II SA/Ke 132/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 maja 2012 roku sprawy ze skargi A. S.A. w W. Zakład w K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] nr znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania pasów przeciwpożarowych oddala skargę. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia 23 grudnia 2011r. znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania Spółki P. od decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 11 października 2011r. znak: [...] nakazującej wykonanie do dnia 30 marca 2012r. obowiązków z powodu naruszenia przepisów przeciwpożarowych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia 11.10.2011r. działając na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2009r. Nr 12, poz. 68) oraz art. 104 i 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z uchybieniami naruszającymi przepisy przeciwpożarowe opisanymi w protokole z czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzonych w dniu 20 września 2011r. w Spółce P. nakazał wykonać pasy przeciwpożarowe przy linii kolejowej CMK G. – Z. szlak O.-W. na kilometrach: strona prawa 127.800 – 128.450, strona lewa 127.810 – 128.400. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazano § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka P. podnosiła, że aktualnie obowiązujące rozporządzenia MSWiA w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów oraz przepisy ustaw do których odsyła § 38 ust. 2 tego rozporządzenia nie zawierają regulacji określających podmioty zobowiązane do wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. W szczególności podstawy takiej nie daje art. 55 ustawy o transporcie kolejowym, który stanowi jedynie o prawie zarządcy infrastruktury kolejowej za odszkodowaniem do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, nie nakłada zaś w takim zakresie obowiązku. Zdaniem odwołującego, powołany w uzasadnieniu rozstrzygnięcia art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie nakłada na zarządcę infrastruktury, przewoźników kolejowych oraz użytkowników bocznic kolejowych ogólny obowiązek spełniania warunków technicznych i organizacyjnych zapewniających ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. Wskazana wyżej norma ma więc charakter zasady generalnej, której adresatami są podmioty korzystające z infrastruktury kolejowej. Spółka P. nie jest właścicielem lasów i nie ma obowiązku urządzania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych. Rozpatrując odwołanie Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej nie znalazł podstaw do zmiany bądź uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy przytoczył brzmienie § 38 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów w którym określono, że linię kolejową oddziela się za pomocą pasów przeciwpożarowych oraz art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym, zgodnie z którym zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające m.in. ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. Zdaniem organu powołany przepis art. 17 ust. 1 pkt 3 nakłada na zarządców i przewoźników kolejowych obowiązek bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego oraz spełniania warunków technicznych i organizacyjnych na szlakach kolejowych i bocznicach w zakresie ochrony przeciwpożarowej. W uzasadnieniu wyjaśniono, że źródłem zagrożenia przeciwpożarowego dla obszarów leśnych położonych wzdłuż szlaków kolejowych, jest ruch kolejowy, w szczególności proces hamowania pociągu, w czasie którego bezpośrednim zagrożeniem powstania pożaru są rozżarzone cząstki stali w postaci snopów iskier mechanicznych. Zarządca infrastruktury kolejowej w celu zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego posiada wynikające z art. 55 i 56 ustawy o transporcie kolejowym prawo do korzystania z nienależących do niego gruntów celem prowadzenia na nich prac niezbędnych do prawidłowego urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Skargę na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 23 grudnia 2011r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wnisła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Spółka P. żądając stwierdzenia nieważności obu rozstrzygnięć, jako wydanych bez podstawy prawnej. Skarżący podtrzymał argumentację podniesioną w odwołaniu, odnośnie braku w stanie prawnym obowiązującym od dnia 30 czerwca 2010r. przepisów określających podmioty odpowiedzialne za utrzymywanie pasów przeciwpożarowych wzdłuż obszarów leśnych, stwierdzając, że ta kwestia była uregulowana w treści § 34 poprzedniego rozporządzenia MSWiA z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków i innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 80, poz. 563), natomiast takiej regulacji nie zawiera aktualne rozporządzenie MSWiA z dnia 7 czerwca 2010r. Ostatnio wymieniony akt w tej materii odsyła do przepisów ustaw wymieniowych w § 38 ust. 2 tj. ustawy o lasach, o transporcie kolejowym i ochronie przeciwpożarowej. Zmian w przepisach rozporządzenia dokonano pod wpływem uwag Rządowego Centrum Legislacji, a ich celem miała być regulacja przedmiotowych obowiązków w przepisach rangi ustawowej, jednakże jak podkreślił skarżący, nowelizacja ustaw w tym zakresie nie nastąpiła. Zdaniem skarżącego wspomniane ustawy nie rozstrzygają więc problemu, które konkretnie podmioty i w jakich sytuacjach są zobowiązane do wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, co prowadzi do wniosku, że w obowiązującym stanie prawnym istnieje luka prawna w tym zakresie. Podkreślono, że art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym przewiduje jedynie prawo, a nie obowiązek zarządcy infrastruktury urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, na sąsiadujących z linią kolejową gruntach. W ocenie skarżącego przy braku precyzyjnej regulacji prawnej taki obowiązek można na zasadzie art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach przypisać właścicielom lasu, albowiem są oni zobowiązani do trwałego użytkowania lasów i zapewnienia ich ciągłości użytkowania, a w szczególności do: pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r, poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, na kim spoczywa obowiązek utrzymywania pasów przeciwpożarowych usytuowanych wzdłuż torów kolejowych i w konsekwencji ocena, czy nakładając powyższy obowiązek na skarżącego, Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej działał zgodnie z prawem. Stosownie bowiem do treści art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej, (Dz.U z 2009r., Nr 12, poz. 68 ze zm.), komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej m.in. do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że przepisy § 38 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako MSWiA) z dnia 7 czerwca 2010r. (Dz.U Nr 109, poz. 719) oraz art. 17 i art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym (Dz.U z 2007r. Nr 16, poz. 94 ze zm.), nie mogą stanowić podstawy merytorycznego rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, całość regulacji normującej zabezpieczenie przeciwpożarowe lasów w zakresie wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych prowadzi do wniosku, że przy interpretacji wyżej wymienionych przepisów należy kierować się wykładnią celowościową, systemową, a nie wyłącznie wykładnią językową, albowiem ta ostatnia nie pozwala na ustalenie rzeczywistego znaczenia normy prawnej określającej podmioty zobowiązane do wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Przepis art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2009r. Nr 178, poz. 1380 ze zm.) upoważnia ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia sposobów i warunków ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych, w tym sposobów, w jaki właściciele, zarządcy lub użytkownicy obiektów budowlanych lub terenów powinni spełniać swoje obowiązki w zakresie ochrony przeciwpożarowej (pkt 2 ust. 2 art. 13). Na tej podstawie zostało wydane rozporządzenie MSWiA z dnia 7 czerwca 2010r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Zgodnie z § 38 ust. 1 cyt. rozporządzenia, lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok. Ust. 2 § 38 stanowi: rodzaje oraz sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych przez podmioty określone jako właściwe do ich wykonania i utrzymania w: ustawie z dnia 28 września 1991r. o lasach, ustawie z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym oraz ustawie z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej określają: 1) rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczania przeciwpożarowego lasów; 2) rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych. W kwestii określenia podmiotów zobowiązanych do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych przywołany przepis § 38 ust. 2 odsyła więc do wymienionych w nim ustaw. Na gruncie ustawy z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2007, Nr 16, poz. 94 ze zm.), zwanej dalej jako ustawa, zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające m.in. ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska (art. 17 ust. 1 pkt 3). Zarządcą infrastruktury kolejowej jest podmiot wykonujący działalność polegającą na zarządzaniu infrastrukturą kolejową, na zasadach określonych w ustawie (art. 4 pkt 7 cyt. ustawy). Infrastrukturę kolejową stanowią linie kolejowe oraz inne budowle, budynki i urządzenia wraz z zajętymi pod nie gruntami, usytuowane na obszarze kolejowym (art. 4 pkt 1 ustawy). Zgodnie z art. 15 ust. 4 i 4a ustawy z dnia 8 września 2000r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P. " (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), liniami kolejowymi zarządza Spółka P. będąca zarządem kolei w rozumieniu ustawy o transporcie kolejowym. Zarządca infrastruktury kolejowej stosownie do art. 55 ust. 1 ustawy ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem ustawiać zasłony odśnieżne (pkt 1), zakładać żywopłoty (pkt 2), urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe (pkt 3). Zgodnie z art. 55 ust. 2 ustawy, ustalenie odszkodowania m.inn. za urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych następuje w drodze umowy stron. Jeżeli posadzenie drzew lub krzewów, powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych, nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem tych pasów obciążają właścicieli gruntów (art. 55 ust. 3 ustawy). Przepis art. 55 ustawy normuje wzajemne relacje pomiędzy zarządcą i właścicielem gruntu sąsiadującego z linią kolejową. Z powołanego przepisu wynika uprawnienie zarządcy do wejścia na cudzy grunt w celu urządzenia i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, zaś właściciel gruntów przylegających do linii kolejowej jest uprawniony w powyższym zakresie do odszkodowania. Nie budzi wątpliwości, że ograniczenie prawa właściciela gruntu do jego korzystania może nastąpić tylko w sytuacji, gdy ustawa nakłada określone obowiązki na podmiot uprawniony do zajęcia cudzego gruntu. Istniejący obowiązek oddzielenia lasów położonych przy obiektach mogących stanowić zagrożenie dla lasu pasami przeciwpożarowymi wynikający z § 38 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010r. w powiązaniu z obowiązkiem zarządcy spełniania wymogów zapewniających ochronę przeciwpożarową, stanowią dla zarządcy korelat uprawnienia do zajęcia cudzego gruntu w celu urządzenia i utrzymywania pasów przeciwpożarowych o którym mowa w art. art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy. Obowiązku zarządcy urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych na gruntach sąsiadujących z linią kolejową nie modyfikuje także przepis art. 55 ust. 3 ustawy, gdyż nie określa podmiotu zobowiązanego do urządzenia i utrzymania pasów, lecz wskazuje jedynie podmiot obowiązany do poniesienia kosztów związanych z wykonaniem tych czynności. Zatem nawet w sytuacji, gdy posadzenie drzew lub krzewów powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, powinność ich wykonania spoczywa nadal na zarządcy infrastruktury, który w takim przypadku jest jedynie uprawniony do dochodzenia od właścicieli gruntów zwrotu poniesionych kosztów. Wyrażone w wyroku stanowisko składu orzekającego jest zbieżne z dotychczasowym jednolitym stanowiskiem sądów administracyjnych orzekających w sprawach nałożenia na Spółkę P. obowiązku wykonania pasów przeciwpożarowych (por. m.in. wyroki: II SA/Łd 1399/11 z dnia 17.02.2012, II SA/GL 729/11 z 17.02.2012r., IV SA/Po 1069/11 z dnia 28.03.2012r., II SA/Wr 946/11 z dnia 29.03.2012r.) Wbrew twierdzeniom Spółki art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (Dz.U. z 2011r., Nr 12, poz. 59 ze zm.) nie nakłada na właściciela lasu obowiązku wykonania pasów oddzielających las od linii kolejowej. Powyższy przepis zobowiązuje wprawdzie właściciela lasu do ochrony przeciwpożarowej, mieszczącej się w ramach czynności pielęgnacji i ochrony lasu, jednakże wydane na podstawie tej ustawy rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów nie odnosi się do pasów przeciwpożarowych przy szlakach kolejowych. Spośród bowiem wymienionych w powołanym rozporządzeniu 4 kategorii pasów przeciwpożarowych, żaden nie zalicza się do rodzaju pasu oddzielającego las od linii kolejowej. Do urządzenia i utrzymania takich pasów nie jest zatem zobowiązany podmiot władający lasem. Oceniając zasadność zaskarżonej decyzji nie można również pominąć okoliczności, że źródłem zagrożenia pożarowego dla obszarów leśnych położnych wzdłuż szlaków kolejowych jest ruch kolejowy, w szczególności proces hamowania pociągu. Skoro zatem to ruch kolejowy stwarza zagrożenie pożarowe to logicznym jest, że to właśnie na podmiocie odpowiedzialnym za ten ruch i infrastrukturę z nim związaną, a zarazem czerpiącym zyski z tak zorganizowanej działalności, spoczywa obowiązek podjęcia czynności mających na celu zapewnienie właściwej ochrony przeciwpożarowej (por. wyrok WSA z dnia 15.12.2011r. sygn. akt II SA/Rz 1010/11). Wobec niekwestionowanych przez skarżącego naruszeń w zakresie ochrony przeciwpożarowej potwierdzonych protokołem z kontroli z dnia 20.09.2011r. należało uznać, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane zgodnie z prawem. W świetle powyższego ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.