I OSK 811/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski ( spr.) Sędziowie NSA Irena Kamińska del.WSA Monika Nowicka Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Ol 56/07 w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 6 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 56/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...], nr [...], oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. , Nr 7, poz. 58 ze zm.), Komendant Powiatowy Policji w B. przyznał R. M. świadczenie pieniężne za okres pozostawania poza służbą, równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem za okres sześciu miesięcy, wskazując jednocześnie, że jest związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 183/06, w którym Sąd tan uznał, że R. M. przysługuje przedmiotowe świadczenie za okres 6 miesięcy, ponieważ pozostawał on poza służbą od dnia 25 czerwca 2004r. do dnia przywrócenia do służby, tj. do dnia 18 listopada 2005r. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Komendant Wojewódzki Policji w O. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, iż odwołującemu należało przyznać świadczenie w wysokości uwzględniającej okoliczność zawieszenia 50% należnego mu uposażenia, w związku z jego zawieszeniem w czynnościach służbowych do czasu zakończenia prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego. Organ podniósł, iż świadczenie pieniężne wypłacane na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji ma charakter rekompensaty za okres pozostawania poza służbą, przy czym rekompensata ta powinna być równa uposażeniu otrzymywanemu przez policjanta przed zwolnieniem i w granicach określonych omawianym przepisem. Stwierdził, iż świadczenie to nie może być jednak wyższe od uposażenia, jakie otrzymywałby, pozostający nadal w służbie, policjant zawieszony w czynnościach służbowych do czasu ukończenia postępowania karnego. Ponadto Komendant Wojewódzki Policji w O. podał, że po zakończeniu postępowania karnego, jeżeli policjant nie został skazany prawomocnym wyrokiem sądu, otrzymuje on nie tylko zawieszoną część uposażenia oraz obligatoryjne podwyżki wprowadzone w okresie zawieszenia, ale także uwzględniające tę sytuację stosowne wyrównanie świadczenia za okres pozostawania poza służbą. Na tę decyzję R. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, podnosząc, że przepis art. 42 ust. 5 ustawy o Policji w żaden sposób nie uzależnia wysokości świadczenia od okoliczności takich, jak zawieszenie i wysokość faktycznie pobieranego przed zwolnieniem uposażenia. Zdaniem skarżącego przepis ten odwołuje się do uposażenia na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, nie czyniąc żadnych zastrzeżeń, co do jego wysokości. Dlatego też przysługuje mu świadczenie pieniężne w wysokości 100% uposażenia na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem ze służby. Wyrokiem z dnia 6 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 56/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] nr [...], oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą. Sąd wskazał, że wysokość świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą należy ustalać w oparciu o grupę zaszeregowania stanowiska zajmowanego przez policjanta przed zwolnieniem, posiadanego wówczas stażu pracy, stopnia policyjnego oraz innych należnych funkcjonariuszowi dodatków o charakterze stałym. Podkreślono, że w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż R. M. przysługuje świadczenie w maksymalnej wysokości, tj. za okres 6 miesięcy, jednak, w ocenie Sądu, organy administracyjne nie wzięły pod uwagę, iż okoliczność zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych nie pozostaje w związku z sytuacją określoną w art. 42 ust. 5 powołanej ustawy o Policji i tym samym nie ma w ogóle znaczenia przy ustalaniu wysokości przysługującego na tej podstawie świadczenia pieniężnego, które to świadczenie jest jedynie formą rekompensaty za okres pozostawania poza służbą, w związku z niezgodnym z prawem zwolnieniem policjanta ze służby. Nie ma tutaj znaczenia w jakiej faktycznej wysokości policjant otrzymywałby uposażenie, będąc w służbie. W związku z tym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, przyznał rację skarżącemu, który twierdzi, brak jest podstawy prawnej do zawieszenia wypłaty części przedmiotowego świadczenia, bowiem nie jest ono uposażeniem, lecz świadczeniem za czas pozostawania poza służbą. W ocenienie Sądu brak jest podstaw pozwalających limitować to świadczenie w jakikolwiek inny sposób, niż wskazany w art. 42 ust. 5 powołanej ustawy o Policji. Nie należy użytego w tym przepisie sformułowania "równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem" odnosić do uposażenia faktycznie otrzymywanego, ale należy rozumieć przez to uposażenie, które przysługiwało policjantowi na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, w wysokości odpowiadającej jego uposażeniu zasadniczemu i należnym mu dodatkom o charakterze stałym. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, skargę kasacyjną złożył Komendant Wojewódzki Policji w O., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U. z 2007 r., Nr 43 poz. 277), przez przyjęcie, iż zawarta w tym przepisie zasada ustalania wysokości świadczenia nie odnosi się do uposażenia faktycznie otrzymywanego na stanowisku przed zwolnieniem i pozostaje niezależna od faktu zawieszenia płatności 50 % uposażenia dokonanego na podstawie art. 124 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy w związku z zawieszeniem policjanta w czynnościach służbowych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że podstawą do określania wysokości świadczenia na podstawie art. 42 ust. 5 powołanej ustawy o Policji jest uposażenie faktycznie przysługujące, a więc wypłacane. Natomiast pozostała część świadczenia nie podlega zawieszeniu. W przypadku zaś zaistnienia przesłanek wypłacenia zawieszonej części uposażenia, o czym stanowi art. 124 ust.2 ustawy, zaistnieje także podstawa do zmiany prawomocnej decyzji w przedmiocie przyznanego świadczenia. Przyjęcie przeciwnego poglądu, w ocenie organu, skutkowałoby tym, iż doszłoby do ominięcia przepisu o zawieszeniu uposażenia, bowiem policjant będąc w zawieszeniu zarówno przed zwolnieniem, jak i po przywróceniu do służby, na skutek korzystnego dla niego wyroku sądu administracyjnego, w istocie otrzymałby świadczenie jako rekompensatę za wadliwe rozwiązanie stosunku służbowego ustalone w wysokości oderwanej od uposażenia przysługującego mu w okresie zawieszenia (przed zwolnieniem). Zdaniem autora skargi kasacyjnej, szczególnego znaczenia nabiera w niniejszej sprawie to, że R. M. został skazany prawomocnym wyrokiem sądu karnego i w związku z tym zaistniała trwałe negatywna przesłanka do wypłacenia zawieszonej części uposażenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Wnoszący skargę kasacyjną zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i jednocześnie niewłaściwe zastosowanie art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277). Zdaniem strony, Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 42 ust. 5 powołanej wyżej ustawy przyjmując, iż zawarta w tym przepisie zasada ustalania wysokości świadczenia nie odnosi się do uposażenia faktycznie otrzymywanego na stanowisku przed zwolnieniem i pozostaje niezależna od faktu zawieszenia płatności 50 % uposażenia dokonanego na podstawie art. 124 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy w związku z zawieszeniem policjanta w czynnościach służbowych. Niezależnie od sposobu sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, iż zaskarżonemu wyrokowi nie można skutecznie przypisać naruszenia prawa w powyższym zakresie. Naruszenie prawa materialnego (podstawa skargi kasacyjnej określona w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis (por. B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Zakamycze, Kraków 2005, s. 406; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2005 roku, sygn. akt II GSK 24/05, LEX nr 176148). W wydanym wyroku Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że wysokość świadczenia pieniężnego za okres pozostawania funkcjonariusza poza służbą należy ustalać w oparciu o grupę zaszeregowania stanowiska zajmowanego przez policjanta przed zwolnieniem, posiadanego wówczas stażu pracy, stopnia policyjnego oraz innych należnych funkcjonariuszowi dodatków o charakterze stałym. Dokonana w zaskarżonym orzeczeniu wykładnia przepisu art.42 ust. 5 ustawy o Policji jest w pełni prawidłowa. Wynika z konstytucyjnej zasady praworządności, ustanowionej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi "Organy władzy publicznej działają na podstawie i granicach prawa". Reguła ta ma w pełni zastosowanie w postępowaniu administracyjnym (art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego). Autorytatywna konkretyzacja praw lub obowiązków jednostki w formie decyzji administracyjnej jest dopuszczalna tylko, gdy dają temu podstawy przepisy materialnego prawa powszechnie obowiązującego. Przepisy materialnego prawa administracyjnego określają sytuację prawną jednostki. Jeżeli przepis prawa nie wprowadza innej formy czynności prawnej organu administracji publicznej, konkretyzacji tej organ dokonuje, jak już wspomniano, w formie decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie przepis art. 42 ust. 5 w/w ustawy o Policji należy widzieć w kontekście treści art.42 ust. 1 tej ustawy. Według bowiem brzmienia art. 42 ust. 1 powołanej ustawy o Policji "Uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji z powodu jej wadliwości stanowi podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne". Tak więc art. 42 ust. 1 powołanej ustawy o Policji z mocy prawa kształtuje przywrócenie do służby na stanowisko równorzędne. W tym zakresie obowiązujące przepisy powołanej ustawy o Policji nie wprowadzają żadnych rozwiązań, od spełnienia których uzależnione jest przywrócenie do służby. Poza sporem pozostaje to, że R. M. przysługuje świadczenie w maksymalnej wysokości, tj. za okres 6 miesięcy, co zostało stwierdzone wcześniejszym orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Jak wynika z materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w sprawie, R. M. został przywrócony do służby na podstawie treści prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie uchylającego orzeczenie dyscyplinarne o wydaleniu skarżącego ze służby w Policji. Z uwagi na fakt uchylenia przez Sąd orzeczenia organu administracji mają tu zastosowanie przytoczony wyżej przepis art.42 ust. 1 i ust.5 ustawy o Policji. Jednakże organy administracyjne wydając decyzje nie wzięły pod uwagę tego, iż okoliczność zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych nie pozostaje w związku z sytuacją unormowaną w art. 42 ust. 5 powołanej ustawy o Policji. Tym samym nie ma w ogóle znaczenia przy ustalaniu wysokości przysługującego na tej podstawie świadczenia pieniężnego. Na podkreślenie jednakże zasługuje to, że przedmiotowe świadczenie ma charakter odszkodowawczy (jest więc formą rekompensaty) za okres pozostawania poza służbą, za niezgodne z prawem zwolnienie policjanta ze służby. Nie ma także tutaj znaczenia w jakiej faktycznej wysokości policjant otrzymywałby uposażenie, będąc w służbie. W związku z tym należy podzielić pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie mówiący o tym, że brak jest podstawy prawnej do zawieszenia wypłaty części przedmiotowego świadczenia, bowiem nie jest ono uposażeniem, lecz świadczeniem za czas pozostawania poza służbą. W takiej sytuacji nie ma podstaw prawnych do tego, aby ograniczać to świadczenie w jakikolwiek inny sposób, niż określony w treści art. 42 ust. 5 w/w ustawy o Policji. Przy tym, zawarte w tej normie sformułowanie "równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem" należy rozumieć jako uposażenie, które przysługiwało policjantowi na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem ze służby, w wysokości odpowiadającej jego uposażeniu zasadniczemu i należnym mu dodatkom o charakterze stałym. Nie należy zaś tego sformułowania, jak to przyjmuje organ, odnosić do uposażenia faktycznie otrzymywanego. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.