II SA/Ke 131/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce-Wschód na uchwałę Rady Miejskiej w Daleszycach z dnia 28 listopada 2008 r. nr XXVI/80/08 w przedmiocie udziału mieszkańców gminy w budowie infrastruktury technicznej z ograniczeniem do inwestycji w zakresie wodociągów i kanalizacji, ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej na terenie gminy stwierdza nieważność § 1, § 2, § 3, § 4, § 5 pkt 2, § 6 i § 7 zaskarżonej uchwały. Uchwałą Nr XXVI/80/08 z dnia 28 listopada 2008 r. w sprawie udziału mieszkańców gminy w budowie infrastruktury technicznej z ograniczeniem do inwestycji w zakresie wodociągów i kanalizacji, ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej na terenie Gminy Daleszyce, Rada Miejska w Daleszycach, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 144, art. 146 ust. 2 i 148 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.), w § 1, § 2 i § 3 uchwaliła, że budowa infrastruktury technicznej z ograniczeniem inwestycji w zakresie wodociągów i kanalizacji na terenie Gminy Daleszyce może być realizowana przy współudziale mieszkańców gminy. Udział mieszkańców polegać będzie na wnoszeniu sum pieniężnych na konto gminy z przeznaczeniem na realizację inwestycji związanych z budową ww. urządzeń, w oparciu o umowę zawartą z Gminą reprezentowaną przez Burmistrza Gminy. W § 4 określono, że wartość świadczeń wniesionych w gotówce przez właściciela lub użytkownika nieruchomości, zaliczona będzie na poczet opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej z ograniczeniem do inwestycji w zakresie wodociągów i kanalizacji. W § 5 ustalono stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości: 1) 30% różnicy między wartością nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej z ograniczeniem do inwestycji w zakresie wodociągów i kanalizacji, a wartością tej nieruchomości po ich wybudowaniu - dla nieruchomości bez względu na rodzaj i położenie z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, 2) 0% - dla nieruchomości, których właściciele i użytkownicy wieczyści uczestniczyli w kosztach budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej z ograniczeniem do inwestycji w zakresie wodociągów i kanalizacji przez wnoszenie sum pieniężnych na konto gminy z przeznaczeniem na realizację inwestycji na podstawie dobrowolnych umów z Gminą Daleszyce na zasadach w niej określonych. W § 6 określono, że właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, którzy nie partycypowali w kosztach budowy niektórych składników infrastruktury technicznej z ograniczeniem do inwestycji w zakresie wodociągów i kanalizacji podlegają opłacie adiacenckiej ustalonej w § 5 pkt 1 uchwały z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w następstwie realizacji tych elementów infrastruktury. Dla nieruchomości objętych budową infrastruktury technicznej z ograniczeniem do inwestycji w zakresie wodociągów i kanalizacji, decyzję o ustaleniu opłat adiacenckich podejmuje każdorazowo Burmistrz Miasta i Gminy po zapoznaniu się z opinią rzeczoznawcy majątkowego (§ 7). W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy Kielce - Wschód domagając się stwierdzenia jej nieważności w zakresie określonym w § 1, § 2, § 3, § 4, § 5 pkt 2, § 6, § 7, zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), art. 144, 146 ust. 2, 148 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.), polegającą na błędnym przyjęciu, że przepisy te stanowią wystarczającą podstawę prawną do podjęcia zaskarżonej uchwały w zaskarżonym zakresie, a przepisy u.g.n. (art. 146 ust. 2) upoważniają jednostki samorządu terytorialnego jedynie do ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona uchwała stanowiła akt prawa miejscowego. W ocenie Prokuratora zawarta w art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. norma kompetencyjna stwarza jedynie możliwość poszerzenia katalogu właściwości rady gminy poprzez ustawy szczególne. Podstawy prawnej do podjęcia zaskarżonej uchwały nie mogą także stanowić art. 144, 146 ust. 2 i art. 148 ust. 4 u.g.n. Z przepisów tych wynika, że prawną formą uczestniczenia właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej jest opłata adiacencka, której ustalenie następuje w drodze decyzji. Kwestie przyłączenia do sieci kanalizacji reguluje art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zgodnie z którym osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia na własny koszt realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego. Przyłączenie do sieci nie jest wiec uzależnione od innych dodatkowych kosztów. Kończąc Prokurator podniósł, że jako istotne naruszenie prawa należy uznać powtórzenie w § 7, co wynika wprost z art. 145 w związku z art. 146 ust. 1a u.g.n. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Daleszycach wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, że Wojewoda nie kwestionował zapisów zaskarżonej uchwały, co powodowało przekonanie o poprawności działania Gminy w zakresie uregulowanym tą uchwałą. Dalej organ podkreślił, że § 1 uchwały nie przesądza o wymogu uczestnictwa przy budowie infrastruktury technicznej, a jedynie wskazuje, że budowa ta może być realizowana przy współudziale mieszkańców gminy. W uchwale jest także mowa o dobrowolnej umowie z Gminą. Wreszcie organ dodał, że Prezes UOKiK uznał, że Gmina faktycznie nie stosuje obowiązku partycypacji mieszkańców w budowie sieci kanalizacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, która w przypadku skarg na uchwały podejmowane przez organy samorządu terytorialnego, sprowadza się do oceny, czy dany akt został wydany z naruszeniem obowiązujących przepisów. Zaistnienie takiej sytuacji prowadzi do konieczności stwierdzenia jego nieważności bądź stwierdzenia, że wydany został z naruszeniem prawa, stosownie do dyspozycji art. 147 § 1 p.p.s.a. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a). W niniejszej sprawie nie może budzić wątpliwości, że zaskarżona uchwała stanowiła akt prawa miejscowego. Uchwała ta bowiem była adresowana do wszystkich mieszkańców gminy Daleszyce i określała zasady udziału mieszkańców w budowie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej na terenie tej Gminy. Kontrola sądowa, w przypadku ustalenia sprzeczności aktu prawa miejscowego z obowiązującym prawem, prowadzi do stwierdzenia nieważności takiego aktu. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili podjęcia uchwały (skutek ex tunc). Jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie, skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie/zmiana uchwały wywierające skutki od daty uchylenia/zmiany. Przeprowadzona przez Sąd kontrola objętej skargą uchwały prowadzi do wniosku, że brak było podstaw prawnych do jej podjęcia w zakresie określonym w § 1, § 2, § 3, § 4, § 5 pkt 2, § 6 i § 7. Powołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. kwalifikuje do wyłącznej właściwości rady gminy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Jak słusznie wskazał prokurator przepis ten daje jedynie możliwość poszerzenia katalogu właściwości rady gminy przez ustawy szczególne, a przypisujący określone sprawy (zadania) do wyłącznej właściwości rady gminy ma walor przede wszystkim wewnątrzorganizacyjny, czego skutkiem jest trwały podział zadań pomiędzy organami gminy (radą gminy, a wójtem). Przepis ten nie może więc samodzielnie stanowić delegacji do stanowienia prawa. W orzecznictwie podkreśla się, że art. 18 u.s.g., który w ustępie 1 zawiera domniemaniem właściwości rady gminy, a w ustępie 2 przykładowe wyliczenie zadań, które należą do wyłącznej właściwości rady gminy, zasadniczo nie stanowi samodzielnej podstawy do wydawania aktów ogólnie obowiązujących o charakterze normatywnym (władczym), te bowiem muszą znaleźć umocowanie w przepisach prawa materialnego. Omawiana regulacja upoważnia radę gminy do podejmowania działań nie władczych (np. o charakterze programowym, intencyjnym), ale pozostających w granicach działań gminy przewidzianych w przepisach prawa. Słusznie wskazuje w skardze Prokurator, że art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nakłada na osobę ubiegającą się o przyłączenie nieruchomości do sieci obowiązek poniesienia kosztów realizacji budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego. Nie nakłada więc obowiązku partycypowania w kosztach budowy wodociągu i kanalizacji w innej formie, niż wskazanej w tej regulacji. Mając na uwadze powyższe wywody stwierdzić należy, że powołany w podstawie zaskarżonej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. samodzielnie nie mógł stanowić dla rady upoważnienia do ustalenia dla mieszkańców udziału w kosztach budowy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Na akceptację zasługuje wyrażone przez Prokuratora stanowisko, że podstawy prawnej do podejmowania uchwały określającej w istocie zasady udziału mieszkańców w budowie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej nie zawierały także uregulowania ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności art. 148 ust. 4. Wskazany przepis wprawdzie określa sposób zaliczenia wartości świadczeń wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w gotówce lub w naturze, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej na poczet opłaty adiacenckiej, jednakże nie zawiera w swej treści upoważnienia do stanowienia przez gminę aktów prawa miejscowego w tym zakresie. Jak podkreślono w wyroku NSA z 9 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 1902/06, jedynie na podstawie art. 148 ust. 4 u.g.n. nastąpić może zaliczenie wartości świadczeń wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Rada gminy może inicjować dokonywanie takich świadczeń, nie może jednak co do tej kwestii podejmować aktu normatywnego. Z kolei art. 146 ust. 2 u.g.n. zawiera upoważnienie ustawowe dla gminy do ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Upoważnienie ustawowe nie zawiera natomiast możliwości określenia jakichkolwiek zwolnień w uiszczaniu tej opłaty czy stanowienia preferencyjnych warunków jej ponoszenia. Zakwestionowane w skardze zapisy uchwały wykraczają więc niewątpliwie poza zakres określonego tym przepisem upoważnienia. Ponadto art. 144, art. 146 i art. 148 ust. 4 u.g.n. nie zawierają wyjątków od reguły nakładania na właścicieli nieruchomości opłat adiacenckich, które są prawną formą uczestniczenia właścicieli w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, a więc regulacja przewidująca od tej zasady odstępstwo, jest sprzeczna z prawem. Słusznie również podniósł skarżący prokurator, że jako istotne naruszenie prawa należy uznać powtórzenie w § 7 zaskarżonej uchwały, że decyzję o ustaleniu opłat adiacenckich podejmuje każdorazowo Burmistrz po zapoznaniu się z opinią rzeczoznawcy majątkowego. W tym zakresie zwrócić należy uwagę na charakter przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. nr 100, poz. 908). Przepisy te nie kreują upoważnienia do tworzenia prawa. Stanowią pewien zbiór zasad technicznych dotyczących sposobu tworzenia prawa, których naruszenie nie przesądza o sprzeczności uregulowań z prawem. Oznacza to tylko tyle, że przepisy zostały źle skonstruowane. Naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje natomiast wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, w której prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. Stosownie do § 137 załącznika do powyższego rozporządzenia, w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Dodatkowo podkreślić należy, że narusza powszechnie obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez gminę raz jeszcze tego, co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa, lecz także zmodyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Przedmiotowa uchwała stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Wobec braku podstaw do powtarzania w aktach prawa miejscowego regulacji ustawowych, określenie w § 7 zaskarżonej uchwały kompetencji Burmistrza w zakresie do wydawania decyzji o ustalaniu opłat adiacenckich po zapoznaniu się z opinią rzeczoznawcy majątkowego, jest powtórzeniem wprost kompetencji wynikającej z art. 145 u.g.n. w związku z art. 146 ust. 1a u.g.n., co oznacza, że niniejsza regulacja wykracza poza upoważnienie ustawowe. Odnośnie podniesionych w odpowiedzi na skargę kwestii, to stwierdzić należy, że ze względu na okoliczność podjęcia zaskarżonej uchwały bez podstawy prawnej, nie mogą one mieć żadnego wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 1, § 2, § 3, § 4, § 5 pkt 2, § 6 i § 7, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.