia do służby (p. wyrok WSA w Gorzowie dnia 13 marca 2013r., sygn. akt II SA/Go 148/13). Mając na uwadze powyższe kryteria organ, przyznając świadczenie za okres jednego miesiąca wskazał, że skarżący w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji otrzymał odprawę oraz uposażenie za 110 dni niewykorzystanego urlopu, w łącznej wysokości: 23 558, 79 zł (brutto), co w przeliczeniu na 24 miesiące pozostawania poza służbą daje 981,61 zł (brutto) miesięcznie. Kwota ta przewyższa wysokość zasiłku dla osób bezrobotnych, który wynosi: 823,60 zł (brutto) i to tylko przez okres pierwszych trzech miesięcy (w okresie kolejnych miesięcy - 646,70 zł brutto), a którego w wyniku swoich zaniedbań skarżący nie uzyskał, gdyż nie zarejestrował się jako bezrobotny. Ponadto w okresie pozostawania poza służbą Z. M., jak sam oświadczył, pracował dorywczo. Organ I instancji podał, że skarżący jest kawalerem i nie ma na utrzymaniu rodziny, czego skarżący nie kwestionował. W ocenie Sądu, organy nie przekroczyły uznania administracyjnego i dostatecznie uzasadniły swoje stanowisko, że w okresie po zwolnieniu ze służby Z. M. nie był pozbawiony środków finansowych. W tej sytuacji nie ma podstaw do przyjęcia, że przyznając skarżącemu świadczenie pieniężne na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy za okres 1 miesiąca, tzn. w zakresie, jaki nie odpowiadał jego oczekiwaniom, organy postąpiły w sposób dowolny i bez logicznego uzasadnienia swojego stanowiska. Nie jest także uprawniony zarzut skarżącego, że organ nie wziął pod uwagę, że został on zwolniony ze służby z naruszeniem art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. Ta okoliczność daje bowiem tylko podstawę do zastosowania przepisu art. 42 ust. 5 ustawy, nie może natomiast być argumentem za przyjęciem większego świadczenia pieniężnego. Skoro zatem, podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.