II SA/Ke 130/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka,, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Suchenia, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2008r. sprawy ze skargi B. S. i M. S. na decyzję Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. \ \ II SA/Ke 130/08 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia [...]Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił w całości decyzję Starosty z dnia [...] orzekającą o: 1. wprowadzeniu zmiany w rejestrze ewidencji gruntów, polegającej na wykreśleniu użytku i klasy gruntu RIVa w działce nr [...] o pow. 0,02 ha, położonej w S-K., obręb ewidencyjny 14 - S. K., arkusz mapy nr 105 i wpisaniu użytku dr - droga, 2. odmowie wprowadzenia zmiany w rejestrze ewidencji gruntów miasta S. - K. obręb ewidencyjny 14 - S. K., arkusz mapy nr 105, polegającej na wpisaniu M. M., J. M., M. S., B. S. i J. S. jako władających bądź jako właścicieli działki nr [...] o pow. 0,02 ha z uwzględnieniem wpisu - "wspólna droga" i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji ustalił, że J. i M. M., M. i B. S. oraz J. S. złożyli do Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniosek o uznanie działki nr [...] jako wspólnej drogi do zabudowanych nieruchomości oznaczonych numerami działek: [...], [...] i [...], który to wniosek następnie sprecyzowali pismem z dnia 17 kwietnia 2007 r. wyjaśniając, że domagają się wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków miasta S. - K. obręb ewidencyjny 14 - S. K., polegającej na wykazaniu M. M., J. M., M. S., B. S. i J. S. jako władających lub właścicieli drogą oznaczoną numerem [...], z uwzględnieniem wpisu "wspólna droga". Wniosek ten został rozstrzygnięty przytoczoną wyżej decyzją Starosty z dnia [...], uwzględniającą wniosek w części dotyczącej zmiany określenia rodzaju użytku oraz odmawiającą wprowadzenia wnioskowanych zmian podmiotowych. Następnie organ II instancji rozpatrujący niniejszą sprawę wyjaśnił, że w sprawie tej toczyło się już postępowanie administracyjne, wszczęte na wniosek M. S. z dnia 16 października 2006 r. W tamtym wniosku wnosił on o ujawnienie w ewidencji gruntów C. D., M. S. i L. B. jako właścicieli działki nr [...], zgodnie z aktem własności ziemi z dnia 17 sierpnia 1976 r. Tamto postępowanie zakończyło się decyzją Starosty z dnia [...] orzekającą o wprowadzeniu zmiany w rejestrze ewidencji gruntów miasta S.-K., obręb ewidencyjny 14-S. K., arkusz mapy nr 105 polegającej na: 1. wykreśleniu działki nr [...] o pow. 0,02 ha z jednostki rejestrowej G 47 w której na podstawie aktu notarialnego Rep. 2526/80, figurował J. M. jako właściciel działek nr [...] o pow. 0,02 ha (użytek RIVa) i nr 2225 o pow. 0,44 ha (użytki: RIVa - 0,06 ha, RV- 0,24 ha i ŁV-0,14 ha), wpisaniu M. M. jako współwłaściciela tej nieruchomości na zasadach wspólności ustawowej - udział małżeński oraz wpisaniu numeru księgi wieczystej KW 18433, 1. utworzeniu nowej jednostki rejestrowej i: * wpisaniu jako współwłaścicieli C. D., M. S. i L. B., * powołaniu aktu własności ziemi znak WBG.RS.UW.451/6/13/726/76, * wpisaniu działki nr [...] o pow. 0,02 ha określając sposób jej użytkowania jako dr-drogę. Na skutek odwołania J. M., Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił w całości decyzję Starosty z dnia [...] i orzekł o odmowie wprowadzenia żądanej zmiany. Postawą dla takiego rozstrzygnięcia było to, że stanowiąca przedmiot postępowania nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów numerem działki [...], objęta jest dwoma tytułami własności, stwierdzającymi prawa do niej na rzecz różnych osób, to jest: - aktem własności ziemi z dnia 17 sierpnia 1976 r. znak: WBG.RS.UW.451/6/13/726/76 wydanym dla C. D., M. S. i L. B. jako współwłaścicieli nieruchomości położonej w S. K., oznaczonej numerem działki [...] o pow. 0,02 ha jako droga, zgodnie z zapisami w operacie ewidencji gruntów oraz - księgą wieczystą KW 18433, w której prawo własności do działki nr [...] wpisane jest na rzecz J. i M. małż. M. Decyzja ta nie została zaskarżona do sądu administracyjnego. Następnie organ stwierdził, że w świetle utartego orzecznictwa, stwierdzenie w toku postępowania administracyjnego, że sprawa została już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją administracyjną, powoduje konieczność umorzenia tego postępowania jako bezprzedmiotowego, gdyż ponowne rozstrzygnięcie sprawy już rozstrzygniętej decyzją ostateczną prowadziłoby do wydania decyzji nieważnej z mocy art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Sprawa musi dotyczyć tego samego przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. W konkluzji organ stwierdził, że zarówno w postępowaniu administracyjnym podlegającym ocenie w niniejszej sprawie, jak i w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...], uczestnikami postępowania były te same osoby i obydwa postępowania dotyczyły tej samej nieruchomości. O identyczności co do podmiotu i przedmiotu prowadzonych postępowań, świadczy również ta sama dokumentacja geodezyjna i prawna wykorzystana przez organ I instancji dla potrzeb realizacji obu wniosków. Żadna ze stron nie wniosła także żadnych nowych dowodów. Dlatego konieczne było uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania prowadzonego przez ten organ. W skardze na tę decyzję B. S. i M. S. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej przywrócenia drogi koniecznej przechodu i przejazdu dla działek zabudowanych oznaczonych numerami [...], [...], [...] w S-K. Uznali, że przywrócenie tej drogi zgodnie z aktem własności ziemi jest zasadne i umożliwi im sprzedaż domu z działką nr [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, ale nie z przyczyn w niej wskazanych. Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153/2002 poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w decyzji organu II instancji naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 c) ustawy o p.p.s.a.). Przyczyną uchylenia przez organ II instancji w całości decyzji Starosty z dnia [...] i umorzenia postępowania pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, było ustalenie, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne było bezprzedmiotowe, gdyż dotyczyło sprawy administracyjnej już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją administracyjną, tj. decyzją Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...]. Organ powołał się przy tym na pogląd prawny z którego wynika, że decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Sprawa musi dotyczyć tych samych podmiotów oraz tego samego przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Za przesądzające o identyczności podmiotowej i przedmiotowej obu spraw organ uznał to, że uczestnikami postępowania w obu tych sprawach były te same osoby, obydwa postępowania dotyczyły tej samej nieruchomości, organ I instancji wykorzystał do realizacji obu wniosków tę samą dokumentację geodezyjną i prawną, a żadna ze stron kontrolowanego postępowania nie wniosła żadnego nowego dowodu w sprawie. O ile przytoczony przez organ II instancji pogląd prawny zasługuje na akceptację (por. Barbara Adamiak (w:)Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2005 r. str. 101 t. 3, wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2000 r., I SA/Ka 2247/98 - niepublikowany, J. Borkowski (w:) Komentarz, 2004, s. 732; wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1994 r., II SA 1192/93, ONSA 1995, nr 2, poz. 83, czy też powołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrok WSA w Kielcach z dnia 14 kwietnia 2006 r., II SA/Ke 629/05), to z ustaleniami organu co do tożsamości obu analizowanych spraw administracyjnych nie można się w żadnym razie zgodzić. W szczególności nie można przyjąć, że obie porównywane sprawy administracyjne dotyczyły tych samych podmiotów. O ile bowiem w sprawie zakończonej decyzją INGiK z dnia [...] stronami postępowania byli wnioskodawca M. S., a nadto J. D., W. D., J. D. jako domniemani spadkobiercy po C. D. oraz L. B., B.S., J. M. i M. M., to stronami postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją, oprócz wymienionych osób była jeszcze J. S., która była jednym z wnioskodawców niniejszego postępowania. O braku tożsamości przedmiotowej obu analizowanych spraw świadczy przede wszystkim brak identyczności żądań stron. Treścią żądania M. S. w sprawie zakończonej ostateczną decyzją INGiK z dnia [...] było wprowadzenie w ewidencji gruntów miasta S-K., obręb 14 - S.K., arkusz mapy nr 105, zmiany podmiotowej polegającej na wpisaniu C. D., M. S. i L. B. jako współwłaścicieli nieruchomości oznaczonej numerem [...] o pow. 0,02 ha. Natomiast w sprawie zakończonej zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...], J. i M. M., M. i B. S. oraz J. S. wnieśli o wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów i budynków miasta S.-K., obręb 14 - S. K., polegającej na wykazaniu M. M., J. M., M. S., B. S. i J. S. jako władających lub właścicieli nieruchomości oznaczonej numerem [...] o pow. 0,02 ha, przy czym domagali się też wpisania, że jest to wspólna droga. Już z prostego porównania obu tych wniosków wynika, że choć dotyczyły one tej samej nieruchomości, to treść żądań stron była w istotnej części różna. Różnice dotyczyły zarówno rodzaju uprawnienia, jakiego wpisania domagały się strony (własność w pierwszej sprawie oraz władanie lub własność w drugiej sprawie), jak i podmiotów, które w ewidencji miały być ujawnione (C. D., M. S. i L. B. w pierwszej sprawie, oraz M. M. J. M., M. S., B. S. i J. S. w niniejszej sprawie). Nie wszystkie przy tym ostatnio wymienione osoby są następcami prawnymi nieżyjącego C. D., gdyż według ustaleń organów administracji, domniemanymi spadkobiercami po C. D. są J. D., W. D. i J. D., których wpisania w ewidencji gruntów wniosek rozpatrywany w kontrolowanym postępowaniu w ogóle nie dotyczył. Ta ostatnia okoliczność świadczy również o braku tożsamości przedmiotowej obu porównywanych spraw co do podstawy faktycznej tych spraw. O ile bowiem w pierwszej sprawie organy rozpatrywały żądanie wpisu prawa współwłasności wywodzonego z treści aktu własności ziemi nr WBG.RS.UW.451/6/13/726/76 z dnia 17 sierpnia 1976 r., to w drugiej sprawie podstawą rozpatrywanych żądań były późniejsze wpisy w księdze wieczystej nr Kw. [...] oparte na akcie notarialnym Rep. Nr 2526/80 z dnia 12 kwietnia 1980 r., z którego wynika, że A. M. sprzedała J. i M. małż. M. działki nr [...], [...] i [...] o ogólnej powierzchni 0,79 ha położone w S. K. Odnośnie natomiast żądań ujawnienia w ewidencji gruntów M. S., B. S. i J.S. wnioskodawcy nie sprecyzowali na podstawie jakich dokumentów domagali się wpisania ich jako właścicieli lub władających przedmiotową działką, sugerując jedynie we wniosku z dnia 20 marca 2007 r., sprecyzowanym wnioskiem z dnia 17 kwietnia 2007 r., że przedmiotowa działka nr [...] stanowi konieczną drogę przechodu i przejazdu dla stanowiących własność stron sąsiadujących działek nr [...], [...] i [...]. Wskazane różnice obu rozpatrywanych spraw w sposób oczywisty nie pozwalają na przyjęcie ich tożsamości. Nie można więc mówić o bezprzedmiotowości sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją. Przesądza to o wadliwości decyzji uchylającej w całości decyzję organu I instancji i umarzającej postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Przedstawione naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. W razie bowiem niewadliwej oceny istnienia tożsamości spraw administracyjnych zakończonych decyzjami INGiK z dnia [...] i z dnia [...], do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 kpa - w ogóle by nie doszło. W związku z treścią i podstawą prawną zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że istotne dla rozstrzygnięcia sprawy było jedynie to, czy postępowanie administracyjne było rzeczywiście bezprzedmiotowe, w znaczeniu zaprezentowanym przez organ II instancji. Ponieważ organ ten załatwiając sprawę uznał, że nie może ponownie rozstrzygać merytorycznie sprawy już raz rozpoznanej - również Sąd nie mógł dokonać merytorycznej oceny sposobu rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, ograniczając swoją kontrolę do oceny legalności zaskarżonej decyzji. Takie ograniczenie zakresu rozpoznania niniejszej sprawy powoduje, że zarzuty skargi dotyczące w istocie wadliwej, zdaniem skarżących, odmowy wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów opartej na treści aktu własności ziemi nr WBG.RS.UW.451/6/13/726/76 z dnia 17 sierpnia 1976 r. - nie mogły być przedmiotem oceny Sądu. Rozpoznając sprawę ponownie organ II instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na względzie wszystkie przedstawione wyżej uwagi i eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. Organ ten będzie przy tym pamiętał, że rozstrzygnięcie organu I instancji nie dotyczyło jedynie odmowy wprowadzenia w ewidencji gruntów zmiany podmiotowej, ale również wprowadzenia w tej ewidencji zmiany przedmiotowej dotyczącej rodzaju użytków gruntowych, co również było objęte wnioskiem stron. Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku oparte zostało na przepisie art. 152 u.p.p.s.a.