II SA/Ke 128/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Jacek Kuza, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi T. P i H. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie rozgraniczenia nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie administracyjne. Decyzją z 11 stycznia 2024 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (dalej: SKO lub Kolegium) na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 i 7 oraz art. 158 § 1 k.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Stąporkowa z 30 sierpnia 2021 r. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości położonej w obrębie 0012 [...], gmina S., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] i [...], stanowiącej własność R. J. oraz jego żony Ł. J., dla której w Sądzie Rejonowym w Końskich prowadzona jest księga wieczysta Nr [...], z nieruchomością sąsiednią oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], stanowiącą własność T. P. oraz jego żony H. P., dla której w Sądzie Rejonowym w Końskich prowadzona jest księga wieczysta Nr KI [...] [...], zgodnie z treścią protokołu granicznego z 7 lipca 2021r. stanowiącego część operatu rozgraniczeniowego, przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 28 lipca 2021 r. pod numerem ewidencyjnym [...] - przebieg granicy pomiędzy ww. nieruchomościami zostaje ustalony jako linia (oznaczona kolorem czerwonym) ograniczona punktami 327-328-329. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z 15 maja 2023 r. T. P. i H. P., zwani dalej również skarżącymi, wnieśli o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji Burmistrza Stąporkowa z 30 sierpnia 2021 r. wskazując na podstawy z art. 156 § 4 i 7 k.p.a. SKO stwierdziło, że decyzja z 30 sierpnia 2021 r. nie jest dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Postępowanie w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości zostało wszczęte postanowieniem Burmistrza Stąporkowa z 9 listopada 2020 r., po wniosku R. J. i Ł. J.. Dalsze postępowanie, w tym wszelkie czynności geodezyjne, odbywały się przy udziale stron. Także decyzja z 30 sierpnia 2021 r. została skierowana do stron postępowania - R. J. oraz jego żony Ł. J., a także do T. P. oraz jego żony H. P.. SKO wskazało, że o wadzie kwalifikowanej z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. można mówić wówczas, gdy decyzję skierowano do osoby, która w ogóle nie może być stroną, nie zaś do osoby, co do której można różnie oceniać, czy rzeczywiście trafnie uznano, że powinna być adresatem decyzji. Jak wskazują skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności, z opinii sporządzonej przez biegłego sądowego wynika, że pomiędzy działkami wnioskodawców i uczestników znajduje się pas gruntu Skarbu Państwa, tj. część działki nr [...], którą F. P. i A. P. zdali na Skarb Państwa, a ten pas nie wszedł w skład działki nr [...] i [...], które są własnością wnioskodawców. Działka ta obecnie nie jest ujawniona w ewidencji gruntów i budynków, dlatego geodeta ustalił dla niej nowy numer [...]. Powstałą dokumentację wraz z załączoną mapą złożył do Starostwa Powiatowego celem przyjęcia do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego i zgodnie z obecnymi przepisami nowa działka nr [...] zostanie ujawniona w ewidencji gruntów i budynków w pozycji rejestrowej Skarbu Państwa. Ze względów powołanych powyżej, wnioskodawca wskazuje, że nie można zgodzić się z decyzją Burmistrza, gdyż wnioskodawcy nie graniczą z uczestnikami, a pomiędzy nimi znajduje się pas gruntu należący do Skarbu Państwa, zatem to ten podmiot winien być stroną postępowania. Co do drugiej przesłanki nieważności decyzji wskazanej w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. (decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa), Kolegium podniosło, że tylko wtedy, kiedy istnieje przepis przewidujący "nieważność z mocy prawa" możliwe jest wyeliminowanie wadliwego orzeczenia z obrotu prawnego. W omawianym przypadku taka sytuacja nie ma miejsca. Kolegium dostrzegło, że przeprowadzony przez sąd w ramach sprawy o rozgraniczenie dowód z opinii biegłego geodety dowodzi, iż w ramach postępowania administracyjnego miała miejsce wadliwość, o której mowa w przywołanej przez skarżących opinii biegłego. W ocenie organu wadliwość ta stanowi jednak jedną z przesłanek umożliwiających wznowienie postępowania - art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a nie stwierdzenie nieważności decyzji. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze T. P. i H. P. zaskarżyli decyzję SKO z 11 stycznia 2024 r. w całości zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w sprawie nie zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na jej skierowanie do podmiotu niebędącego stroną postępowania tylko na tej podstawie, iż skarżący zostali ustaleni przez organ I instancji - Burmistrza Stąporkowa - jako strona, co jednak nastąpiło na skutek błędnego niezauważenia przez organy administracji i geodetę mgr inż. Ł. B., że pomiędzy nieruchomością wnioskodawców R. J. i Ł. J., a nieruchomością skarżących, znajduje się inna nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa, "co stanowi podstawę do stwierdzenia wydanej w sprawie decyzji Burmistrza Stąporkowa z 30 sierpnia 2021 r. (...) z uwagi na brak podstaw prawnych i dopuszczalności rozgraniczenie nieruchomości, które nie graniczą ze sobą i tym samym nie pozwala na uznanie Skarżących za stronę postępowania, a w konsekwencji ziszczenia się przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. w postaci jej skierowania do osób niebędących - w świetle przepisów powszechnie obowiązującego prawa - stroną postępowania"; b) art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż decyzja Burmistrza Stąporkowa z 30 sierpnia 2021 r. nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa z uwagi na brak wskazania przez skarżących przepisu, który określa konkretną wadę i jej skutek nieważności, w sytuacji gdy takowy obowiązek nie wynika wprost z brzmienia art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., a jedynie został wypracowany przez część orzecznictwa i doktryny, nadto w świetle okoliczności niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę fakt wydania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości niesąsiadujących ze sobą, nie posiadających wspólnych punktów granicznych, jawi się jako rażące naruszenie prawa - stanowi bowiem decyzję, która nie ma odzwierciedlenia w stanie faktycznym sprawy, co powoduje konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego jako nieposiadającej podstawy faktycznej i prawnej; Nadto skarżący wskazali, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach dopuściło się także naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt. 2 i 5 k.p.a. poprzez nie wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Stąporkowa z 30 sierpnia 2021 r. w sytuacji zaistnienia innych możliwych w świetle stanu faktycznego sprawy podstaw nieważności, jak rażące naruszenie prawa z uwagi na wydanie decyzji sprzecznej ze stanem faktycznym i przepisami prawa powszechnie obowiązującego, oraz fakt, że decyzja od momentu jej wydania była i nadal pozostaje decyzją niewykonalną z uwagi na brak faktycznych możliwości rozgraniczenia nieruchomości, które ze sobą nie sąsiadują. Wskazując na tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podnieśli, że stali się stroną postępowania tylko i wyłącznie na skutek wniosku R. J. i Ł. J., nie zaś z uwagi na ustalenie przez organ, iż posiadają przymiot strony postępowania. Skarżący wskazali, że sprawa zakończona decyzją Burmistrza Stąporkowa z 30 sierpnia 2021 r. w przedmiocie rozgraniczenia miała swój dalszy bieg na drodze postępowania cywilnego, gdyż na ich wniosek została przekazana do Sądu Rejonowego w Końskich. Zdaniem skarżących, nie można zgodzić się z decyzją wydaną przez organ I instancji 30 sierpnia 2021 r. Wnioskodawcy nie graniczą z uczestnikami, bowiem pomiędzy nimi znajduje się pas gruntu należący do Skarbu Państwa. Nie istnieje ani prawna, ani faktyczna podstawa do wydania decyzji rozgraniczającej nieruchomości, które ze sobą nie sąsiadują. Zatem wydana decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa zgodnie z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Rozgraniczenie wino nastąpić między nieruchomością stanowiącą własność Skarbu Państwa, a nieruchomością stanowiącą własność R. J. i Ł. J.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W tym przypadku wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym zawarty został w odpowiedzi na skargę, zaś ani skarżący, ani uczestnicy, nie zażądali przeprowadzenia rozprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach podjęta została w postępowaniu nadzwyczajnym - nieważnościowym, zaś przedmiotem oceny, czy w stanie sprawy zachodziły podstawy wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. była decyzja Burmistrza Stąporkowa z 30 sierpnia 2021 r. o rozgraniczeniu nieruchomości położonych w [...], należących do R. i Ł. małżonków J. (działki nr [...] i [...]) oraz T. i H. małżonków P. (działka nr [...]). Podstawę prawną tej ostatniej decyzji stanowił art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (w wersji obowiązującej w dacie jej podjęcia - t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.g.k., zgodnie z którym wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Stosownie do ust. 3 tego przepisu strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi. Jak wynika z akt sprawy, pismem z 8 września 2021 r. skarżący skorzystali z prawa określonego w art. 33 ust. 3 ww. ustawy wnosząc o przekazanie sprawy w zakresie rozgraniczenia nieruchomości do sądu. Pismem z 1 października 2021 r. Burmistrz Stąporkowa przekazał sprawę do Sądu Rejonowego w Końskich, gdzie otrzymała sygnaturę I Ns [...]. Wyjaśnienia wymaga, że sprawy o rozgraniczenie nieruchomości należą do spraw z zakresu prawa cywilnego. Co do zasady do ich rozpoznania są więc powołane sądy cywilne (art. 2 § 1 k.p.c.). Szczególna konstrukcja rozpoznawania tych spraw przyjęta w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne wyłącza czasowo dopuszczalność drogi sądowej, uzależniając możliwość rozpoznania takiej sprawy przez sąd powszechny od wcześniejszego przeprowadzenia obligatoryjnego postępowania administracyjnego. Wzajemna relacja obu postępowań rodziła w praktyce wiele wątpliwości, zwłaszcza co do dopuszczalności kontroli decyzji rozgraniczeniowej w administracyjnym postępowaniu nadzwyczajnym (przykładowo w postanowieniu z 19 stycznia 1998 r. sygn. akt I CKN 423/97, OSNC 1998/10/156, Sąd Najwyższy stwierdził, że: "decyzja administracyjna o rozgraniczeniu traci moc wiążącą w części objętej żądaniem przekazania sprawy sądowi, natomiast w części nieobjętej tym żądaniem staje się ostateczna". Pogląd ten podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 września 1999 r. sygn. akt II SA 1580/99). Dla rozstrzygnięcia omawianej kwestii doniosłe znaczenie ma uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 30 października 2014 r. sygn. akt III CZP 48/14 (OSNC 2015/3/27), w której uzasadnieniu SN podkreślił, że – po przekazaniu sprawy, w wyniku żądania zgłoszonego w trybie art. 33 ust. 3 u.p.g.k. – postępowanie sądowe stanowi kolejny etap, kontynuację postępowania prowadzonego wcześniej w trybie administracyjnym. Sąd stwierdził, że: "Skorzystanie przez stronę postępowania administracyjnego z możliwości żądania przekazania sprawy sądowi należy uznać za czynność otwierającą drogę sądową w sprawie o rozgraniczenie konkretnie oznaczonych nieruchomości. Ten skutek procesowy ma istotne znaczenie dla bytu decyzji administracyjnej określającej przebieg granicy, nie można bowiem przyjmować, że w sprawie, w której została otwarta droga sądowa i o rozgraniczeniu może orzec sąd, mogą pozostawać w mocy skutki wcześniej wydanej decyzji administracyjnej. Istnienie przesłanki procesowej w postaci drogi sądowej w sprawie o rozgraniczenie, będące wynikiem zgłoszenia żądania przekazania sprawy sądowi, wyłącza dokonanie w takiej sprawie rozgraniczenia w trybie administracyjnym. Przejście sprawy o rozgraniczenie do etapu postępowania sądowego powoduje zatem, że decyzja o rozgraniczeniu traci byt. Do stwierdzenia takiego skutku żądania przekazania sprawy sądowi nie jest konieczne istnienie przepisu ustawowego potwierdzającego utratę bytu przez decyzję administracyjną; utrata skutków takiej decyzji jest wynikiem zamknięcia etapu postępowania administracyjnego w związku ze złożeniem przez stronę żądania przekazania sprawy sądowi". W dalszej części rozważań Sąd Najwyższy podkreślił, że w art. 33 ust. 3 u.p.g.k. "ustawodawca nie posługuje się pojęciem wniosku o wszczęcie postępowania o rozgraniczenie przed sądem. Jest to świadomy zabieg legislacyjny, pozostający w związku z podstawową funkcją żądania przekazania sprawy sądowi, jest nią skutek anulacyjny w odniesieniu do decyzji administracyjnej o rozgraniczeniu, która zasadniczo nie podlega zaskarżeniu w trybie administracyjnym. Istotne jest także to, że żądanie przekazania sprawy sądowi jest czynnością dokonywaną przez stronę w ramach postępowania administracyjnego, w dwutygodniowym terminie biegnącym od dnia doręczenia decyzji administracyjnej.". Podzielając stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w przytoczonej uchwale należy podkreślić, że regulacja art. 33 ust. 3 u.p.g.k. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z momentem złożenia wniosku o przekazanie sprawy sądowi, kończy się jednoinstancyjne postępowanie administracyjne. Na skutek złożenia tego wniosku, decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości traci moc, co oznacza, że nie uzyskuje ona procesowych i materialnoprawnych skutków decyzji ostatecznej. Dalsze losy wniosku o przekazanie sprawy sądowi powszechnemu nie mają wpływu na utratę mocy decyzji rozgraniczeniowej (por. wyrok NSA z 7 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2153/13, wyroki WSA: w Olsztynie z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 292/19, w Poznaniu z 25 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1218/14, w Gdańsku z 12 czerwca 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 48/13; dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaprezentowaną w orzecznictwie sądowym, a przedstawioną wyżej wykładnię art. 33 ust. 3 u.p.g.k. skład orzekający w pełni podziela i przyjmuje jako własną. Tym samym Sąd nie podziela poglądu, że procedura odwoławcza przewidziana w art. 33 ust. 3 u.p.g.k dopuszcza możliwość kontroli wydanej przez organ I instancji decyzji rozgraniczeniowej w trybie nadzwyczajnym, w tym w postępowaniu nieważnościowym (tak np. wyrok WSA w Gliwicach z 9 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 1797/23, LEX nr 3698125). Dodatkowo, poza przytoczonymi już argumentami, można wskazać, że sąd powszechny dokonując rozgraniczenia nieruchomości na skutek zastosowania przez stronę prawa przewidzianego w art. 33 ust. 3 u.p.g.k. nie kontroluje decyzji rozgraniczeniowej, lecz przeprowadza własne postępowanie w trybie nieprocesowym stosując przepisy Kodeksu cywilnego, w szczególności art. 153. Po zakończeniu postępowania sąd wydaje postanowienie, w którym rozgranicza nieruchomości będące przedmiotem wniosku złożonego w postępowaniu administracyjnym. Przyjęcie stanowiska, że decyzja o rozgraniczeniu, mimo żądania przekazania sprawy sądowi na podstawie art. 33 ust. 3 u.p.g.k., nie traci mocy obowiązującej i co za tym idzie może podlegać kontroli w trybach nadzwyczajnych, oznaczałoby, że po prawomocnym zakończeniu postępowania przed sądem powszechnym w obrocie prawnym pozostają dwa orzeczenia rozgraniczające te same nieruchomości, podjęte wskutek rozpoznania tego samego wniosku, tj. postanowienie sądowe i decyzja administracyjna, mogące w dodatku różnić się co do przebiegu granicy. Wykreowanie takiej sytuacji na skutek wykładni prawa jest nie do pogodzenia z zasadami praworządnego państwa i pewności obrotu prawnego (art. 2 Konstytucji RP). W konsekwencji przyjąć należy, że utrata mocy decyzji Burmistrza Stąporkowa z 30 sierpnia 2021 r. nastąpiła z datą wystąpienia przez skarżących z żądaniem przekazania sprawy do sądu, co nastąpiło w piśmie z 8 września 2021 r. Brak jest zatem przedmiotu sprawy w postaci decyzji administracyjnej objętej wnioskiem skarżących o stwierdzenie nieważności, co winno skutkować odmową wszczęcia przez Kolegium postępowania nieważnościowego. Zaskarżona decyzja podjęta więc została z naruszeniem art. 61 § 1 k.p.a. i art. 33 ust. 3 u.p.g.k., co z kolei prowadzi do konieczności jej uchylenia i umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. W stanie sprawy umorzenie przez sąd postępowania administracyjnego nie narusza art. 134 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Naruszenie wyrażonego w art. 134 § 2 p.p.s.a. zakazu reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym może wystąpić na skutek uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosił skarżący, lub takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przez organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2731/19, LEX nr 3412355). W niniejszej sprawie żadna z powyższych sytuacji nie ma miejsca. Skutek prawny, jaki niesie zarówno zaskarżona decyzja jak i wyrok Sądu, jest taki sam i polega na braku pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Stąporkowa z 30 sierpnia 2021 r. Wyrok Sądu polegający na uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania administracyjnego wywołanego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z 30 sierpnia 2021 r. nie zmienia więc w żaden sposób sytuacji materialnoprawnej skarżących ukształtowanej zaskarżonym rozstrzygnięciem, gdyż tak przed organem administracji, jak i w postępowaniu sądowym ich wniosek pozostał nieuwzględniony. Mimo uchylenia zaskarżonej decyzji Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania w sprawie art. 200 p.p.s.a. i zasądzenia na rzecz skarżących, od organu, zwrotu kosztów postępowania. Przesłanką ku temu zgodnie z ww. przepisem jest uwzględnienie skargi, co - jak wykazano - nie miało miejsca.