II SA/Ke 142/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Banach, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 stycznia 2025 r. nr 010070/680/441450/2022 w przedmiocie uchylenia prawa do rodzinnego kapitału opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata M. Z. kwotę 590,40 (pięćset dziewięćdziesiąt 40/100) złotych, w tym VAT w kwocie 110,40 (sto dziesięć 40/100) złotych, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z 15 stycznia 2025 r. znak: 010070/680/441450/2022, wydaną w postępowaniu nr 313859007, Prezes Zakładu Ubezpieczeń, po rozpatrzeniu odwołania M. Z. od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej "ZUS") z 6 sierpnia 2024 r. o uchyleniu prawa do rodzinnego kapitału opiekuńczego na dziecko N. Z., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że 1 lutego 2022 r. M. Z. złożyła do ZUS wniosek o rodzinny kapitał opiekuńczy na dziecko N. Z., wskazując we wniosku jako najstarsze dziecko w rodzinie W. Z. Informacją z 23 lutego 2022 r. ZUS przyznał wnioskodawczyni prawo do ww. świadczenia w kwocie 4.500 zł. Następnie, w dniu 2 marca 2022 r. strona skorygowała powyższy wniosek ponownym złożeniem wniosku, po czym ZUS informacją z 20 kwietnia 2022 r. powiadomił ją, że okoliczności wskazane we wniosku nie mają wpływu na przyznane prawo do rodzinnego kapitału opiekuńczego na dziecko N. Z.. Do ww. wniosku strona dołączyła postanowienie Sądu Rejonowego w Skarżysku-Kamiennej z 20 stycznia 2017 r. o sygn. akt III Nsm 22/17 – którym to dziecko W. Z. została skierowana do rodzinnej pieczy zastępczej. Decyzją z 6 sierpnia 2024 r. ZUS uchylił przyznane prawo do rodzinnego kapitału opiekuńczego, gdyż ustalono, że dziecko wskazane we wniosku jako najstarsze tj. W. Z. nie należy do członków rodziny strony, ponieważ od 30 stycznia 2017 r. przebywa w pieczy zastępczej. W toku postępowania odwoławczego ustalono, że dziecko wskazane jako najstarsze w rodzinie od stycznia 2017 r. przebywało w rodzinie zastępczej. Powyższe zmieniono postanowieniem Sądu Rejonowego w Skarżysku-Kamiennej z 11 czerwca 2024 r. o sygn. akt III Nsm 31/24, którym umieszczono dziecko W. Z. przy M. Z. oraz nakazano nadzór kuratora nad wykonywaniem władzy rodzicielskiej. Jednakże na czas składania wniosków w ZUS dziecko W. Z. nie należało do grona członków rodziny zgodnie z art. 3 pkt 4 lit. e ustawy z dnia 17 listopada 2021 r. o rodzinnym kapitale opiekuńczym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 883 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o r.k.o.", a tym samym prawo do świadczenia w postaci rodzinnego kapitału opiekuńczego na dziecko N. Z. stronie nie przysługuje. Skargę na ww. decyzję organu II instancji skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. Z., domagając się jej uchylenia, jak i umorzenia postępowania w przedmiocie decyzji o uchyleniu prawa do rodzinnego kapitału opiekuńczego oraz podnosząc zarzuty błędnej oceny stanu faktycznego oraz błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego. Skarżąca wskazała, że ZUS świadomie wypłacał na jej rzecz rodzinny kapitał opiekuńczy, o którym nie wiedziała, iż może być nienależny – gdyż została wprowadzona przez organ w błąd decyzją o przyznaniu tego kapitału i jego dalszym wypłacaniem przez okres prawie 2 lat. Tymczasem od momentu złożenia wniosku oraz dokonania jego korekty organ wiedział, że trójka dzieci strony pozostawała "w zabezpieczeniu" – a mimo tego rodzinny kapitał opiekuńczy został jej przyznany i wypłacony – do czasu utraty mocy przez ww. ustawę. Obecnie przyznane skarżącej środki zostały w całości spożytkowane na bieżące potrzeby w celu utrzymania jej rodziny, zaś aktualnie nie dysponuje takimi środkami, aby móc zwrócić żądaną przez ZUS kwotę. Natomiast zwrot tej kwoty strona ocenia jako sprzeczny z zasadami współżycia społecznego i stanowiący poważne nadużycie prawa ze strony organu. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", mając na uwadze złożony w tym zakresie przez stronę skarżącą wniosek, któremu nie sprzeciwił się organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o r.k.o. (obecnie już nieobowiązującej) kapitał przysługuje matce albo ojcu, przez których rozumie się także osobę, która przyjęła dziecko na wychowanie i wystąpiła do sądu opiekuńczego z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie jego przysposobienia, na drugie i każde kolejne dziecko w rodzinie, jeżeli dziecko to wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki lub ojca, z uwzględnieniem art. 5 ust. 6 (ust. 1). Celem kapitału jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (ust. 2). Jak wynika z art. 3 pkt 1 ww. ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o dziecku - oznacza to dziecko własne, dziecko małżonka, dziecko drugiego rodzica, z którym rodzic wychowuje wspólne dziecko, oraz dziecko przyjęte na wychowanie, w stosunku do którego osoba, która przyjęła je na wychowanie, wystąpiła do sądu opiekuńczego z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie jego przysposobienia. Z art. 3 pkt 4 tej samej ustawy wynika zaś, że za członków rodziny uważa się: a) małżonków, b) rodziców dzieci wychowujących wspólne dziecko, c) osobę samotnie wychowującą dziecko, przez którą rozumie się pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem, d) osobę, która przyjęła dziecko na wychowanie i wystąpiła do sądu opiekuńczego z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie jego przysposobienia, e) dzieci osób, o których mowa w lit. a-d; do członków rodziny nie zalicza się dziecka: – pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, – umieszczonego w pieczy zastępczej, – które było umieszczone w pieczy zastępczej w dniu osiągnięcia przez to dziecko pełnoletności, – w stosunku do którego osoba ubiegająca się lub otrzymująca kapitał jest pozbawiona władzy rodzicielskiej, – w stosunku do którego osoba ubiegająca się lub otrzymująca kapitał była pozbawiona władzy rodzicielskiej w dniu osiągnięcia przez to dziecko pełnoletności. W rozpatrywanym przypadku prawo do rodzinnego kapitału opiekuńczego na dziecko N. Z. zostało przyznane M. Z. informacją z dnia 23 lutego 2022 r. (a następnie świadczenie to zostało wypłacone), mimo że – jak wskazuje organ – postanowieniem Sądu Rejonowego w Skarżysku-Kamiennej z 20 stycznia 2017 r., sygn. III Nsm 22/17, W. Z. (wskazana jako najstarsze dziecko w rodzinie) została skierowana do rodzinnej pieczy zastępczej. W tak zaistniałej sytuacji organ I instancji wydał w dniu 6 sierpnia 2024 r. decyzję, którą uchylił prawo do rodzinnego kapitału opiekuńczego przyznane M. Z. w informacji/decyzji z 23 lutego 2022 r., gdyż – jak podniósł – na podstawie zgromadzonej dokumentacji ustalono, że dziecko wskazane we wniosku jako najstarsze w rodzinie nie jest członkiem rodziny. Po pierwsze, jak słusznie zwrócił uwagę WSA w Gdańsku w wyroku z 15 lipca 2025 r., sygn. II SA/Gd 276/25, ustawa o r.k.o. nie zawiera normy prawnej upoważniającej do wydania decyzji w przedmiocie uchylenia prawa do rodzinnego kapitału opiekuńczego. Z treści ustawy wynika jedynie, że w sprawach odmowy przyznania kapitału, uchylenia lub zmiany prawa do kapitału oraz nienależnie pobranego kapitału Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję (art. 17 ust. 4 ustawy), jednakże brak jest materialnoprawnej podstawy do wydania takiej decyzji. Ustawodawca nie zamieścił bowiem w tym akcie prawnym analogicznego jak np. w art. 27 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2024 r. poz. 1576) czy w art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1208) przepisu upoważaniającego organy do uchylenia przyznanego prawa po zaistnieniu określonych w tych przepisach przesłanek. Co więcej, decyzja uchylająca lub zamieniająca prawo do określonego świadczenia – czy to wychowawczego, o której mowa w art. 27 ust. 1 ww. ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, czy świadczeń rodzinnych, o której stanowi art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc (tj. na przyszłość). Decyzja taka powinna więc wyeliminować na przyszłość pobierane świadczenia, natomiast w stosunku do okresu wcześniejszego powinna znaleźć zastosowanie regulacja dotycząca nienależnie pobranego świadczenia. Na podstawie powołanych przepisów nie podlega zatem uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego, które zostało już skonsumowane, a więc prawo dotyczące minionych okresów świadczeniowych (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 2 czerwca 2023 r., sygn. I SA/Wa 416/23, wyrok WSA we Wrocławiu z 29 maja 2025 r., sygn. IV SA/Wr 570/24). Analogiczne stanowisko należy odnieść do ewentualnego uchylenia prawa do rodzinnego kapitału opiekuńczego, o ile w ogóle – w świetle tego, co wyżej podniesiono – istnieje podstawa prawna do wydania tego rodzaju decyzji. Ustawa o r.k.o. przewiduje natomiast w art. 34 regulację dotyczącą nienależnie pobranego kapitału. I tak, zgodnie z art. 34 ust. 1 osoba, która pobrała nienależnie kapitał, jest obowiązana do jego zwrotu. Z ust. 2 art. 34 wynika zaś, że za nienależnie pobrany kapitał uważa się kapitał wypłacony: 1) na podstawie fałszywych oświadczeń lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę otrzymującą ten kapitał; 2) mimo braku prawa do tego kapitału; 3) osobie innej niż osoba uprawniona do tego kapitału z przyczyn niezależnych od organu, który przyznał ten kapitał. Na str. 2 decyzji organu I instancji z dnia 6 sierpnia 2024 r., po uzasadnieniu dotyczącym uchylenia prawa do rodzinnego kapitału opiekuńczego, zawarto stwierdzenie "Nienależnie pobrane świadczenie", podnosząc dalej że wypłacony skarżącej rodzinny kapitał opiekuńczy za okres od 1 lutego 2022 r. do 30 czerwca 2022 r. stanowi nienależnie pobrane świadczenie, o którym mowa w art. 34 ustawy o r.k.o. Nienależnie pobrany rodzinny kapitał opiekuńczy skarżąca jest zobowiązana zwrócić – jak dalej podniesiono – na wskazany rachunek bankowy ZUS, bo w przeciwnym razie zostaną naliczone odsetki. W ocenie Sądu tego rodzaju stwierdzenia zawarte w decyzji nie mogą być uznane za skuteczne rozstrzygnięcia dotyczące nienależnie pobranego kapitału opiekuńczego. Ze wstępnej części decyzji wynika bowiem, że dotyczy ona uchylenia prawa do rodzinnego kapitału opiekuńczego (i tak też została zakwalifikowana przez organ odwoławczy). Zawarte w końcowej części decyzji stwierdzenia, że wypłacony kapitał stanowi nienależnie pobrane świadczenie, a skarżąca zobowiązana jest wpłacić go na rachunek bankowy ZUS, uznać należy za mające wyłącznie charakter informacyjny, w żaden sposób nie rozstrzygający o obowiązku skarżącej. Kwestia zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego określona została, jak była mowa, w art. 34 ustawy o r.k.o., i stanowi odrębną sprawę administracyjną, załatwianą decyzją administracyjną. Jednym z elementów decyzji administracyjnych jest rozstrzygnięcie (art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.). Rozstrzygnięcie musi być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny. Jest ono jednym z najważniejszych składników decyzji administracyjnej. Wynika to z władczego charakteru decyzji, która kształtuje prawa i obowiązki stron. Obowiązek precyzyjnego formułowania osnowy decyzji administracyjnej wynika z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) i zasady pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Brak rozstrzygnięcia nie zezwala natomiast na uznanie danego aktu za decyzję administracyjną. Rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) musi być sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości czego ona dotyczy, jakie uprawnienia zostały przyznane stronie lub jakie obowiązki zostały na nią nałożone (por. ww. wyrok WSA w Gdańsku z 16 lipca 2025 r., sygn. II SA/Gd 276/25). Wypada zauważyć, że brak jest również w aktach sprawy informacji o tym, aby wobec skarżącej wszczęto z postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, które mogłoby zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej. Poza tym zawarte w decyzji twierdzenia dotyczące nienależnie pobranego kapitału nie wskazują kwoty, jaką należy zwrócić, a także uzasadnienia opartego o konkretne przepisy ustawy o r.k.o., odniesione do badanego stanu faktycznego. W tym miejscu trzeba zaś odnotować, na co zwraca uwagę skarżąca, że tuż po przyznaniu prawa do rodzinnego kapitału opiekuńczego informacją z dnia 23 lutego 2022 r. skarżąca – na co wskazuje sam organ odwoławczy w decyzji – skorygowała pierwotny wniosek "ponownym złożeniem wniosku o RKO", załączając do tego wniosku ww. postanowienie Sądu Rejonowego w Skarżysku-Kamiennej z 20 stycznia 2017 r., sygn. III Nsm 22/17, którym W. Z. została skierowana do rodzinnej pieczy zastępczej. Mimo to, jak wynika z zaskarżonej decyzji, ZUS informacją z dnia 20 kwietnia 2022 r. powiadomił skarżącą, że okoliczności wskazane we wniosku nie mają wpływu na przyznane prawo do rodzinnego kapitału opiekuńczego na dziecko N. Z.. Rację ma zatem skarżąca, że organ wypłacając świadczenie wiedział o okoliczności wykluczającej jego przyznanie, która następnie stała się podstawą do wstecznego uchylenia prawa do rodzinnego kapitału opiekuńczego. Co więcej, organ sam utwierdził także skarżącą w przekonaniu, że świadczenie zostało przyznane i jest wypłacane w sposób prawidłowy. Okoliczności te należy zatem mieć na uwadze przy okazji ewentualnego orzekania w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia na gruncie art. 34 ust. 2 ustawy o r.k.o. Należy przy tym zauważyć, że trudno kwalifikować dany przypadek na podstawie art. 34 ust. 2 pkt 2 ustawy w sytuacji gdy organ rozważał przesłanki przewidziane w punkcie 1 ust. 2, tj. świadome wprowadzenie w błąd organu. Przepisy te regulują bowiem niezależne od siebie grupy stanów faktycznych. W tym stanie rzeczy, uznając że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o r.k.o. oraz przepisów postępowania w postaci art. 107 § 1 pkt 4-6 i § 3 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c zw. z art. 135 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni powyższą argumentację Sądu. W pkt II sentencji wyroku Sąd przyznał od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika strony skarżącej ustanowionego z urzędu kwotę 590,40 zł, uwzględniającą podatek VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zgodnie z art. 250 § 1 p.p.s.a., wyznaczony adwokat, radca prawny, doradca podatkowy albo rzecznik patentowy otrzymuje wynagrodzenie według zasad określonych w przepisach o opłatach za czynności adwokatów, radców prawnych, doradców podatkowych albo rzeczników patentowych w zakresie ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej oraz zwrotu niezbędnych i udokumentowanych wydatków. W odniesieniu do adwokatów powyższe zasady określa rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 14 maja 2024 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2024 r., poz. 763), w tym przypadku § 23 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 4 ust. 3 tego aktu.