II SA/Ke 13/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 lutego 2022 r. sprawy ze skargi T. S. na postanowienie Wojewody z dnia 5 listopada 2021 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Postanowieniem z dnia 5 listopada 2021 r., znak: [...], Wojewoda , po rozpatrzeniu zażalenia T. S. na postanowienie Starosty z dnia 16 września 2021 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia na Gminę O. oraz spółkę T. S.A. kary za czasowe zajęcie nieruchomości stanowiącej własność T. i B. małżonków S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wnioskiem z dnia 13.08.2021 r. T. S., reprezentowany przez pełnomocnika M. J., wystąpił na podstawie art. 126 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami do Starosty o ustalenie kary za czasowe zajęcie nieruchomości, położnej w obrębie S., gmina O. oznaczonej w dacie zajęcia jako działka nr 128/1 (obecnie w ewidencji gruntów oznaczonej jako działka nr 128/7). We wniosku wskazano, że Gmina O. i spółka T. S. A. działając wspólnie i w porozumieniu w czasie modernizacji drogi w miejscowości S. dopuściły się bezprawnego zajęcia w/w nieruchomości. Postanowieniem z dnia 16 września 2021 r. Starosta odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego wskazując, że działania Gminy O. miały charakter planowany i zamierzony i nie wypełniły przesłanek wynikających z art. 126 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899), zwanej jako ugn, do zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości. W związku z powyższym Starosta uznał, że wbrew twierdzeniu T. S., w przedmiotowej sprawie brak jest przesłanek, które uzasadniałaby zastosowanie art. 126 ust. 7 ugn. W zażaleniu na powyższe postanowienie T. S. podnosił, że organ I instancji naruszył przepisy art. 61 § 1 w zw. z art. 6, art. 7, art. 10, art. 12, art. 35 § 1 i § 2 Kpa, a nadto zasadę legalizmu unormowaną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dodatkowo na podstawie art. 24 § 3 Kpa wnosił o wyłączenie z niniejszego postępowania Starosty oraz Kierownika Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Mieniem Starostwa Powiatowego i w związku z tym o zastosowanie art. 26 § 3 Kpa. Uzasadniając wniosek w tym zakresie podkreślił, że Starostwo Powiatowe i Gminę O. łączy bardzo bliska współpraca oraz bliskie i zapewne też bliskie kontakty personalne pomiędzy pracownikami obu jednostek samorządu terytorialnego. Jak bowiem stwierdził, przykładów takiej współpracy Powiatu i Gminy O. jest wiele – np. remonty i modernizacje dróg powiatowych, inne inwestycje, zakupy karetek, imprezy okolicznościowe itd. Potwierdzeniem współpracy jest zdaniem strony posiedzenie Komisji Rolnictwa i Porządku Publicznego Rady Miejskiej z dnia 22 września 2021 r. podczas której członkowie komisji omawiali planowane inwestycje we współpracy ze starostwem dotyczące dróg powiatowych zlokalizowanych na terenie gminu O . Z tych powodów uważa, że organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Rozpatrując zażalenie Wojewoda , po analizie materiału dowodowego, podzielił w całości stanowisko organu I instancji. Organ przytoczył regulacje art. 126 ust. 1, ust. 5, ust. 6, ust. 7, art. 129 ust. 8 ugn i stwierdził, że decyzje o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości mogą być wydawane na podstawie art. 126 ust. 1 ugn ze względu na wystąpienie awarii urządzeń infrastruktury technicznej znajdującej się na danej nieruchomości albo wobec innych nieruchomości, na których nie ma tych urządzeń, ale zajęcie których jest niezbędne dla usunięcia awarii i jej skutków. W niniejszej sprawie w ocenie organu, nie zaistniały okoliczności, wskazujące na konieczność usunięcia awarii urządzeń infrastruktury technicznej, a tylko w takiej sytuacji można byłoby uznać, że ma zastosowanie art. 126 ugn i zawarte w nim regulacje. Z dokumentacji zgromadzonej przez organ I instancji wynika, że Gmina O. i właściciele przedmiotowej nieruchomości w drodze porozumienia, zawartego w dniu 3.02.2017 r. zgodnie oświadczyli, że zachodzi potrzeba wydzielenia części działki oznaczonej numerem ewidencyjnym 128/1 położonej w miejscowości S. celem poszerzenia drogi. Porozumienie to zostało następnie rozwiązane przez Gminę O. reprezentowaną przez Burmistrza O. z dniem 25.04.2017 r., z uwagi na brak zgody ze strony właścicieli działki nr 128/1 na jej podział i wykup wydzielonej części. Zajęcie przez spółkę T. S.A. nieruchomości nie miało na celu usunięcia awarii urządzeń infrastruktury technicznej. Z tego powodu w sprawie nie stwierdzono przesłanek do zajęcia nieruchomości w trybie art. 126 ust. 5 ugn w związku z art. 126 ust. 1 ugn tj. gdy siła wyższa lub nagła potrzeba zapobieżenia powstaniu znacznej szkody (a więc okoliczności o jakich mowa w ust. 1) uniemożliwiają złożenie wniosku. W rezultacie brak jest okoliczności, które uzasadniałyby wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia kary w trybie przepisu art. 126 ust. 7 ugn. Tym samym za słuszną organ uznał argumentację organu I instancji zawartą w uzasadnieniu postanowienia z dnia 16.09.2021 r. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu dotyczących naruszenia zasad postępowania administracyjnego Wojewoda stwierdził, że są one nieuzasadnione. Organ I instancji wskazał przepisy i powody, dla których wydał rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania. Co się tyczy wniosku o wyłączenie Starosty i Kierownika Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Mieniem Starostwa Powiatowego oraz uznania T. S. za stronę postępowania Wojewoda uznał, że skoro wniosek z dnia 13.08.2021 r. nie mógł zainicjować postępowania administracyjnego i co za tym idzie - nie toczy się postępowanie administracyjne, to brak jest powodów do rozstrzygania ww. kwestii. W skardze do tut. Sądu T. S. zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 12 Kpa. Skarżący wniósł o jego uchylenie i nakazanie przeprowadzenia postępowania zgodnie ze złożonym wnioskiem. Złożył również na podstawie art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 oraz art. 8 i art. 9 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wniosek o wyłączenie z niniejszego postępowania wszystkich sędziów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, w których powołaniu uczestniczyła w jakiejkolwiek formie Krajowa Rada Sądownictwa, która została powołana niezgodnie z Konstytucją RP. Zgodnie ze stanowiskiem skarżącego, wykładnia przepisu art. 126 ust. 7 ugn jednoznacznie wskazuje, że kara na podmiot, który zajął nieruchomość jest nakładana w każdym innym przypadku, który nie został opisany w ust. 1 i 5 art. 126 ugn. Co więcej, ust. 7 nie ogranicza w żaden sposób powodów zajęcia nieruchomości. Gdyby ustawodawca chciał wprowadzić takie ograniczenie, to wówczas wyłożyłby swoje oczekiwania w precyzyjny i jasny sposób w normie prawnej. Ustawodawca w ust. 7 art. 126 ugn zawarł nakaz nakładania kary w każdym przypadku zajęcia nieruchomości, który nie obejmuje przesłanek opisanych w ust. 1 i 5. Żaden zapis ust. 7 nie wyłącza zastosowania tego przepisu w przypadku zajęcia nieruchomości, które związane byłoby z budową drogi publicznej. Gdyby takie wyłączenie było zgodne z wolą ustawodawcy, to wówczas stosowny zapis znalazłby się w przedmiotowym ustępie. Reasumując uznał, że zastosowanie art. 126 ust. 7 ugn wymaga wystąpienia jednocześnie dwóch przesłanek: po pierwsze zajęcia nieruchomości oraz po drugie – braku przesłanek uzasadniających zajęcie nieruchomości opisanych w ust. 1 i 5 art. 126 ugn. Do takiej sytuacji, w opinii skarżącego doszło w przedmiotowej sprawie, gdyż nastąpiło zajęcie nieruchomości i jednocześnie nie zaistniały przesłanki opisane w art. 126 ust. 1 i 5 ugn czyli siła wyższa lub nagła potrzeba zapobieżenia powstania znacznej szkody. Zajęcie nieruchomości potwierdzają dowody w postaci dokumentacji fotograficznej dołączonej do wniosku z dnia 13.08.2021 r. i ma ono bezprawny charakter. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postepowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 3 Ppsa). Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, wobec spełnienia warunków wynikających z art. 119 pkt 3 Ppsa, albowiem w niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Jednakże jego uzasadnienie wymaga uzupełnienia w zakresie argumentacji zasadności zajętego przez organ stanowiska. Podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia stanowił w rozpoznawanej sprawie art. 61a § 1 Kpa zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (§ 2 art. 61a Kpa). Ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, natomiast drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, jednakże w orzecznictwie przyjmuje się, że inną uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest sytuacja, gdy dana sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej z uwagi na cywilny charakter sprawy, czy też brak jest przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji. Generalnie przyjmuje się, że uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest oczywisty brak podstaw prawnych do wydania w jego toku decyzji załatwiającej wniesione żądanie (por. wyrok NSA z 22.07.2014 r., sygn. akt I OSK 1635/14). Zgodnie z art. 126 ust. 1 ugn, w przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, z zastrzeżeniem ust. 5, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, licząc od dnia zajęcia nieruchomości. W przypadku postępowania prowadzonego na wniosek, wydanie decyzji następuje niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 7 dni, licząc od dnia złożenia wniosku. Decyzji, o której mowa w ust. 1, nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności (ust. 2). Po upływie okresu, na który nastąpiło zajęcie nieruchomości, podmiot, który zajął nieruchomość, jest obowiązany doprowadzić nieruchomość do stanu poprzedniego. Za udostępnienie nieruchomości oraz szkody powstałe w wyniku zajęcia nieruchomości przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub osobą, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości a podmiotem, któremu udostępniono nieruchomość. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie w terminie 30 dni, licząc od dnia, w którym upłynął termin udostępnienia nieruchomości, określony w decyzji, o której mowa w ust. 1, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wszczyna postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania (ust. 3). Jeżeli na skutek czasowego zajęcia nieruchomości właściciel lub użytkownik wieczysty nie będzie mógł korzystać z nieruchomości w sposób dotychczasowy lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, może żądać, aby podmiot, który zajął nieruchomość, nabył od niego własność lub użytkowanie wieczyste nieruchomości w drodze umowy (ust. 4). W przypadku, gdy nagła potrzeba zapobieżenia okolicznościom, o których mowa w ust. 1, uniemożliwia złożenie wniosku o wydanie decyzji na czasowe zajęcie nieruchomości, właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości ma obowiązek udostępnienia jej w celu zapobieżenia tym okolicznościom. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. Podmiot, który zajął nieruchomość składa wniosek o wydanie tej decyzji w terminie 3 dni od dnia zajęcia nieruchomości. Decyzja może być wydana nie później niż po upływie 6 miesięcy licząc od dnia zajęcia nieruchomości (ust. 5). W przypadku niezłożenia wniosku, o którym mowa w ust. 5, w terminie 3 dni, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji orzeka o nałożeniu kary w wysokości 5000 zł za każdy dzień zwłoki, licząc od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin do złożenia wniosku. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa (ust. 6). O nałożeniu kary, o której mowa w ust. 6, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, orzeka również w sytuacji, jeżeli nastąpiło zajęcie nieruchomości, a nie zaistniały przesłanki, o których mowa w ust. 1 i 5, uzasadniające zajęcie nieruchomości (ust. 7). Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje decyzję potwierdzającą zaistnienie przesłanek zajęcia nieruchomości w terminie 7 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 5 (ust. 8). Kary, o których mowa w ust. 6 i 7, uiszcza się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. W przypadku nieuiszczenia kary, podlega ona ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (ust. 9). Przepisy ust. 1-9 stosuje się również w przypadku nagłej potrzeby zapobieżenia znacznej szkody wynikającej z awarii, o których mowa w art. 124b (ust. 10). Skarżący domagał się ukarania Gminy O. oraz spółki T. S.A. w trybie art. 126 ust. 7 ugn podnosząc, że sam fakt zajęcia nieruchomości przy braku przesłanek określonych w art. 126 ust. 1 i 5 ugn uzasadniających zajęcie nieruchomości, stanowi wystarczającą podstawę do zastosowania powołanego wyżej przepisu. Wbrew jednak oczekiwaniom skarżącego, dokonana przez niego wykładnia art. 126 ust. 7 ugn nie zasługuje na akceptację. Z analizy regulacji art. 126 ugn wynika, że art. 126 ust. 7 ugn ma charakter sankcyjny, przewiduje karę za niezłożenie wniosku o wydanie decyzji na czasowe zajęcie nieruchomości i zajęcie nieruchomości w sytuacji, gdy nie zaistniały przesłanki o których mowa w ust. 1 i 5 art. 126 ugn, uzasadniające zajęcie nieruchomości. Tymi przesłankami są: siła wyższa lub nagła potrzeba zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. Niezłożenie wniosku o czasowe zajęcie nieruchomości, w terminie o którym mowa w art. 126 ust. 5 ugn (3 dni od zajęcia nieruchomości) i zajęcie nieruchomości - umożliwia wydanie przez Starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, decyzji o nałożeniu kary, przy czym decyzja ta może być wydana nie później niż po upływie 6 miesięcy licząc od dnia zajęcia nieruchomości. Nie budzi wątpliwości Sądu, że w analizowanej sprawie zajęcie nieruchomości nie posiada waloru czasowości. Bezprawna ingerencja w cudzą własność w postaci wybudowania na cudzym gruncie obiektu budowlanego świadczy o trwałym, a nie o czasowym zajęciu nieruchomości. Doprowadziła bowiem do sytuacji, w której właściciel nie może swobodnie korzystać ze swojej własności zgodnie z art. 140 k.c. i w rezultacie do objęcia w posiadanie spornego gruntu przez osoby trzecie. Skarżący potwierdził, że zajęcie części działki nr 128/1 pod drogę miało miejsce w 2017 r. i trwa nadal, zaś z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że nie było prowadzone żadne postępowanie wywłaszczeniowe. Z tego względu naruszenie prawa własności skarżącego, nie ma charakteru sprawy administracyjnej lecz sprawy cywilnej. Niezależnie od powyższego, nawet gdyby uznać, że mamy do czynienia ze sprawą administracyjną to i tak brak jest podstaw do zastosowania art. 126 ust. 7 ugn. Na podstawie art. 126 ust. 6 i 7 ugn starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej orzeka jedynie o nałożeniu kary podmiotowi, który dokonał zajęcia nieruchomości z naruszeniem przepisu art. 126 ust. 1 i ust. 5 ugn. Kara ta w całości stanowi dochód budżetu państwa i w żadnej części nie przysługuje właścicielom nieruchomości. Samo czasowe zajęcie nieruchomości w przypadkach o których mowa w ust. 1 i 7 art. 126 ugn dotyka bezpośrednio uprawnień właścicieli nieruchomości wynikających z prawa własności i przepisów dotyczących jego ochrony. Natomiast kara wymierzona na podstawie art. 126 ust. 7 ugn stanowi kwestię wtórną, pochodną, dotyczącą jedynie bezpośrednio praw i obowiązków podmiotu, który dopuścił się tego naruszenia. Skoro kara nie wpływa w żaden sposób na prawa i obowiązki właścicieli nieruchomości to oznacza, że nie posiadają oni bezpośredniego interesu prawnego, z którym wiąże się status strony postępowania prowadzonego w trybie art. 126 ust. 7 ugn. Stroną postępowania, zgodnie z art. 28 kpa jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (por. wyrok NSA z 11.04.2008 r. sygn. akt II OSK. Od omawianego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny. Sprowadza się on do tego, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego polega na wykazaniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Taki związek zaś musiałby istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych – mających oparcie w przepisach prawa materialnego – uprawnień. W ocenie Sądu, w analizowanej sprawie skarżący takiego związku nie wykazał. W świetle okoliczności danej sprawy, domaganie się ukarania Gminy O. oraz spółki T. S.A. nie stanowi o istnieniu po stronie skarżącego interesu prawnego, lecz co najwyżej o istnieniu interesu faktycznego, który nie uprawnia do merytorycznego rozpoznania jego żądania, a świadczy jedynie o tym, że jest zainteresowany wynikiem postępowania. Wobec braku przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 126 ust. 7 ugn, jak również uwzględniając cywilny charakter sprawy, organy stosując art. 61a § 1 kpa, zasadnie wydały skarżącemu postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Odnosząc się do wniosku skarżącego o wyłączenie z rozpoznania sprawy sędziów w których powołaniu uczestniczyła aktualna KRS, Sąd stwierdza, że taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.