II GSK 24/05

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym : Przewodniczący Kazimierz Jarząbek (spr.), Sędzia NSA, Sędziowie (NSA Kazimierz Brzeziński, Maria Myślińska, Protokolant Marcin Chojnacki, po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2005r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Zgierz od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 października 2004r. sygn. akt III SA/Łd 778/04 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Zgierz na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 1 lipca 2004r. Nr PN-I-0911/113/2004 w przedmiocie ustalenia dni i godzin otwarcia i zamykania placówek handlu detalicznego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 4 października 2004 r. sygn. akt III SA/Łd 778/04, po rozpoznaniu skargi Gminy Miasto Zgierz na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 1 lipca 2004r. w przedmiocie ustalenia dni i godzin otwarcia i zamykania placówek handlu detalicznego - oddalił skargę. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. Uchwałą Nr XXI/201/04 z dnia 27 maja 2004 r. Rada Miasta Zgierza na podstawie art. 40 ust. l i art. 41 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r Nr 142 poz. 1591 ze zm.) oraz art. XII § l ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz.U. Nr 24 poz. 142 ze zm.), ustaliła dni i godziny otwarcia i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności na terenie miasta Zgierza. W § l uchwała określiła czas pracy placówek handlu detalicznego na terenie miasta Zgierza w dni powszednie (od poniedziałku do soboty) oraz w niedziele i święta od godziny 5:00 do godziny 4:30 dnia następnego, z tym że w § l ust. 2 ustalono, iż placówki handlu detalicznego prowadzone w obiektach o powierzchni sprzedaży powyżej 300 m2 nie mogą prowadzić handlu (sprzedaży) w okresie od godziny 18 w sobotę do godziny 5:00 w poniedziałek oraz w dniach ustawowo wolnych od pracy. Uchwała określiła także pojęcie "powierzchnia sprzedaży" stwierdzając, że należy przez to rozumieć ogólnodostępną powierzchnię obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnię magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp.)( § l ust. 3 uchwały). Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia l lipca 2004 r. (PN-I-0911/113/2004). wydanym na podstawie art. 91 ust. l i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność § l ust. 2 opisanej wyżej uchwały Rady Miasta Zgierza. W uzasadnieniu Wojewoda zarzucił, że Rada Miasta Zgierza podejmując przedmiotowa uchwałę, zróżnicowała podmioty prowadzące działalność handlową i wykroczyła poza granice upoważnienia wynikającego z art. XII § l ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające kodeks pracy. Zdaniem organu nadzorczego postanowienia przepisu art. XII § l nie mogą stanowić podstawy do jakiegokolwiek indywidualizowania podmiotów, których dotyczy analizowana uchwała. Stwierdził, że w obowiązującym systemie prawnym brak jest takiego przepisu, który stanowiłby dla organów gmin podstawę do innego traktowania placówek handlu detalicznego nie prowadzonych w obiektach o powierzchni sprzedaży powyżej 300 m2 i poza tymi obiektami. Ponadto organ nadzoru wyraził pogląd, że wyposażenie przez ustawodawcę organów gminy w kompetencje do ustalania dni i godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego nie oznacza, że organy te mogą dokonywać takich ustaleń z pominięciem zasad wyrażonych w art. 20, 22 i 32 Konstytucji RP, tj. zasady wolności działalności gospodarczej, dopuszczalność jej ograniczeń i prawa do równego traktowania w życiu gospodarczym. W ocenie organu nadzoru, reglamentowanie przez radę gminy, w formie uchwały, dni i godzin, w których placówki handlu detalicznego prowadzone w obiektach o powierzchni pow. 300 m2 mogą prowadzić działalność handlową, stanowi ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Zdaniem Wojewody Łódzkiego, analizowana uchwała budzi także wątpliwości, co do jej zgodności z art. 32 Konstytucji RP, wyrażającym zasadę równości wobec prawa. Organ nadzoru wskazał, że wszystkie placówki handlu detalicznego będące adresatami analizowanej uchwały prowadzą działalność w zakresie handlu detalicznego i zgodnie z art. 32 Konstytucji RP powinny być traktowane równo. Tymczasem zostały one zróżnicowane wg kryterium powierzchni przeznaczonej na działalność handlową. To kryterium, w ocenie Wojewody Łódzkiego, nie spełnia warunków wynikających z konstytucyjnej zasady równości w życiu gospodarczym. Gmina Miasto Zgierz wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając brak podstaw prawnych, jak i faktycznych do uchylenia przez Wojewodę Łódzkiego, w trybie postępowania nadzorczego, § l ust. 2 przedmiotowej uchwały i wnosiła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Powołała się przy tym na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w sprawie SA/Łd 1130/94, w którym stwierdzono, że "w stosunku do poszczególnych kategorii placówek godziny otwierania i zamykania mogą być zróżnicowane z uwzględnieniem charakteru i rodzaju usług". Strona skarżąca nie zgodziła się także z zarzutem naruszenia zasad Konstytucji RP. W ocenie strony skarżącej przedmiotowa uchwała jest zgodna z prawem i potrzebami miejscowej społeczności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu do zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa, a tym samym skarga nie jest uzasadniona. W ocenie Sądu należało podzielić stanowisko Wojewody Łódzkiego wyrażone w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, w tym pogląd, że § l ust. 2 przedmiotowej uchwały wykroczył poza granice upoważnienia wynikającego z art. XII § l ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające kodeks pracy. Sąd podkreślił, że to, iż przepis ten nie ogranicza swobody gmin w ustalaniu dni i godzin otwierania i zamykania placówek handlowych, usługowych i gastronomicznych nie oznacza, tak jak to interpretuje strona skarżąca, przyzwolenia ustawodawcy na różnicowanie w tym zakresie podmiotów gospodarczych należących do tej samej grupy, np. prowadzących działalność w zakresie handlu detalicznego. W ocenie Sądu, brak w obowiązującym porządku prawnym przepisu, który pozwalałby na różne traktowanie podmiotów gospodarczych prowadzących handel detaliczny, w zależności od "powierzchni sprzedaży". Nie znajduje także uzasadnienia powoływanie się przez Gminę Miasto Zgierz na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku w sprawie SA/Łd 1130/94, w którym NSA stwierdził, że "różnicowanie godzin otwierania i zamykania placówek wyraźnie sprzyja ochronie zarówno interesów klientów jak i interesów właścicieli tych placówek", nie wskazał natomiast, jak zdaje się stwierdzać strona skarżąca, że gminie przysługuje prawo różnicowania dni i godzin otwierania i zamykania poszczególnych kategorii placówek. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że wykładnia art. XII przepisów wprowadzających kodeks pracy "musi uwzględniać jego sens, czyli cel lub cele, jakie dana regulacja prawna ma realizować. Cel ten jednak może się zmieniać i nie można go oceniać wyłącznie w aspekcie zadań, jakie regulacja ta miała spełniać 20 lat temu i w oderwaniu od aktualnej sytuacji". Stanowisko to Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela. Cytowany przepis ten nie może być bowiem, zdaniem Sądu, wykorzystywany jako instrument służący do wspierania interesów ekonomicznych jednej wybranej grupy podmiotów, w tym wypadku podmiotów prowadzących działalność handlową w placówkach o powierzchni sprzedaży poniżej 300 m2. W ocenie Sądu, wskazany przez Radę Miasta Zgierza cel uchwalenia zakwestionowanego przez Wojewodę Łódzkiego przepisu, tj. zabezpieczenie i utrzymanie miejsc pracy, a tym samym ochrona słabszych członków społeczności samorządowej, nie mieści się w celach jakie ma spełniać art. XII ustawy Przepisy wprowadzające kodeks pracy. Sąd podzielił pogląd organu nadzoru, który stwierdził, że nie może zostać uznany za prawidłowy pogląd wyrażony w skardze, iż wynikające z art. XII § l przepisów wprowadzających kodeks pracy, upoważnienie gminy do ustalania dni i godzin zamykania i otwierania placówek handlu detalicznego nie jest przez ustawodawcę niczym ograniczone. Uchwały lub zarządzenia organu gminy nie mogą bowiem pozostawać w sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym - Konstytucją RP oraz innymi ustawami i aktami wydanymi na ich podstawie. W tym zakresie Sąd w pełni podzielił poglądy i argumentację Wojewody Łódzkiego, że § l ust 2 uchwały Rady Miasta Zgierza narusza art. 20, 22 i 32 Konstytucji RP dotyczące wolności działalności gospodarczej, jej dopuszczalnych ograniczeń i zasady równości wobec prawa. W myśl art. 20 Konstytucji RP społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. Zakaz wprowadzony uchwałą Rady Miasta Zgierza stanowi, zdaniem Sądu, ograniczenie wolności działalności gospodarczej, a więc nie może zostać wprowadzony uchwałą organu gminy. Konstytucja RP wymaga w tym zakresie (poza istnieniem ważnego interesu publicznego) aktu prawnego rangi ustawowej. Za nieuzasadnioną Sąd uznał także argumentację strony skarżącej co do przyjętego w uchwale kryterium różnicowania podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w zakresie handlu detalicznego. Nie przedstawiono bowiem żadnych racjonalnych argumentów, które uzasadniałyby przyjęcie wielkości 300 m2 powierzchni sprzedaży jako granicznej i wyjaśniały jaki ważny interes publiczny przemawia za tym aby podmiot prowadzący działalność handlową na 100, 200 czy 250 m2 mógł ją prowadzić bez ograniczeń, a podmiot prowadzący handel w obiekcie o powierzchni sprzedaży powyżej 300 m2 miał zakaz prowadzenia swojej działalności w niektórych dniach i godzinach. Sąd zgodził się w tej mierze z oceną dokonaną przez organ nadzoru, że narusza to art. 32 Konstytucji RP. Od powyższego wyroku Gmina Miasto Zgierz złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego stwierdzającego nieważność § l ust uchwały Nr XXI/201/04 Rady Miasta Zgierza z dnia 27 maja 2004 r. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz zastosowanie: - art. XII § l ustawy - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy - art. 40 ust l ustawy o samorządzie gminnym W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że Sąd w całości podzielił argumentację Wojewody Łódzkiego, tj. braku podstaw prawnych do podjęcia przez Radę Miasta Zgierza uchwały o zróżnicowaniu godzin otwarcia placówek handlu detalicznego, przyjmując jako kryterium powierzchnie handlowe. Skarżąca podkreśliła, że nie zgadza się z poglądem Sądu, według którego przepis art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. – Przepisy wprowadzające kodeks pracy jedynie daje uprawnienia gminom do ustalania godzin otwarcia i zamykania placówek działających na terenie gminy, przy czym zróżnicowanie tych godzin może odnosić się jedynie do poszczególnych grup podmiotów, tj. placówek handlu detalicznego, placówek usługowych i zakładów gastronomicznych. Cytowany przepis, będący podstawą podjęcia przedmiotowej uchwały nie może powodować, zdaniem skarżącej, zróżnicowania podmiotów gospodarczych poprzez przyjęcie kryterium powierzchniowego wewnątrz danej grupy podmiotów. Przyjęcie bowiem takiego kryterium narusza zasadę równości podmiotów gospodarczych, zagwarantowaną w Konstytucji RP. Skarżąca powołując się na wynikające z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym prawo stanowienia prawa miejscowego stwierdziła, że słusznym jest zagwarantowanie gminom prawa ustalania dni i godzin zamykania i otwierania placówek handlowych, usługowych i gastronomicznych. Zdaniem skarżącej, przepis art. XII § 1 ustawy – Przepisy wprowadzające kodeks pracy, wbrew stanowisku Sądu, nie narzuca gminom stosowania kryteriów jakimi winny się kierować przy podejmowaniu takich uchwał. Zdaniem skarżącej, mając na uwadze powyższe unormowanie, ustawodawca dał gminom pełną swobodę w tej materii przyjmując, że samorząd gminny daje największą gwarancję podejmowania uchwał zgodnych z potrzebami i interesami miejscowymi. Z przepisu art. XII § 1 cyt. ustawy, nie wynika jednoznacznie, jak twierdzi Sąd, że zróżnicowanie godzin otwarcia można odnosić tylko do wymienionych w nim grup przedsiębiorców przy zachowaniu jednolitości unormowań w każdej z tych grup. Według skarżącej, ustawodawca jedynie wskazuje kategorie działalności gospodarczej, które mogą podlegać regulacjom prawnym w formie prawa miejscowego. Ponadto powołując się na treść art. 163 Konstytucji RP skarżąca stwierdziła, że problem zorganizowania handlu na terenie gminy jest bezspornie zadaniem gminy. Podniosła przy tym, że zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, gminom przysługuje prawo wydawania przepisów porządkowych, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. W konkluzji skarżąca stwierdziła, że Sąd rozpoznając niniejszą sprawę w sposób bardzo pobieżny potraktował kwestię potrzeb mieszkańców gminy i jej stanowiska w tym przedmiocie wyrażonego za pośrednictwem swoich radnych wybranych w wyborach powszechnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Art. 183 § 1 p.p.s.a. przyjmuje zasadę, że o zakresie kontroli orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego przesądza wola wnoszącego skargę kasacyjną. Od tej zasady ustawa o p.p.s.a. wprowadza wyjątek, stanowiąc, że Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.). W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1st. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2nd. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna wymaga nie tylko przytoczenia podstaw, ale także ich uzasadnienia. W skardze kasacyjnej będącej przedmiotem rozpoznania w sprawie nie wskazano podstawy z art. 174 p.p.s.a., tylko przytoczono przepisy prawa materialnego, które zdaniem Autora tego środka zaskarżenia zostały naruszone przez błędną wykładnię oraz zastosowanie, a zatem chodzi tu o podstawę określoną w ust. 1 art. 174 p.p.s.a. Nieodzownym elementem uzasadnienia podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 ust. 1 p.p.s.a. jest – poza przytoczeniem naruszonego przepisu (lub przepisów) wskazanie sposobu jego naruszenia i wyjaśnienie na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu prawa i jak, zdaniem skarżącego, powinien on być rozumiany i stosowany. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa nie obejmuje implicite zarzutu błędnej wykładni, co wynika z odmiennej treści każdego z tych pojęć i z alternatywnego ujęcia każdej z tych postaci naruszenia prawa materialnego art. 174 ust. 1 p.p.s.a. Ma to ten skutek, że jeżeli skarżący pragnie zakwestionować zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia obydwu postaci naruszenia prawa materialnego, to stosownie do art. 174 ust. 1 p.p.s.a. – powinien wyraźnie każdą z tych postaci wskazać i przytoczyć zarzuty odnoszące się odpowiednio do każdej z nich. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa służy podważeniu zgodności ustalonego w sprawie stanu faktycznego ze stanem hipotetycznym wyrażonym w normie prawnej przy uwzględnieniu treści i znaczenia normy prawnej przyjętej przez sąd pierwszej instancji. Zarzut ten nie obejmuje błędnej wykładni treści zastosowanej normy prawnej. Skarżąca Gmina nie kwestionuje ustaleń faktycznych dokonanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, a zatem zarzut niewłaściwego zastosowania prawa nie jest uzasadniony. Odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni prawa, stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dokonał właściwej wykładni prawa, co wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny podzielając stanowisko sądu I instancji w tym zakresie, uważa za stosowne podkreślić, że art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, iż "Źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego". Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego zawiera art. 94 Konstytucji RP, w myśl którego organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W obowiązującym stanie prawnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego na obszarze gminy (art. 40 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Takie uprawnienie wynika z art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające kodeks pracy (Dz.U. Nr 24, poz. 142 ze zm.), który stanowi, że "Dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności określa gmina". Upoważnienie gminy do określania dni i godzin otwierania i zamykania ww. placówek wynika z niemożliwości racjonalnego przewidywania przez centralnego prawodawcę wszystkich okoliczności wynikających z warunków lokalnych. Rację ma skarżąca, że ustawodawca w cyt. art. XII § 1 nie narzuca gminom żadnych kryteriów, którymi powinny się kierować podejmując na jego podstawie uchwały. Nie oznacza to jednak, że gmina podejmując taką uchwałę, może działać dowolnie, bez odniesienia się do podstawowych zasad tworzenia aktów prawa miejscowego, a mianowicie zasad wyrażonych w Konstytucji RP. Gmina tak jak każdy organ władzy publicznej obowiązana jest działać na podstawie i w granicach prawa. Jak ważna jest to zasada w państwie prawnym świadczy o tym treść art. 171 ust. 1 i 2 Konstytucji, który stanowi "Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności (ust.1).Organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie..." (ust. 2). Z przepisu tego wynika, że dozwolonym nadzorem jest jedynie nadzór z punktu widzenia legalności – działanie na podstawie i w granicach prawa – i że niezależnie od ilości poziomów organizacji samorządu terytorialnego dwa tylko organy administracji rządowej są kompetentne w nadzorze weryfikacyjnym: wojewoda i Prezes Rady Ministrów. Reasumując stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zasadnie ustalił, że § 1 ust. 2 uchwały nr XXI/201/04 z dnia 27 maja 2004 r. Rady Miasta Zgierza narusza art. art.: 20, 22 i 32 ust. 1 Konstytucji RP, które dotyczą zasad wolności działalności gospodarczej, jej dopuszczalnych ograniczeń i równości wobec prawa. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.