II SA/Ke 145/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 kwietnia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu W. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "[...]" w O. Ś. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2025 r. [...] w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oddala sprzeciw. Decyzją z 23 stycznia 2025 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) po rozpatrzeniu odwołania B. L., J. G. i S. R. od decyzji Prezydenta Miasta O. Ś. z 30 lipca 2024 r. w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn.: "Rozbudowa istniejącego zakładu produkcyjnego "[...]" W. K., położonego przy ulicy [...] w O. Ś.", realizowanego przez W. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]", ul. [...], [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. We wspólnym odwołaniu B. L., J. G. i S. R. wskazali, że wydana decyzja organu I instancji budzi obawy co do szkodliwych jej skutków dla mieszkańców. Poprzez wybudowanie dodatkowych boksów zwiększy się ilość składowanych i przetwarzanych odpadów, która obecnie przewyższa moce przerobowe instalacji tej firmy. Odpady leżą po kilka lat na hałdach i nie są przetwarzane ani złożone w boksach. Składowane są w miejscach niedozwolonych tworząc nielegalne składowiska i ulegają rozkładowi powodując zapylenie wtórne przy suchych i wietrznych pogodach na posesje odwołujących. Wybudowanie nowych boksów nie zlikwiduje zapylenia wtórnego, gdyż załadunek przemielonych pylistych materiałów ładowarką do boksów też powoduje zapylenie. Odwołujący wskazali, że złożyli swoje propozycje w rozwiązaniu ograniczenia szkodliwego oddziaływania tej inwestycji na środowisko. Sugestie mieszkańców ul. [...] nie były wzięte pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku, a przedłożone dowody zostały pominięte. W ocenie odwołujących organ I instancji jest stronniczy, o czym mają świadczyć obwieszczenia o wydaniu decyzji oraz o możliwości składania uwag przez strony, które zostały wywieszone na tablicach ogłoszeń Urzędu Miasta oraz w dzielnicy [...] Rynek i zostały niebawem zakryte innym plakatem. Natomiast tam gdzie mieszkają odwołujący znajduje się tablica na ul. [...], ok. 150 m od inwestycji, i nie było na niej żadnego obwieszczenia. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym SKO oceniło, że zaskarżona decyzja zapadła przedwcześnie, bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności. Z akt wynika, że W. K. zwrócił się z wnioskiem do Prezydenta Miasta O. Ś. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla opisanego wyżej przedsięwzięcia. Do wniosku została dołączona Karta Informacyjna Przedsięwzięcia (KIP), z której wynika, że inwestycja planowana jest na działkach nr ewid.[...], [...] i [...] obręb 50 w O. Ś.. Za strony postępowania, wskazując na treść art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r., poz. 1112), dalej zwanej ustawą lub ustawą środowiskową, organ uznał poza wnioskodawcą podmioty, którym przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Na tej podstawie ustalono, że liczba stron postępowania przekroczyła 10, zatem zgodnie z art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej stosuje się art. 49 k.p.a., tj. zawiadomienie przez obwieszczenie. Za niezasadny Kolegium uznało zarzut dotyczący miejsca dokonania obwieszczeń wskazując, że Prezydent Miasta O. Ś. przyjął, że najbliżej planowanej inwestycji zlokalizowane są słupy/tablice ogłoszeniowe położone przy ul. [...] i [...]. Dlatego obwieszczenia zostały wywieszone w tych lokalizacjach. Nadto z akt sprawy wynika, że obwieszczenia umieszczane były również na BIP-ie Urzędu Miasta O. Ś.. Planowane przedsięwzięcie należy do kategorii mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko może być wymagane, o których mowa w art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej oraz w § 3 ust. 2 pkt 2 w związku z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy, przedsięwzięcie wymagało uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 i art. 63 ust. 1 tej ustawy należało ustalić, czy w ramach postępowania zmierzającego do wydania decyzji środowiskowej istnieje obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Organ I instancji wystąpił, w trybie art. 64 ust. 1 ustawy środowiskowej, do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (PPIS) w O. Ś., Dyrektora Zlewni w R. Państwowego Gospodarstwa Wodnego (PGW) Wody [...] oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. (RDOŚ), o wyrażenie opinii co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i określenia zakresu raportu o oddziaływaniu na środowisko planowego przedsięwzięcia. Postanowieniem z 11 czerwca 2024 r. RDOŚ wyraził opinię, że dla planowanego przedsięwzięcia nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. PPIS w O. Ś. 7 grudnia 2023 r. wydał opinię sanitarną stwierdzając, że zamierzenie inwestycyjne nie kwalifikuje się do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Podobnie Dyrektor Zarządu Zlewni w R. PGW Wody [...] w piśmie z 5 marca 2024 r. wyraził stanowisko, że dla planowanego przedsięwzięcia nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Jednocześnie wskazał na konieczność określenia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach warunków i wymagań - zgodnie z art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy środowiskowej oraz nałożenie obowiązku działań, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b tej ustawy w zakresie ochrony zasobów wodnych. SKO przytoczyło treść przepisów art. 62a ust. 1 i ust. 2 ustawy środowiskowej, dotyczących karty informacyjnej przedsięwzięcia, wskazując, że RDOŚ oraz Dyrektor Zarządu Zlewni PGW Wody [...] w R. uznały złożoną przez wnioskodawcę KIP za niekompletną, co skutkowało kilkukrotnym wezwaniem inwestora do uzupełniania informacji, składania wyjaśnień, w tym przedłożenia obliczeń, analiz, także graficznych, wymagających przynajmniej w części specjalistycznej wiedzy, np. stosunków wodnych, oddziaływania zakładu na poszczególne komponenty środowiska, wpływu zakładu na tereny podlegające ochronie akustycznej, źródeł emisji hałasu itp. W toku postępowania inwestor przedkładał, na żądanie organu, rozmaite dokumenty i opracowania. Organ nie weryfikował jednak, czy stanowią one uzupełnienie KIP autorstwa Ewy Nakoniecznej- kierującej zespołem autorów, czy też przedstawiają wyjaśnienia samego inwestora, co stanowi naruszenie art. 7 k.p.a., art.77 § 1 k.p.a. w zw. art. 62a ust. 2 ustawy środowiskowej. Z analizy dokonanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wynika, że tylko uzupełnienie z 3 listopada 2023 r. zostało podpisane przez autora kierującego zespołem. Natomiast pozostałe uzupełnienia (k. 245, k. 221, k. 176) zostały podpisane przez inwestora, co osłabia ich wartość dowodową. W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, czym jest karta informacyjna przedsięwzięcia wskazując na specjalistyczny charakter tego dokumentu i podniósł, że w złożonej KIP zakres przedsięwzięcia został tak niejednoznacznie sformułowany, że organy opiniujące różnie go wskazały w swoich opiniach, co umknęło organowi pierwszej instancji. Rozbieżności wynikały też z faktu, że nie wszystkie uzupełnienia karty informacyjnej przedsięwzięcia zostały przesłane do wszystkich organów opiniujących. Dyrektor Zarządu Zlewni w R. PGW Wody [...] w piśmie 5 marca 2024 r. wskazał, że "zmiana polega na wybudowaniu najpierw pięciu, a następnie siedmiu zadaszonych boksów do magazynowania surowców ogniotrwałych z recyklingu". PPIS w O. Ś. w opinii sanitarnej z 7 grudnia 2023 r. podniósł, że "przedmiotem planowanego przedsięwzięcia jest rozbudowa istniejącego zakładu produkcyjnego (...) o: wybudowanie pięciu zadaszonych boksów do magazynowania surowców ogniotrwałych z recyklingu na terenie który już został wyłączony z produkcji rolniczej, wyłączenie 3040m2 gruntu z produkcji rolniczej i wybudowanie siedmiu zadaszonych boksów do magazynowania surowców ogniotrwałych z recyklingu". Inwestor w uzupełnieniu KIP z 2 kwietnia 2024 r. stwierdził, że "planowane przedsięwzięcie polegające na budowie 13 zadaszonych boksów będzie stanowić uzupełnienie istniejącej infrastruktury zakładu (...)". Natomiast w piśmie z 14 maja 2024 r. podał, że przewiduje budowę 7 zadaszonych boksów o łącznej powierzchni zabudowy 3123m2. Powierzchnia 5 boksów w trakcie realizacji. RDOŚ w postanowieniu z 11 czerwca 2024 r. wskazał, że "jak wynika z KIP, obecnie w trakcie realizacji jest 5 boksów (...) w ramach przedsięwzięcia przewiduje się budowę/wykonanie m.in.: siedmiu zadaszonych boksów o łącznej powierzchni zabudowy ok. 3123m2". Natomiast organ I instancji przyjął zakres inwestycji wskazany w piśmie inwestora z 14 maja 2024 r., tak jak RDOŚ, że inwestycja obejmuje budowę 7 boksów, a 5 boksów jest w trakcie realizacji. Przy czym w uzasadnieniu decyzji organ I instancji nie odniósł się do wydanych w sprawie pozostałych opinii organów uzgadniających. Nadto z akt sprawy nie wynika, aby wszystkie uzupełnienia KIP były przesyłane do wszystkich organów uzgadniających. SKO podkreśliło, że każde uzupełnienie KIP powinno być przesyłane do wszystkich organów opiniujących, a gdy już organ pierwszej instancji uzyska wszystkie uzupełnienia, winien wtedy zwrócić się do tych organów, czy mając na uwadze przesłane uzupełnienia KIP, podtrzymują swoje stanowisko, jeżeli wyraziły go wcześniej tj. przed ustaleniem ostatecznego brzmienia KIP. W przeciwnym razie mamy do czynienia, tak jak w niniejszym przypadku, ze stanowiskami poszczególnych organów, które w różny sposób ustaliły zakres planowanej inwestycji, z uwagi na niejednoznaczne pierwotne brzmienie KIP. SKO wskazało, że mając na uwadze dokonane przez inwestora uzupełnienia organ I instancji powinien przy ponownym badaniu sprawy rozważyć, czy nie wezwać inwestora do przedłożenia jednolitego tekstu KIP, aby jej treść była spójna i jednoznaczna. W świetle powyższego organ odwoławczy uznał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach za przedwczesną i wydaną z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W ocenie SKO, organ I instancji w sposób lakoniczny odniósł się do wydanych w sprawie opinii, nie ocenił w pełnym zakresie istoty sprawy, podczas gdy wymagała ona dogłębnej analizy i wnikliwej weryfikacji stanowisk organów opiniujących. Merytoryczne stanowisko organu I instancji sprowadza się w istocie do przywołania rozstrzygnięcia RDOŚ, przedstawienia podstawy prawnej wydanej decyzji oraz kwalifikacji przedsięwzięcia jako mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Organ I instancji nie dokonał własnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w tym oceny opinii organów uzgadniających, co skutkowało brakiem wyjaśnienia zakresu inwestycji planowanej przez inwestora. Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO stwierdziło, że jak wynika z uzupełnienia KIP realizacja przedsięwzięcia nie zwiększy maksymalnej rocznej produkcji w zakładzie. Sposób zabezpieczenia przed pyleniem z terenu inwestycji proponuje inwestor w KIP wskazując na konieczność zraszania powierzchni ciągów komunikacyjnych. Skoro przeprowadzone postępowanie nie wykazało konieczności zastosowania np. ekranów zabezpieczających, to nie można wykluczyć, że takie obowiązki zostaną nałożone na etapie funkcjonowania inwestycji, np. na skutek przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu, ale może to się odbyć w odrębnym postępowaniu. Jeśli chodzi o żądanie nakazania usunięcia odpadów zanim zostanie wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, Kolegium wskazało, że w tym postępowaniu nie można tego uczynić, gdyż nie pozwalają na to przepisy ustawy. Postępowanie w sprawie usunięcia odpadów reguluje ustawa o odpadach, która w niniejszym postępowaniu nie ma zastosowania. Jak wynika z akt, inwestor posiada decyzję z 10 grudnia 2020 r. w zakresie przetwarzania odpadów poza instalacją. Jeśli odwołujący uważają, że inwestor prowadzi działalność niezgodnie z tą decyzją, swoje uwagi winni skierować do Starosty [...]. W złożonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach sprzeciwie W. K. zarzucił decyzji z 23 stycznia 2025 r.: - naruszenie prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego zastosowanie i uchylenie decyzji organu I instancji, podczas gdy Prezydent Miasta Ostrowca Św. był związany wydanymi opiniami organów specjalistycznych i nie miał podstaw do ich kwestionowania, - naruszenie prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a., co było wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej poprzez uznanie, że wydane przez "Państwowego Powiatowego Inspektora Nadzoru Sanitarnego" w Ostrowcu Św., Dyrektora Zarządu Zlewni w R. PGW Wody [...] Oddział w R. i RDOŚ opinie są przedwczesne, co w konsekwencji prowadzi do uznania decyzji organu I instancji za wadliwą. Wnoszący sprzeciw wniósł o uchylenie decyzji z 23 stycznia 2025 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że KIP stanowi specyficzny dowód. Podlega on oczywiście ocenie jako dokument prywatny, jednak ze względu na to, że jest sporządzany przez podmiot, który winien dysponować specjalistyczną wiedzą, ma szczególną wartość dowodową, stanowiąc kompleksowe opracowanie dotyczące planowanego zamierzenia i jego skutków dla środowiska. Dlatego też podważenie ustaleń KIP możliwe jest zasadniczo przez opracowanie sporządzone przez równie fachowy podmiot. Odnosząc powyższe stanowisko do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należało, że w przypadku uznania przez organ II instancji, że przedłożona przez inwestora Karta Informacyjna Przedsięwzięcia, bądź dokumenty złożone na żądanie organów uzgadniających (precyzujące zakres przedsięwzięcia) nie spełniają wymogów formalnych, organ zobligowany był zobowiązać inwestora do przedłożenia tych dokumentów w wymaganej formie, a następnie, do ich przesłania do organów uzgadniających, z jednoczesnym zobowiązaniem ich do wskazania, czy nadal aktualne pozostają wydane opinie i uzgodnienia. To organy uzgadniające posiadają kompetencje do samodzielnego weryfikowania złożonych wniosków w zakresie swojej właściwości i to one decydują, czy przedłożona dokumentacja jest kompletna i wystarczająca do wydania opinii. Jak wynika z akt sprawy, organy uzgadniające w przypadku powzięcia wątpliwości co do zakresu przedsięwzięcia zobowiązywały inwestora do złożenia stosownych wyjaśnień, które były następnie przez te organy analizowane. Samorządowe Kolegium Odwoławcze bezpodstawnie kwestionuje wydane opinie, wkraczając w ich kompetencje. W. K. nie zgodził się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że zakres przedsięwzięcia został niejednoznacznie wskazany, co w konsekwencji doprowadziło do rozbieżności w opiniach organów uzgadniających. Skarżący przytoczył określony przez organy uzgadniające zakres planowanego przedsięwzięcia w sposób tożsamy z ustaleniami poczynionymi w zaskarżonej decyzji, podkreślając, że organy te przyjęły, że dla wnioskowanej inwestycji nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Nie ulega przy tym żadnej wątpliwości, że w decyzji z 30 lipca 2024 r. Prezydent Miasta Ostrowca Św. przyjął, że brak jest potrzeby prowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla wnioskowanego przedsięwzięcia, polegającego na budowie 7 zadaszonych boksów o łącznej powierzchni zabudowy 3123 m2, służących do magazynowania surowców materiałów ogniotrwałych z recyklingu (produkty do produkcji zaprawy szamotowej, betony ogniotrwałe, kruszywa - strona 8 decyzji), a następnie ustalił środowiskowe uwarunkowania dla inwestycji, a zatem środowiskowe uwarunkowania zostały uzgodnione dla znacznie węższego zakresu przedsięwzięcia w stosunku do złożonego przez W. K. wniosku (i zakresu przedsięwzięcia badanego przez organy uzgadniające). Nieuprawnione zatem pozostaje stanowisko SKO polegające na przyjęciu, że zakres przedsięwzięcia wnioskowanego do realizacji, przyjęty odmiennie przez organy opiniujące, dyskwalifikuje wydane uzgodnienia. Takie stanowisko znalazłoby wyłącznie uzasadnienie w przypadku ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia o szerszym zakresie w stosunku do analizowanego przez organy uzgadniające. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że zaskarżona decyzja (tzw. kasacyjna) została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W nawiązaniu do zarzutów skargi trzeba już w tym miejscu podkreślić, że organ nie stosował art. 138 § 1 k.p.a., a co za tym idzie nie mógł tego przepisu naruszyć "poprzez jego zastosowanie" lub "poprzez zaniechanie przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a.". Rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może pominąć treści art. 64e p.p.s.a., wedle którego zakres sądowej kontroli tego rodzaju decyzji ograniczony został wyłącznie do oceny istnienia przesłanek, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64b § 3 p.p.s.a., w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji, przepisu art. 33 p.p.s.a. nie stosuje się, co oznacza, że w postępowaniu przed sądem bierze udział jedynie strona wnosząca sprzeciw oraz organ, który wydał zaskarżoną decyzję. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, kontrola sądowa w zakresie rozpoznania sprzeciwu polega na dokonaniu oceny, czy w okolicznościach danej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób wykorzystał możliwość wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezzasadnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Obowiązkiem sądu administracyjnego, który rozpoznaje sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc do odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy. Rozpoznając sprzeciw Sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy, ponieważ na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Nie może więc poddać ocenie decyzji objętej sprzeciwem w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść przytoczonego wyżej art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Kontrola sądowoadministracyjna decyzji kasacyjnej nie może zatem, co do zasady, obejmować końcowej oceny materialnoprawnej, związanej z rozstrzygnięciem istoty sprawy. Sformułowanie wniosków w tym zakresie byłoby bowiem przedwczesne i niedopuszczalne (por. przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, z 12 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 241/24; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 24 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 90/20; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA). Wyrażone wyżej stanowisko Sąd orzekający w tej sprawie w pełni podziela i przyjmuje jako własne. Wskazać również należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji. Zakres uzupełnienia postępowania dowodowego przez organ II instancji zakreślają przepisy art. 136 § 1, 2 i 3 k.p.a. Zgodnie z ich treścią organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (§ 1). Jeżeli jednak decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a więc w sytuacji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a., na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję (§ 2). Przepis § 2 stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy (§ 3). Oceniając zakres dopuszczalnego postępowania dowodowego, jakie miałoby być przeprowadzone przez organ odwoławczy, należy jednocześnie pamiętać o zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Przeprowadzenie dowodów w zbyt szerokim zakresie może bowiem zostać ocenione jako naruszenie tej zasady. Strony mogą jednak zgodzić się na jej ograniczenie, wnosząc o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. (por. P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023, art. 136). Kontrolując zaskarżoną decyzję przy uwzględnieniu wyłożonych wyżej zasad Sąd uznał, że nie doszło do naruszenia przez organ II instancji art. 138 § 2 i art. 136 § 1, 2 i 3 k.p.a. Niesporną okolicznością w sprawie było to, że planowana rozbudowa istniejącego już zakładu produkcyjnego, którego właścicielem jest W. K., stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b) w zw. z § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej). Nie ma również wątpliwości co do tego, że trzy uzgadniające organy tj. RDOŚ – w postanowieniu z 11 czerwca 2024 r., PPIS w O. Ś. – w opinii sanitarnej z 7 grudnia 2023 r. oraz Dyrektor Zarządu Zlewni w R. PGW Wody [...] – w piśmie z 5 marca 2024 r. wyraziły opinie, że dla planowanego przedsięwzięcia nie istnieje potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Poza sporem także pozostaje, że przed dokonaniem uzgodnienia RDOŚ dwukrotnie zwracał się o uzupełnienie złożonej przez inwestora KIP (w pismach z 6 grudnia 2023 r. i 12 marca 2024 r.), zaś Dyrektor Zarządu Zlewni w R. PGW Wody [...] - jednokrotnie (w piśmie z 5 grudnia 2023 r.). Jak wynika z zaskarżonej decyzji, powodem zastosowania przez SKO art. 138 § 2 k.p.a. były uchybienia przepisom postępowania tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., których dopuścił się organ I instancji, poprzez: 1. brak dostrzeżenia faktu, że uzupełnień KIP nie dokonała jej autorka – E. N., tylko sam wnioskodawca W. K., 2. nieprzedłożenie uzupełnionych KIP wszystkim organom uzgadniającym oraz 3. niewyjaśnienie zakresu przedsięwzięcia. Ad. 1 i 2. Karta informacyjna przedsięwzięcia jest specjalistycznym dokumentem, składanym wraz z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, który zawiera podstawowe informacje o planowanym przedsięwzięciu, pozwalające zarówno organom uzgadniającym jak i organowi prowadzącemu postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, na dokonanie analizy kryteriów, o których mowa w art. 63 ust. 1, decydujących o konieczności, bądź o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 62a ust. 1 w zw. z art. 63 ust. 1 i art. 74 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej). Jak stanowi art. 62a ust. 2 ustawy, kartę informacyjną przedsięwzięcia podpisuje autor, a w przypadku gdy jej wykonawcą jest zespół autorów - kierujący tym zespołem, wraz z podaniem imienia i nazwiska oraz daty sporządzenia karty informacyjnej przedsięwzięcia. Obie strony podzieliły stanowisko wyrażane jednolicie w orzecznictwie, że karta informacyjna przedsięwzięcia, stanowi wprawdzie dokument prywatny, jednak ze względu na to, że jest sporządzana przez podmiot, który winien dysponować specjalistyczną wiedzą, ma szczególną wartość dowodową, stanowiąc kompleksowe opracowanie dotyczące planowanego zamierzenia i jego skutków dla środowiska (por. wyroki WSA: we Wrocławiu z 24 stycznia 2023 r., II SA/Wr 631/22, w Rzeszowie z 5 września 2023 r., II SA/Rz 1672/22, w Kielcach z 14 marca 2024 r., II SA/Ke 654/23, dostępne w CBOSA). Mając na uwadze fachowy, specjalistyczny charakter tego dokumentu, należy przyznać rację SKO, że uzupełnienie złożonej wraz z wnioskiem KIP powinno zostać autoryzowane (podpisane) przez jej autora, a nie przez inwestora. W stanie sprawy jest to o tyle istotne, że organy uzgadniające, tj. zarówno RDOŚ jak i Dyrektor Zarządu Zlewni PGW Wody [...], w przywołanych wyżej pismach jednoznacznie zwracały się o uzupełnienie KIP w określonym zakresie, a nie o złożenie dodatkowych wyjaśnień przez wnioskodawcę. Z akt wynika, że autorką KIP, stanowiącej załącznik do wniosku, była E. N.. Ona także podpisała skorygowaną Kartę Informacyjną Przedsięwzięcia, złożoną przez inwestora wraz z pismem z 18 października 2023 r., będącym odpowiedzią na wezwanie organu zawarte w piśmie z 16 października 2023 r. (k. 65 – 105 akt administracyjnych). Dokumenty te zostały przesłane do organów uzgadniających. Na ich podstawie PPIS wydał opinię sanitarną z 7 grudnia 2023 r. Natomiast uzupełnienia KIP z 15 lutego 2024 r. i 2 kwietnia 2024 r., złożone w następstwie wezwań organów uzgodnieniowych, podpisał W. K.. Wskazać należy, że zawierają one nie tylko informacje dotyczące sposobu funkcjonowania obecnego zakładu, ale specjalistyczne dane, których domagały się oba organy. Dokumenty te nie stanowią więc uzupełnienia KIP, ale są dokumentacją niemającą waloru karty informacyjnej przedsięwzięcia, o jakiej mowa w art. 62a ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej. Nie ma także wątpliwości co do tego, że uzupełniona dokumentacja nie została przesłana do PPIS w O. Ś., gdyż przed jej złożeniem organ ten wydał opinię sanitarną. Z akt wynika, że pierwszy z ww. dokumentów – datowany na 15 lutego 2024 r. przedstawiony został RDOŚ oraz Dyrektorowi Zarządu Zlewni w R. PGW Wody [...], który uzgodnił przedsięwzięcie pismem z 5 marca 2024 r. RDOŚ natomiast zwrócił się ponownie o uzupełnienie KIP. Kolejna dokumentacja z 2 kwietnia 2024 r. przesłana została już tylko do RDOŚ. Słusznie zatem zauważyło Kolegium, że KIP nie została uzupełniona zgodnie z żądaniem organów uzgadniających, gdyż nie podpisała tego dokumentu autorka KIP, tylko sam inwestor. Obowiązkiem organu I instancji było dostrzeżenie tego faktu i wezwanie wnioskodawcy do przedłożenia dokumentacji spełniającej wymogi art. 62a ust. 2 ustawy środowiskowej, tym bardziej, że organy uzgadniające zwracały się o uzupełnienie KIP do Prezydenta Miasta O. Ś., a nie do wnioskodawcy. Tymczasem do organów uzgadniających przesłana została dokumentacja sporządzona przez inwestora, niebędąca uzupełnieniem KIP. Organy uzgadniające są wyspecjalizowane w zakresie wyrażania merytorycznej opinii co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, ale nie mają obowiązku kontrolowania, czy przesyłana im dokumentacja stanowi pod względem formalnym uzupełnienie KIP, czy też nie, zwłaszcza że przedstawia ją organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, który zwracał się o uzgodnienie. Zdaniem Sądu, to na organie prowadzącym postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ciąży powinność sprawdzenia, czy do organów uzgadniających trafiają dokumenty przewidziane w ustawie, w tym także karta informacyjna przedsięwzięcia i jej uzupełnienie w rozumieniu art. 62a ust. 1 i 2. Ponadto, poza wymaganymi uzgodnieniami, KIP wraz z jej uzupełnieniami jest podstawowym dowodem, na podstawie którego właściwy organ dokonuje analizy kryteriów przewidzianych w art. 63 ust. 1 ustawy, a potem wydaje decyzję środowiskową, o jakiej mowa w art. 82 ust. 1. W stanie kontrolowanej sprawy, organ oparł swoje rozstrzygnięcie nie na uzupełnieniu KIP, ale na pismach pochodzących od wnioskodawcy, zawierających specjalistyczne informacje, które może zawierać wyłącznie karta informacyjna przedsięwzięcia. Niezależnie od tego trafnie zauważyło Kolegium, że uzupełnione przez inwestora dokumenty nie trafiły w ogóle do PPIS, zaś drugie uzupełnienie - do Dyrektora Zarządu Zlewni w R. PGW Wody [...]. To do organów uzgodnieniowych, a nie do organu prowadzącego postepowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, należy ocena, czy dokumentacja, mająca być w zamierzeniu uzupełnieniem KIP, złożona już po wyrażeniu przez nie opinii, ma merytoryczne znaczenie dla treści wydanego uzgodnienia. Ad. 3. Z akt wynika, że w toku postępowania inwestor rozpoczął realizację wnioskowanego przedsięwzięcia bez uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. O ile bowiem we wniosku i w KIP mowa jest o planowanych do budowy 13 zadaszonych boksach do magazynowania surowców ogniotrwałych z recyklingu (pięciu na terenie, który został już wyłączony z produkcji rolniczej, a następnie siedmiu - po wyłączeniu z produkcji rolniczej 3040 m2 gruntu – str. 2 KIP złożonej 3 listopada 2023 r., tak samo w późniejszej dokumentacji: z 15 lutego 2024 r. – k. 178 i z 2 kwietnia 2024 r. – k. 226 akt administracyjnych), to w piśmie z 14 maja 2024 r., stanowiącym kolejną odpowiedź na wezwanie RDOŚ z 12 marca 2024 r. do uzupełnienia KIP, inwestor wskazał, że w zakresie planowanego przedsięwzięcia przewiduje budowę nie 13, ale 7 zadaszonych boksów, gdyż 5 wcześniej deklarowanych jest "w trakcie realizacji" (k. 246). Na str. 2 i 3 postanowienia z 11 czerwca 2024 r. RDOŚ wskazał – powołując się na KIP, że obecnie "w trakcie realizacji" jest 5 boksów, zaś w ramach przedsięwzięcia przewiduje się budowę/wykonanie m.in. siedmiu zadaszonych boksów. Jak powiedziano wyżej, taki opis przedsięwzięcia nie wynika z KIP, tylko z pisma wnioskodawcy z 14 maja 2024 r. Rację ma więc organ odwoławczy, że organy uzgadniające wyraziły opinię co do innego zakresu przedsięwzięcia: PPIS w O. Ś. i Dyrektor Zarządu Zlewni w R. PGW Wody [...] co do 13 planowanych zadaszonych boksów, a RDOŚ co do 7 zadaszonych boksów, przy 5 będących w realizacji. Dla takiej też inwestycji decyzję środowiskową wydał organ I instancji, tj. dla 7 zadaszonych boksów, co ma – zdaniem organu - wynikać z KIP (str. 8 oraz załącznik nr 1 do decyzji). Niezależnie od tego, że organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach myli KIP w rozumieniu art. 62a ust. 1 i 2 ustawy z pismem inwestora z 14 maja 2024 r., należy podkreślić, że przede wszystkim nie dostrzega zmiany stanu faktycznego sprawy i nie dokonuje oceny tej okoliczności. Złożona przez wnioskodawcę KIP dotyczyła rozbudowy istniejącego zakładu przez wybudowanie 13 boksów i określała oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko w powiązaniu z funkcjonującymi już na jego terenie, opisanymi szczegółowo maszynami i urządzeniami. Jeżeli wnioskodawca realizuje lub zrealizował 5 z 13 planowanych wedle KIP boksów, to z pewnością dokument ten wymagał co najmniej uzupełnienia. Nie chodzi bowiem o to, że organ I instancji wydał decyzję środowiskową dla mniejszego zakresu przedsięwzięcia niż planowane, jak podnosi się w sprzeciwie. Argumentacja ta miałaby znaczenie wówczas, gdyby inwestor zrezygnował z budowy 5 boksów. Można by wtedy przyjąć, że okoliczność uzgodnień przez dwa organy, wydanych dla inwestycji polegającej na budowie 13 boksów, zamiast dla 7, nie miałaby wpływu na wynik sprawy. Rzecz jednak w tym, że wnioskodawca przystąpił do realizacji 5 boksów, które weszły w skład infrastruktury zakładu i nie zostały ujęte w KIP. Nie zostało więc wyjaśnione, czy i w jaki sposób realizowane (zrealizowane) boksy wraz z dotychczasowymi urządzeniami i maszynami oddziałują na środowisko i jak to oddziaływanie należy ocenić w kontekście budowy przyszłych 7 boksów. W dokumentacji sprawy nie ma przy tym żadnych informacji na temat tego, co faktycznie inwestor zrealizował. W KIP ze zrozumiałych powodów nie ma odniesienia ani nawiązania do budowanych boksów, bo w opisie przedsięwzięcia były one przewidziane do przyszłej realizacji. Nie ujęto ich zatem w ramach dotychczasowej, istniejącej infrastruktury, co ma istotne znaczenie, gdy chodzi – tak jak w tym przypadku – o ocenę wpływu konkretnie opisanej rozbudowy na środowisko. Przykładowo, w złożonym KIP znajduje się m.in. porównanie dotychczasowego użytkowania terenu z jego planowanym zagospodarowaniem, czy też wskazanie, jaki procent powierzchni działki zostanie zabudowany i wyłączony z powierzchni biologicznie czynnej (str. 17), które to ustalenia są nieaktualne wobec faktu realizacji w toku postępowania 5 boksów, które w KIP wskazano jako przewidziane do budowy. Nie wiadomo bowiem, czy inwestor zrealizował takie boksy, jakie zostały zaplanowane, gdyż organ I instancji tej okoliczności nie wyjaśnił. W tym stanie rzeczy SKO miało wszelkie podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja organu I instancji wydana bowiem została z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kwestie, które podlegają wyjaśnieniu to przedłożenie przez wnioskodawcę KIP uwzględniającej realizację 5 boksów, uzupełnień KIP spełniających wymogi art. 62a ust. 2 ustawy środowiskowej i przesłanie tej dokumentacji organom uzgadniającym celem wypowiedzenia się co do dotychczas wyrażonych przez nie opinii. Taki zakres postępowania wyjaśniającego wymagałby zgody stron wyrażonej na etapie postępowania odwoławczego (art. 136 § 2 i 3 k.p.a.), co w sprawie nie miało miejsca. Sformułowane w sprzeciwie zarzuty okazały się więc niezasadne, a orzekając z urzędu w granicach sprawy Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Oddalenie sprzeciwu znajduje podstawę prawną w art. 151a § 2 p.p.s.a.