II SA/Ke 142/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2022 r. [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 31 stycznia 2022 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej w skrócie też "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia W. Gminy C. z 5 października 2021 r. znak: [...], orzekającą o odmowie przyznania D. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną babcią - M. K.. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że skarżący jest wnukiem osoby wymagającej opieki - M. K., która jest wdową i legitymuje się orzeczeniem Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego OR/PT w K. z 11 lutego 2021 r. stwierdzającym, że badana jest okresowo niezdolna do samodzielnej egzystencji od nadal do lutego 2022 r. Zdaniem Kolegium, nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie została spełniona pierwsza z przesłanek wymienionych w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", dotycząca sytuacji osoby wymagającej opieki. Odnosząc się bowiem do uzasadnienia kwestionowanej decyzji organu pierwszej instancji Kolegium wyjaśniło, że w wyroku z dnia 21 października 2014 r. w sprawie o sygn. K 38/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W konsekwencji Kolegium podkreśliło, że organ pierwszej instancji, odmawiając przyznania skarżącemu prawa do wnioskowanego świadczenia ze względu na fakt, iż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki istnieje od 79. roku życia, dopuścił się uchybienia prawa materialnego, gdyż nie wziął pod uwagę treści ww. wyroku i wydał decyzję w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną. Jednocześnie Kolegium uznało, że w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka powodująca konieczność odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 1a ustawy. Jak wynika bowiem z akt sprawy M. K. ma troje dzieci - syna M. K., córkę A. W. i córkę H. G., na których ciąży obowiązek alimentacyjny w bliższej kolejności i nie legitymują się oni orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ odwoławczy podkreślił, że z woli ustawodawcy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego może przysługiwać tylko osobie, na której ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny, który stosownie do art. 128 ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (dalej "k.r.i.o.") obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo, według ustalonej kolejności zobowiązanych. W związku z tym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami - art. 132 k.r.i.o. Kolegium wyjaśniło, że zobowiązany do alimentacji w dalszej kolejności może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności nie jest w stanie z uwagi na swój stan zdrowia taką pomoc świadczyć. Z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy wyraźnie wynika, że osoba spokrewniona może się ubiegać o świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli osoba wymagająca opieki nie pozostaje w związku małżeńskim, chyba że małżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z kolei art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy stanowi, że osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W niniejszej sprawie wdowa M. K. ma osoby spokrewnione w pierwszym stopniu - dzieci. To w pierwszej kolejności na jej dzieciach ciąży obowiązek alimentacyjny. Z akt sprawy nie wynika, aby dzieci M. K. legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego z udziałem D. K. i M. K. w dniu 27 września 2021 r. ustalono, że skarżący mieszka i prowadzi gospodarstwo domowe z matką, siostrą oraz niepełnosprawną babcią. Ojciec od kilku lat nie żyje. Syn osoby wymagającej opieki - M. K. mieszka w K. i ze względu na to, że pracuje nie może opiekować się matką; córka A. W. (obecnie) pracuje za granicą i nie może sprawować opieki nad matką, natomiast córka H. G. mieszka w S. i ze względu na stan zdrowia nie może opiekować się matką. Wnuk D. K. nie pracuje, ponieważ zajmuje się niepełnosprawną babcią. Z powyższych ustaleń jednoznacznie wynika, że zobowiązanymi do alimentacji względem M. K. w pierwszej kolejności są jej dzieci. W ocenie Kolegium, skoro dzieci M. K. nie legitymują się znacznym stopniem niepełnosprawności, brak jest okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny skarżącego względem jego babci przed obowiązkiem alimentacyjnym dzieci M. K., które to w pierwszej kolejności zobowiązani są do sprawowania opieki nad swoją matką. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że prawie każde z dzieci M. K. wykonuje pracę zarobkową. Organ odwoławczy stwierdził, że okoliczność, iż dzieci babci, które są zobowiązane do alimentacji na rzecz matki w pierwszej kolejności, pracują zawodowo i nie są w stanie sprawować opieki nad matką, nie daje podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnukowi, czyli osobie zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności. Skargę na powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł D. K., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. na skutek ich błędnej wykładni polegającej na: zaniechaniu dokonania wykładani celowościowej art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 1a u.ś.r., co spowodowało pominięcie celów tej ustawy i ograniczenie się do wykładni językowej, podczas gdy obowiązkiem organu było dokonanie rozszerzającej, prokonstytucyjnej wykładni przepisów; uznaniu, że sam fakt sprawowania przez skarżącego opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym babcią nie jest wystarczający do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż niepełnosprawna M. K. ma trójkę dzieci, na których w pierwszej kolejności spoczywa obowiązek tej opieki; uznaniu, że potencjalny obowiązek alimentacyjny dzieci względem wymagającej opieki matki bez względu na szczególne okoliczności zawsze wyprzedza obowiązek alimentacyjny wnuka, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego wniosku, że w sytuacji skarżącego nie zaktualizował się wynikający z przepisów k.r.i.o. obowiązek alimentacyjny względem babci, co zadecydowało o braku prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego; błędnym uznaniu, że brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności dzieci M. K. oraz to, iż obowiązek alimentacyjny dzieci wyprzedza obowiązek alimentacyjny wnuka, ma decydujące znaczenie dla negatywnej oceny wniosku o przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności odnoszących się do zakresu faktycznej opieki sprawowanej przez skarżącego i realnych możliwości sprawowania przez dzieci M. K. opieki nad niepełnosprawną matką w zakresie wymaganym jej stanem zdrowia, co skutkowało błędnym uznaniem, że kryterium stopnia pokrewieństwa wyznaczające kolejność zobowiązania do świadczeń alimentacyjnych stanowi przeszkodę w nabyciu przez skarżącego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i ostatecznie skutkowało załatwieniem sprawy w sposób sprzeczny ze słusznym interesem skarżącego; art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie pełnomocnika strony o zebraniu materiału dowodowego i zakończeniu postępowania oraz uniemożliwienie stronie i jej pełnomocnikowi wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, co uniemożliwiło stronie czynny udział w postępowaniu; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji i odmówienie przyznania D. K. świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną babcią, mimo że skarżący spełnia przesłanki do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skargi jej autor przedstawił argumentację na poparcie stawianych zarzutów, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, jak również decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, stanowiły przepisy art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst. jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 111) powoływanej dalej jako "ustawa". Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przy czym świadczenie pielęgnacyjne, w myśl art. 17 ust. 1a ww. ustawy przysługuje osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że osoba legitymująca się orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji i wymagająca opieki - M. K. ma troje dzieci: syna M. K., córkę A. W. i córkę H. G., zaś wnioskodawca D. K. jest jej wnukiem. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do jednoznacznego wniosku, że po stronie dzieci niepełnosprawnej nie zachodzą obiektywne przeszkody uniemożliwiające sprawowanie opieki nad matką, np. z pomocą osób trzecich. Sprawowanie opieki nad M. K. nie jest niemożliwe lub nadzwyczaj utrudnione. Syn osoby wymagającej opieki - M. K. mieszka w K., gdzie pracuje. C. A. W. również pracuje za granicą. C. H. G. mieszka w S. i zgodnie z oświadczeniem skarżącego, ze względu na stan zdrowia nie może opiekować się matką. D. M. K. mogą zatem, jeśli nie osobiście, to za pośrednictwem osób trzecich sprawować opiekę nad matką, choćby poprzez sfinansowanie kosztów takiej opieki. Ani brak kontaktu z matką, ani kłopoty zdrowotne dzieci osoby niepełnosprawnej nie stanowią same w sobie przeszkód do wywiązywania się z obowiązku alimentacyjnego wobec matki, o ile nie zachodzą okoliczności określone w art. 17 ust. 1a u.ś.r. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, możliwe jest przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności np. dzieci osoby niepełnosprawnej, z przyczyn od siebie niezależnych i niewynikających z ich woli nie są zdolne do sprawowania nad nią opieki. Przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny nie może jednak obejmować sytuacji, w których dzieci osoby wymagającej opieki mają obiektywną możliwość sprawowania tej opieki (pozwala im na to wiek lub stan zdrowia), lecz odmawiają jej sprawowania. Nie ma przy tym znaczenia, zdaniem Sądu, jakie są subiektywne przyczyny tej odmowy, a więc czy wynika to z wzajemnych relacji między członkami rodziny, czy też z innych przyczyn np. zdrowe dzieci nie chcą zrezygnować z pracy zawodowej w celu sprawowania opieki, a wolę takiej rezygnacji wyraża inny członek rodziny (por.: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Go [...], Lex nr 2690435). Dopuszczalna jest bowiem każda postać świadczeń alimentacyjnych, w tym poprzez świadczenia w naturze, jeżeli sposób ten będzie skuteczniej zabezpieczać interesy uprawnionego i będzie wygodniejszy dla zobowiązanego. Decydować o tym będą każdorazowo okoliczności sprawy. Obowiązek alimentacyjny może być spełniony przez wypłatę niezbędnych środków lub pokrycie koniecznych wydatków, w tym na opiekę, a nie tylko przez osobiste świadczenie (por. np. wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Lu [...]). Przyjęcie odmiennego stanowiska spowodowałoby bowiem niczym nieuzasadnione przerzucenie na organy państwa kosztów związanych z opieką nad niepełnosprawną osobą, w sytuacji, gdy istnieją osoby z kręgu jej najbliższej rodziny, które w świetle obowiązujących regulacji prawnych mają względem tej osoby obowiązek pokrywania takich kosztów w ramach obowiązku alimentacyjnego, w oparciu o art. 128 i następne k.r.i.o. Zatem ani w toku postępowania, ani też w skardze skierowanej do Sądu, skarżący nie powołał się na żadne takie okoliczności, które wyłączałyby całkowicie możliwość sprawowania opieki nad matką przez dzieci M. K., a co w świetle art. 132 k.r.i.o. aktualizowałoby dopiero obowiązek alimentacyjny po stronie skarżącego. Rację ma zatem organ odwoławczy, że skarżącemu nie może zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Prawidłowe jest w efekcie stanowisko organu odwoławczego, z którego wynika, że w świetle art. 17 ust. 1a ustawy, w realiach niniejszej sprawy, to na dzieciach M. K. ciąży w pierwszej kolejności obowiązek alimentacyjny, a jednocześnie brak jest okoliczności uzasadniających niemożność sprawowania przez zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności opieki nad matką. Zauważyć należy, że Sądowi znany jest również pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazujący na możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej w dalszej kolejności do alimentacji w sytuacji, gdy są osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki i nie legitymują się one orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale wówczas, gdy osoby zobowiązane w pierwszej kolejności nie mogą sprawować opieki z przyczyn obiektywnie nadzwyczajnych, niezależnych od nich i ich woli. [...] z taką sytuacją nie mamy w tej sprawie do czynienia. Reasumując, okoliczności powoływane w odwołaniu, a teraz w skardze, nie aktualizują możliwości ubiegania się o wnioskowane świadczenie. W tym celu należałoby wykazać, że - zgodnie z brzmieniem art. 132 k.r.i.o. - dzieci M. K. nie są w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub uzyskanie od nich na czas potrzebnych uprawnionej środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami, co mógłby potwierdzać np. wyrok sądowy oddalający powództwo o alimenty wytoczone przez M. K. przeciwko jej dzieciom, orzeczenie o niepełnosprawności tych dzieci w stopniu znacznym bądź nadzwyczaj trudna ich sytuacja życiowa. Samo tylko twierdzenie osób zobowiązanych do alimentacji, że nie mogą sprawować tej opieki, nie jest wystarczające. Trzeba podkreślić, że zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, ale nie zwalnia z inicjatywy dowodowej strony postępowania, o czym świadczy aktualne brzmienie art. 7 k.p.a., zwłaszcza w sytuacji gdy tylko strona postępowania ma wiedzę o istotnych dla sprawy okolicznościach i dowodach na ich poparcie. W tej sprawie organ odwoławczy zasadnie uznał, że - w świetle powołanych wyżej regulacji prawnych - skarżącemu nie mogło zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne, a w konsekwencji chybiony okazał się zarzut skargi naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy. Niezasadne okazały się więc zarzuty skargi zarówno dotyczące naruszenia prawa procesowego, jak i materialnego. Organy orzekające w sprawie zgromadziły w sprawie wystarczający materiał dowodowy, w oparciu o który możliwe stało się dokonanie ustaleń faktycznych koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., wskazać trzeba, że strona skarżąca nie wskazała, aby naruszenie to mogło istotnie wpłynąć na wynik sprawy. Takich okoliczności nie dostrzegł również Sąd. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.