II SA/Ke 148/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2019r. sprawy ze skargi WŚ na zarządzenie Wójta Gminy M. z dnia 6 grudnia 2018r. Nr 47/2018 w przedmiocie powołania komisji rekrutacyjnej do przeprowadzenia naboru na stanowisko urzędnicze w urzędzie gminy oddala skargę. Sygn. akt II SA/Ke [...] UZASADNIENIE Zaskarżonym zarządzeniem z dnia 6 grudnia 2018 r. [...], wydanym na podstawie art. 5 ust. 1a i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 roku o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1260 ) i § 4 regulaminu naboru na wolne stanowiska urzędnicze w Urzędzie Gminy M. oraz wolne stanowiska kierowników gminnych jednostek organizacyjnych (dalej jako "Zarządzenie"), Wójt Gminy zgodnie z § 1 zarządzenia powołał Komisję Rekrutacyjną w celu przeprowadzenia naboru na stanowisko urzędnicze w Urzędzie Gminy M. - sekretarz Gminy M., w składzie: A. W. - przewodniczący komisji, M. K. - zastępca przewodniczącego komisji, E. N. - członek komisji, P. R. - członek komisji. W § 2 zarządził, że "Zasady naboru i zadania Komisji Rekrutacyjnej określa regulamin naboru na wolne stanowiska urzędnicze w Urzędzie Gminy M. oraz wolne stanowiska kierowników gminnych jednostek organizacyjnych". Zarządzenie weszło w życie z dniem podpisania (§ 3 Zarządzenia). W. Ś. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na powyższe zarządzenie Wójta Gminy, któremu zarzucił, że zostało podjęte z rażącym naruszeniem art. 4 ust. 1 pkt 3 i art. 11 ust. 1 oraz art. 13a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1260 ze zm.). Stąd w oparciu o przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994) skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności powyższego zarządzenia. Uzasadniając skargę, W. Ś. podniósł, że zgodnie z art. 11 ust. 1 oraz art. 13a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, jest otwarty i konkurencyjny; w toku naboru komisja wyłania nie więcej niż pięciu najlepszych kandydatów, spełniających wymagania niezbędne oraz w największym stopniu spełniających wymagania dodatkowe, których przedstawia kierownikowi jednostki celem zatrudnienia wybranego kandydata. Skarżący wyjasnił, że na mocy ww. zarządzenia [...] Wójt Gminy powołał Komisję Rekrutacyjną do przeprowadzenia naboru, w skład której powołał swoją osobę. Powyższe skutkuje powstaniem sytuacji, że Komisja, której Wójt jest członkiem i której zadaniem ustawowym pozostaje wyłonienie nie więcej niż pięciu najlepszych kandydatów, a następnie przedstawienie kierownikowi jednostki celem zatrudnienia wybranego kandydata, będzie przedstawiać organowi powołującemu Komisję, tj. Wójtowi - zarazem będącemu członkiem Komisji, kandydata celem zatrudnienia. Przedstawiona sytuacja braku niezależności Komisji w stosunku do Wójta Gminy, niedopuszczalnego łączenia kompetencji, narusza, - zdaniem W. Ś. - dyspozycję przepisu art 11 ust. 1 oraz art. 13a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, w związku z czym stwierdzenie nieważności ww. Zarządzenia jest uzasadnione. W odpowiedzi na powyższą skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie ze względu na brak usprawiedliwionych podstaw do zastosowania art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz o zawieszenie postępowania z urzędu na podstawie art. 125 § 1 ust. 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ze względu na toczące się postępowanie sądowe w sprawie o sygnaturze IV P [...], do czasu wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Wójt podniósł, że zgodnie z treścią zaskarżonego zarządzenia powołana została Komisja Rekrutacyjna do przeprowadzenia naboru na stanowisko urzędnicze w Urzędzie Gminy M. - sekretarz Gminy M.. W skład Komisji Konkursowej organ powołał swoją osobę, jako przewodniczącego Komisji, uwzględniając regulamin naboru na wolne stanowiska urzędnicze w Urzędzie Gminy M. oraz wolne stanowiska kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, wprowadzony zarządzeniem nr [...] Wójta Gminy z dnia 24 października 2014 r., w którym § 4 określa sposób powołania komisji rekrutacyjnej celem przeprowadzenia naboru na wolne stanowiska urzędnicze. Regulamin ten został wydany przez osobę poprzednio piastującą urząd Wójta Gminy. Nadto powołując się na art. 13a ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych, organ podniósł, że ustawa ta w żaden sposób nie wskazuje członków komisji, nie zakazuje również wójtowi, jako kierownikowi jednostki, udziału w niej. Wójt odwołał się przy tym do stanowiska doktryny, zgodnie z którym nabór przeprowadza komisja powoływana przez kierownika jednostki, której skład i liczba członków nie są determinowane prawem, stąd mogą się w niej znaleźć osoby zatrudnione bądź nawet niezatrudnione w danej jednostce (np. specjaliści w zakresie rekrutacji). Na czele komisji powinien stać przewodniczący, którego wyznacza kierownik jednostki. Nie ma przeszkód, by to sam kierownik pełnił tę funkcję. W skład komisji powinny wchodzić co najmniej dwie osoby. Zatem, jak podniósł organ, wszystkie ustawowe wymagania dotyczące komisji rekrutacyjnej zostały spełnione. Dodatkowo Wójt zauważył, że komisja rekrutacyjna liczyła aż cztery osoby, z których każda miała jeden głos. Jednakże procedura naboru na wolne stanowisko urzędnicze została przeprowadzona w składzie trzyosobowym. Fakt ten potwierdza protokół z dnia 21 grudnia 2018 r. z przeprowadzonego naboru kandydatów na wolne stanowisko urzędnicze Sekretarza Gminy M. w Urzędzie Gminy M.. Wobec powyższego organ nie miał wpływu na wybór konkretnego kandydata. Nabór na wolne stanowisko miał charakter otwarty i konkurencyjny, jak wymaga tego ustawa. Organ nadmienił, że wymagane dokumenty aplikacyjne złożyła tylko jedna osoba, która po przejściu procedury naboru przez komisję rekrutacyjną została zakwalifikowana do zatrudnienia na wolne stanowisko. W związku z powyższym Wójt podniósł, że, wydając zarządzenie [...], nie dopuścił się naruszenia prawa w sposób usprawiedliwiający zastosowanie środków prawnych z art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarządzenie nie zostało więc podjęte z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając wniosek o zawieszenie postępowania sądowego Wójt podniósł, że T. B. – przeniesiony ze stanowiska sekretarza Gminy M. na inne stanowisko kierownicze – złożył do IV Wydziału Pracy Sądu Rejonowego w J. pozew w sprawie odwołania od wypowiedzenia zmieniającego warunki umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony. Rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie jest zależne od wyniku innego postępowania – w tym przypadku toczącego się przed Sądem Rejonowym w J., stąd na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2019 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę, wniósł o zasądzenie kosztów postępowania i zaoponował wnioskowi o zawieszenie postępowania sądowego. Z kolei Wójt Gminy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał wniosek o zawieszenie postępowania sądowego. Sąd postanowieniem wydanym na rozprawie oddalił wniosek o zawieszenie postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w tej sprawie jest zarządzenie Wójta Gminy z dnia 6 grudnia 2018 r. w sprawie powołania komisji rekrutacyjnej do przeprowadzenia naboru na stanowisko sekretarza Gminy M.. W pierwszej kolejności stwierdzić trzeba, że skarga na powyższe zarządzenie jest dopuszczalna. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, czyli inne niż akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kwestionowany skargą akt został podjęty przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Wójt, z uwagi na monokratyczny charakter tego organu wykonawczego gminy, wykonuje bowiem kompetencje określone w przepisie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 z późn. zm., dalej jako "u.s.g.") dotyczące zatrudniania i zwalniania kierowników gminnych jednostek organizacyjnych poprzez podejmowanie aktów, które przyjmują m.in. formę zarządzeń o różnym charakterze i przedmiocie (zob. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r., II OSK [...], [...]). Zgodnie z art. 5 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1260), w urzędzie gminy, starostwie powiatowym i urzędzie marszałkowskim tworzy się odpowiednio stanowisko sekretarza gminy, powiatu i województwa, zwanego dalej "sekretarzem", a nabór kandydatów na wolne stanowisko sekretarza przeprowadza się nie później niż w ciągu 3 miesięcy od zwolnienia stanowiska. W niniejszej sprawie w związku z wolnym stanowiskiem sekretarza Gminy M. W. tej Gminy zarządził powołanie komisji rekrutacyjnej do przeprowadzenia naboru na ww. stanowisko urzędnicze. Wola organu gminy w tym zakresie przybrała formę prawną zarządzenia, czyli aktu władczego opartego na przepisach prawa administracyjnego, akt ten podlega więc nadzorowi administracyjnemu, a skarga na ten akt - w świetle art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. - podlega kontroli sądu administracyjnego Ustawa o pracownikach samorządowych w rozdziale 2 (art. 11 i nast.) zawiera regulacje dotyczące nawiązania z pracownikiem samorządowym zatrudnianym na podstawie umowy o pracę stosunku pracy i zmiany tego stosunku pracy. W myśl art. 11 ust. 1 tej ustawy (dalej powoływanej także jako "u.p.s."), nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, jest otwarty i konkurencyjny. W toku naboru komisja wyłania nie więcej niż pięciu najlepszych kandydatów, spełniających wymagania niezbędne oraz w największym stopniu spełniających wymagania dodatkowe, których przedstawia kierownikowi jednostki celem zatrudnienia wybranego kandydata (art. 13a ust. 1 u.p.s.). Stosownie do art. 14 ust. 1 i 2 ustawy, z przeprowadzonego naboru kandydatów sporządza się protokół, który zawiera określenie stanowiska, na które był przeprowadzany nabór, liczbę kandydatów oraz imiona, nazwiska i miejsca zamieszkania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego nie więcej niż pięciu najlepszych kandydatów wraz ze wskazaniem kandydatów niepełnosprawnych o ile do przeprowadzanego naboru stosuje się przepis art. 13a ust. 2, przedstawianych kierownikowi jednostki (pkt 1); liczbę nadesłanych ofert na stanowisko, w tym liczbę ofert spełniających wymagania formalne (pkt 2); informację o zastosowanych metodach i technikach naboru (pkt 3); uzasadnienie dokonanego wyboru (pkt 4) oraz skład komisji przeprowadzającej nabór (pkt 5). Nie może być wobec powyższych regulacji wątpliwości, że w związku z koniecznością przeprowadzenia naboru na wolne stanowisko urzędnicze konieczne jest powołanie komisji (rekrutacyjnej). Wójt Gminy powołał komisję rekrutacyjną kwestionowanym zarządzeniem. Brak jednak w ustawie o pracownikach samorządowych regulacji prawnych dotyczących tego, kto wchodzi w skład takiej komisji. Kwestie te w Gminie M. normuje przyjęty zarządzeniem Wójta tej Gminy nr [...] z dnia 24 października 2014 r. "Regulamin naboru na wolne stanowisko urzędnicze w Urzędzie Gminy M. oraz wolne stanowiska kierowników gminnych jednostek organizacyjnych" (dalej też jako "Regulamin"). Zgodnie z § 4 Regulaminu, w skład Komisji Rekrutacyjnej mogą wchodzić: wójt lub osoba przez niego upoważniona (pkt 1), przełożony wyższego szczebla dla wakującego stanowiska (pkt 2), sekretarz Gminy (pkt 3), pracownik ds. kadr (4). Komisja pracuje w składzie co najmniej 3-osobowym. W niniejszej sprawie z powodu powołania w skład komisji rekrutacyjnej Wójta Gminy W. Ś. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia. Należy jednak zauważyć, że za nieważne uznaje się uchwały lub zarządzenia sprzeczne z prawem (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Sprzeczność z prawem obejmuje naruszenia prawa o charakterze istotnym. Przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dnia 29 listopada 2006 r., I OSK [...], lex nr 320891). Sprzeczność zarządzenia musi być oczywista i bezpośrednia. Za istotne naruszenie prawa uznać należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (zob. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P [...]). Przenosząc te rozważania na okoliczności tej sprawy trzeba wskazać, że - zgodnie z ww. regulaminem naboru na wolne stanowisko urzędnicze w Urzędzie Gminy M. oraz wolne stanowiska kierowników gminnych jednostek organizacyjnych - w skład komisji rekrutacyjnej może wchodzić Wójt Gminy. Bez wątpienia o zgodności z prawem kwestionowanego zarządzenia nie może decydować wyłącznie jego zgodność z treścią § 4 ww. Regulaminu obowiązującego w Gminie na mocy zarządzenia z dnia 24 października 2014r. Regulamin taki nie jest bowiem aktem powszechnie obowiązującego prawa. To jednak brak jest podstaw prawnych, by przyjąć, jak chce tego skarżący, że o sprzeczności z prawem skarżonego zarządzenia ma decydować jego sprzeczność z zasadą niełączenia kompetencji, czy obawa o brak niezależności komisji rekrutacyjnej w stosunku do Wójta Gminy jako kierownika jednostki. Odnośnie niedopuszczalnego łączenia kompetencji, na co powołuje się w skardze W. Ś., należy zauważyć, że nie sposób skutecznie formułować tego zarzutu wyłącznie w oparciu o reguły wykładni celowościowej lub dyrektywę interpretacyjną racjonalnego prawodawcy. Otóż uprzednio w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2018 r. poz. 1457) – art. 36a ust. 6, a obecnie w ustawie z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 996) - art. 63 ust. 14, zawarte są szczegółowe regulacje dotyczące składu komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły. Nie może być w takim przypadku wątpliwości, że gdy ustawa wprost stanowi, iż w skład komisji wchodzi trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę, to w skład takiej komisji nie może wchodzić piastun organu. W ustawie o pracownikach samorządowych brak jest takiej regulacji. A zatem to prawodawca samorządowy ustala merytoryczne i proceduralne reguły, którymi będzie się kierował w postępowaniu rekrutacyjnym, włączając w to zasady powoływania komisji rekrutacyjnej (por. Rycak A. i in., Ustawa o pracownikach samorządowych, Komentarz, wyd. II, publ. WK 2016 ). Z kolei formułowana w skardze obawa o niezależność komisji rekrutacyjnej uczestniczącej w procedurze naboru na sekretarza Gminy M. nie uzasadnia stwierdzenia nieważności przedmiotowego zarządzenia, skoro komisja taka jest odrębnym od kierownika jednostki podmiotem i to dokonującym wyboru w sposób kolegialny i doraźny. W każdym razie skoro ustawodawca w innych aktach prawnych (np. ustawa – Prawo oświatowe) wprowadza regulacje dotyczące składu komisji konkursowej, to brak takiej regulacji w ustawie o pracownikach samorządowych powoduje, że powołanie w skład takiej komisji kierownika jednostki nie stanowi o istotnym naruszeniu prawa. Przepis prawa w tej części, w której stanowi, że komisja przedstawia kierownikowi jednostki wyłonionych kandydatów, nie może stanowić wyłącznej podstawy do wyeliminowania zaskarżonego zarządzenia z obrotu prawnego, skoro żaden przepis prawa nie zabrania Wójtowi ww. Gminy na osobisty udział w składzie komisji rekrutacyjnej. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. Sąd oddalił także wniosek o zawieszenie postępowania. Przepis art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy sąd orzekający nie jest władny samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia wstępnego, jakie wyłoniło się lub powstało w toku postępowania sądowego. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz powinno mieć bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2019 r., II OSK [...], lex nr 2642995). Wynik postępowania przed sądem pracy nie ma bezpośredniego wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.