II SA/Ke 156/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Marta Bieniek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Decyzją z [...] , znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., po rozpatrzeniu odwołania K. M. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 6 grudnia 2013r. umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie robót ziemnych wykonanych na działce nr ewid. [...] na pow. 680 m2, zrealizowanych wzdłuż granicy z działkami nr ewid. [...]. W uzasadnieniu organ podał, że pismem z 15 maja 2013 r. K. M. wystąpił do PINB w K. o zbadanie, czy zgodnie z prawem budowlanym prowadzona jest na działce ewid. nr [...] budowa drogi dojazdowej do mających powstać działek budowlanych. Podczas kontroli z dnia 4 lipca 2013 r. pracownicy organu I instancji stwierdzili, że na działkę tę nawieziono gruz, który luźno wysypano na jej teren, jak również podniesiono pas gruntu o szerokości ok. 5m na długości 135m, w części południowej działki. Stwierdzono również, że teren działki został podniesiony w części zachodniej na wysokość ok. 0,5 m, zaś w części wschodniej na wysokość ok. 0,3m. Obecny podczas kontroli K. R. oświadczył, że wraz z żoną jest właścicielem działki nr ewid. [...], oraz że w 2011 r. utwardził teren działki poprzez wysypanie na niej gruzu, wzdłuż granicy z działką o nr ewid. [...], w celu ułatwienia dojazdu do przyległych pól. K. M. oświadczył, że jest właścicielem działki nr ewid. [...] oraz, że w 2011 r. na działkę sąsiednią przywieziono gruz budowlany, wykonując w ten sposób dojazd do mających powstać działek budowlanych. Wskazał, że dojazd ten wykonano poprzez nasypanie warstwy gruzu od 30 cm do 50 cm na naturalnym terenie bez korytowania. Pismem z 19 września 2013 r. organ I instancji na podstawie art. 65 § 1 kpa zawiadomił K. M., że organem właściwym do przeprowadzenia postępowania w sprawie jest Wójt Gminy M. W odpowiedzi Wójt stwierdził, że nie jest w tej sprawie organem właściwym. W związku z powyższym organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie, a następnie decyzją z 6 grudnia 2013 r. umorzył je jako bezprzedmiotowe. W odwołaniu K. M. zarzucił, że decyzja PINB została wydana bez wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, z naruszeniem art. 65 § 1 kpa polegającym na tym, że uznając się za organ niewłaściwy w sprawie, PINB winien był przekazać ją do organu właściwego, a nie wydawać decyzję umarzającą postępowanie administracyjne. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Inspektor podniósł, iż istota rozstrzygnięcia sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy przy wykonywaniu na działce nr ewid. [...] robót ziemnych, polegających na nawiezieniu warstwy gruzu na naturalne podłoże – powstał obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 ust. 1 Prawa budowlanego. Wskazał, że jedynie w przypadku wykonywania robót budowlanych, w wyniku których powstał lub ma powstać obiekt budowlany w rozumieniu powyższego przepisu – organy nadzoru budowlanego stają się w sprawie właściwe. W ocenie organu przy wykonywaniu na działce nr [...] robót ziemnych, polegających na nawiezieniu warstwy gruzu na naturalne podłoże, nie powstał żaden obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 ust. 1 Prawa budowlanego. Utwardzenie nieruchomości polegające na wysypaniu na grunt tłucznia, kruszywa lub innego materiału nie jest czymś, co należałoby zdefiniować jako obiekt budowlany. Na wykonane roboty ziemne nie było wymagane uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, ani też dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Inspektor wskazał, że organem właściwym do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót ziemnych wykonanych na działce nr ewid. [...] jest Wójt Gminy M., na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, o ile spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie oraz na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w ramach którego organ ten może nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy albo przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Zdaniem organu odwoławczego, wszczęte postępowanie administracyjne okazało się bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 kpa, a w konsekwencji zasadnym było wydanie decyzji o jego umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa. Skargę na decyzję ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. złożył K. M. wnosząc o uchylenie jej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zarzucając "nierozpoznanie istoty sprawy poprzez błędne uznanie, że istotą sprawy jest odpowiedź na pytanie, czy przy wykonywaniu na działce nr [...] robót ziemnych powstał obiekt budowlany w rozumieniu ustawy Prawo budowlane podczas gdy istotą sprawy jest odpowiedź na pytanie czy fakt nawiezienia gruzu na ww. działkę stanowi naruszenie prawa administracyjnego, a jeżeli tak, to jakich przepisów i który organ jest właściwy". Rozstrzygnięciu zarzucił też naruszenie przepisów postępowania administracyjnego polegające na nieprzekazaniu sprawy wg. właściwości w sytuacji, gdy organ wydający decyzję uznał się za niewłaściwy. W uzasadnieniu wskazał, że organ II instancji pozostaje w sprzeczności z twierdzeniem organu I instancji oraz podaniem K. M., z których wynika, że wnosił on o kontrolę w związku z wysypaniem gruzu i gdyby okazało się, że nastąpiło to niezgodnie z prawem, to prosił o interwencję. Jego zdaniem, organ "nie jest związany żadnym żądaniem o rozpoznaniu sprawy w oparciu o prawo budowlane". Ponadto nie wnosił o interwencję wyłącznie w tym zakresie. W ocenie skarżącego, skoro organ dochodzi do wniosku, że jest niewłaściwy i ustala właściwość innego organu, to powinien przekazać sprawę organowi właściwemu, a w razie sporu o właściwość – sądowi administracyjnemu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie umorzenia jako bezprzedmiotowego wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wykonanych robót ziemnych. Zgodnie z art. 105 § 1 kpa, stanowiącym podstawę zaskarżonej decyzji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W ocenie organów orzekających w sprawie, sytuacja taka miała miejsce z uwagi na to, iż na wykonane roboty ziemne, polegające na nawiezieniu warstwy gruzu na naturalne podłoże działki ewid. nr [...] i utwardzenie w ten sposób podłoża nie było wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, ani też dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji zauważyć należy, że jak wynika z protokołu kontroli z 4 lipca 2013 r. na ww. działce stwierdzono nawiezienie gruzu i podwyższenie pasa gruntu o szerokości ok. 5 m na długości ok. 135 m. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), zwanej dalej ustawą, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3, wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, 4-6 oraz 9-13. Stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy są to roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów z 5 lipca 2013 r., działka nr ewid. [...] jest działką rolną. Skoro zatem działka ta nie jest działką budowlaną, ww. przepisy nie mogły stanowić podstawy do przyjęcia, iż na utwardzenie powierzchni jej gruntu wymagane było zgłoszenie. W konsekwencji kwestią wymagającą rozstrzygnięcia pozostaje to, czy na utwardzenie powierzchni działki poprzez nawiezienie na nią gruzu inwestor winien był uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Raz jeszcze wskazać należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę jest wymagana dla rozpoczęcia robót budowlanych. Pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 7 ustawy, który stanowi, że przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Tym samym, roboty budowlane w rozumieniu ustawy, jeżeli nie są to prace polegające na przebudowie, remoncie lub rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego, to prace tego rodzaju, że w efekcie końcowym prowadzą do wykonania takiego obiektu w określonym miejscu. Zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy ilekroć jest w niej mowa o obiekcie budowlanym, należy przez to rozumieć: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury. Niewątpliwie przedmiot niniejszej sprawy nie jest budynkiem, o jakim mowa w art. 3 pkt 2 ustawy, ani obiektem małej architektury (art. 3 pkt 4 ustawy). Rozstrzygnąć więc należy czy jest on budowlą. Definicja budowli zawarta jest w art. 3 pkt 3 ustawy – jest nią każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Ponieważ obiektem liniowym jest m.in. droga (art. 3 pkt 3a), to nie ulega wątpliwości, że ustawa do budowli zalicza właśnie drogi. W stanie faktycznym sprawy oceny wymagało więc, czy w efekcie nawiezienia warstwy gruzu na powierzchnię działki nr [...] powstała droga. W ustawie Prawo budowlane brak jest legalnej definicji drogi. Należy zatem przyjąć, że ustawodawca posłużył się w niej terminem "droga" w takim samym znaczeniu, w jakim używa go w innych aktach prawnych. Najbardziej miarodajnym dla ustalenia znaczenia tego pojęcia jest ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.). W myśl art. 4 pkt 2 tej ustawy przez drogę należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. W art. 1 ustawodawca sformułował ponadto definicję drogi publicznej, dzieląc w art. 2 drogi publiczne na cztery kategorie (drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe, gminne). Nie jest to jednak podział wyczerpujący, bowiem zgodnie z art. 8 ust. 1 tej ustawy drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych, są drogami wewnętrznymi. Pod pojęciem "droga" (zaliczanym do budowli zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy) należy zatem rozumieć nie tylko drogi publiczne, ale wszystkie inne stanowiące wytyczoną trasę przeznaczoną do ruchu pojazdów, ale pod warunkiem wyposażenia takiego obiektu w odpowiednie urządzenia i instalacje, tworzące wraz z drogą całość techniczno – użytkową. Jak wynika z materiału dowodowego sprawy, roboty ziemne wykonane na działce nr [...] polegały wyłącznie na nawiezieniu gruzu, który luźno wysypano na jej teren. Znajduje to potwierdzenie zarówno w ustaleniach dokonanych przez pracowników organu w trakcie kontroli z 4 lipca 2013 r., oświadczeniach K. Reczki oraz K. M., jak i z dokumentacji zdjęciowej znajdującej się w aktach sprawy. Nic natomiast nie wskazuje na istnienie przy pasie nawiezionego gruzu jakichkolwiek urządzeń bądź instalacji technicznych, o jakich wyżej mowa. Nie sposób więc przyjąć, że w efekcie dokonanych robót ziemnych powstała droga stanowiąca budowlę w rozumieniu ustawy. Analiza przykładowego wyliczenia budowli zawarta w art. 3 pkt 3 ustawy wskazuje, że w przepisie tym jest mowa o obiektach, które wymagają znacznie większych nakładów pracy i dają trwalszy efekt niż roboty polegające na "nawiezieniu rozdrobnionego kamienia, wyrównaniu i utwardzeniu powierzchni gruntu", których to robót nie można zaliczyć do budowli (por. wyrok NSA z 4 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 285/09). Wobec rozstrzygnięcia, że w efekcie dokonanych przez K. Reczkę robót ziemnych nie doszło do powstania obiektu budowlanego (budowli) stwierdzić należy, że ich wykonanie nie stanowiło robót budowlanych, na których rozpoczęcie wymagana by była ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Dlatego też zasadnie organ odwoławczy przyjął, że wszczęte w sprawie postępowanie administracyjne okazało się bezprzedmiotowe, a w konsekwencji należało je umorzyć wydając decyzję w oparciu o art. 105 § 1 kpa. Odnosząc się do zarzutu skargi wskazującego na to, iż Inspektor winien był przekazać sprawę według właściwości zauważyć przede wszystkim należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając w oparciu o art. 65 § 1 kpa przekazał sprawę wg. właściwości Wójtowi Gminy M. (zawiadomienie z 19 września 2013 r.). Wójt pismem z 22 października 2013 r. wniósł o ponowne przeanalizowanie przez PINB swojej właściwości podnosząc, że K. M. żądał zbadania problemu budowy drogi na gruncie prawa budowlanego. To ostatnie znajduje zresztą pełne potwierdzenie w treści pisma skarżącego z 15 maja 2013r. inicjującego postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego K.. W rezultacie, organ nadzoru budowlanego I instancji z urzędu wszczął postępowanie w sprawie (zawiadomienie z 7 listopada 2013 r.). Ponadto wbrew twierdzeniom skarżącego, organ odwoławczy nie uznał się za niewłaściwy do jej rozstrzygnięcia, a wskazał jedynie, że legalność dokonanych prac ziemnych – oprócz przepisów prawa budowlanego - może być badana również na gruncie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro jednak postępowanie przed organem nadzoru budowlanego zostało wszczęte, a organ ten – po analizie stanu faktycznego w świetle obowiązujących przepisów prawa – uznał, że nie ma podstaw do przyjęcia, iż wykonane prace ziemne podlegają reżimowi prawa budowlanego, to prawidłowo umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Mając zatem na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.