II SA/Ke 156/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi G. T.-P. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 15 stycznia 2025 r. [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną i odmowy przyznania prawa do zasiłku I. uchyla zaskarżoną decyzję w części, w jakiej utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania prawa do zasiłku; II. uchyla decyzję organu I instancji w części odmawiającej przyznania prawa do zasiłku. Wojewoda Świętokrzyski decyzją z 15 stycznia 2025 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania G. T.-P. od wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Kielce decyzji z 13 listopada 2024 r. w sprawie uznania od 16 października 2024 r. za osobę bezrobotną oraz odmowy przyznania prawa do zasiłku, na podstawie art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 475 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że 16 października 2024 r. w dniu rejestracji w Miejskim Urzędzie Pracy w Kielcach G. T.-P. przedstawiła m.in. zaświadczenie z 11 września 2024 r., wystawione przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Kielcach, z którego wynikało, że w okresie od 3 lutego 2022 r. do 31 sierpnia 2024 r. pobrała świadczenie pielęgnacyjne. Wojewoda dalej stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się dokument pn.: "Informacja o przyznaniu świadczenia wspierającego" wystawiony 22 sierpnia 2024 roku przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, z którego wynikało, że osobie, która zostawała pod opieką strony zostało przyznane świadczenie wspierające na okres od 16 lutego 2024 r. do 31 lipca 2031 r. Akta sprawy zawierają również decyzję MOPR z 5 września 2024 r. w sprawie uchylenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, z której wynikało, że uchylono decyzję z 7 lutego 2022 r., zmienioną decyzjami z 23 grudnia 2022 r. i 18 grudnia 2023 r., dotyczącą przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W uzasadnieniu decyzji z 5 września 2024 r. wskazano, że uchylenie ww. decyzji następuje od 16 lutego 2024 r. Następnie organ podniósł, że 8 listopada 2024 r. do MUP w Kielcach wpłynęło pismo MOPR w Kielcach z 4 listopada 2024 r., gdzie poinformowano, że strona pobierała świadczenie pielęgnacyjne od 3 lutego 2022 r. do 31 sierpnia 2024 r. w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Decyzją z 11 września 2024 r. stwierdzono, że świadczenie pielęgnacyjne wypłacone w okresie od 16 lutego do 31 sierpnia 2024 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym, ponieważ osobie wymagającej opieki przyznano świadczenie wspierające z ZUS. Powyższą decyzją strona została również zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego, które zostało w całości spłacone. Zdaniem Wojewoda analiza akt sprawy wskazuje, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji (16 października2024 r.), tj. od 15 kwietnia 2023 r. do 15 października 2024 r., strona nie posiadała, wymaganych przepisami prawa, 365 dni okresów uprawniających do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Organ odwoławczy nadmienił, że okresy uprawniające do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych zostały enumeratywnie wymienione w art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a jedynym wyznacznikiem, od którego należy liczyć 18 miesięczny termin jest dzień rejestracji w urzędzie pracy. Organ zauważył, że strona od 16 lutego 2024 r. utraciła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, a okresy przyznanego jej świadczenia pielęgnacyjnego od 16 lutego 2024 r. nie mogą podlegać zaliczeniu do 365 dni okresów uprawniających do przyznania prawa do zasiłku, ponieważ na mocy decyzji MOPR w Kielcach z 5 września 2024 r., prawo do ww. świadczenia zostało uchylone, natomiast zgodnie z pismem MOPR w Kielcach z 4 listopada 2024 r., świadczenie pielęgnacyjne wypłacone zainteresowanej w okresie od 16 lutego 2024 r. do 31 sierpnia 2024 r. stało się świadczeniem nienależnie pobranym i zostało w całości spłacone. Zatem zainteresowana nie spełniła niezbędnego warunku do uzyskania prawa do zasiłku, o którym mowa w art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Oznacza to, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania w MUP w Kielcach nie udokumentowała łącznie posiadania okresu 365 dni uprawniających ją do zasiłku dla bezrobotnych, co uniemożliwia przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia G. T.-P., zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. obrazę przepisów prawa materialnego: art. 71 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w związku z art. 32 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię, naruszającą konstytucyjną zasadę równości wobec prawa i odmowę prawa do zasiłku w sytuacji, kiedy w okresie od 3 lutego 2022 do 31 sierpnia 2024 r. sprawowała nieprzerwanie opiekę nad bratem oraz pobierała z tego tytułu świadczenie pielęgnacyjne; 2. naruszenie art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi jej autorka stwierdziła, że spełniła przesłanki wskazane w art. 71 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, gdyż w okresie od 3 lutego 2022 do 31 sierpnia 2024 sprawowała nieprzerwanie opiekę nad bratem oraz pobierała z tego tytułu świadczenie pielęgnacyjne. Ponadto z art 26 pkt 2 ustawy o świadczeniu wspierającym wynika, że prawo do tego świadczenia ustala się od miesiąca, w którym złożono wniosek o wydanie decyzji ustalającej poziom potrzeby wsparcia, jeżeli w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia wydania decyzji ustalającej poziom potrzeby wsparcia, zostanie złożony wniosek. Tak stanowi ustawa i nie jest to zależne od wyboru jaki daje internetowy formularz ZUS wniosku o świadczenie wspierające. Skarżąca podkreśliła, że ponieważ procedury administracyjne trwały aż 8 miesięcy, niemożliwe stało się dochowanie okresu 365 dni uprawniającego do przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Zdaniem skarżącej świadczy to o tym, że przepisy ustawy o świadczeniu wspierającym nie zostały dostosowane do realiów funkcjonowania organów państwowych (aż 8 miesięcy trwało załatwianie wszystkich niezbędnych formalności wymaganych do złożenia wniosku do urzędu pracy), co uniemożliwiło dochowanie terminów. Wnosząca skargę dalej stwierdziła, że w jej przypadku nie chodzi o uniknięcie zwrotu tzw. starego świadczenia pielęgnacyjnego lecz o niespełnienie posiadania formalnych 365 dni pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, koniecznych do przyznania prawa do zasiłku bezrobotnemu. Ponadto uznała, że nazywanie informacji powszechnie dostępną, jeżeli istnieje ona tylko na stronie MRPiPS w zakładce "Pytania i odpowiedzi" - nie odpowiada znaczeniu wyrażenia "powszechnie dostępny". Dodała, że żaden z urzędników, których spotkała w trakcie załatwiania formalności nie wskazał na istnienie informacji w zakładce MRPiPS i przypuszcza, że przeciętny człowiek nie wie o jej istnieniu. Następnie skarżąca przywołując treść informacji ZUS z 22 sierpnia 2024 r. o przyznaniu jej bratu świadczenia wspierającego zauważyła, że według tej informacji prawo do świadczenia wspierającego należało przyznać bratu od 4 lipca 2024 r. (od dnia, od którego przyznano punkty określające poziom potrzeby wsparcia). Gdyby ZUS przyznał świadczenie zgodnie z powyższym zapisem, czyli od 4 lipca 2024 r, to bez problemu dochowałaby przepisowych 365 dni i prawo do zasiłku dla bezrobotnych zostałoby jej przyznane. Dodatkowo skarżąca zwróciła uwagę na treść art. 6 pkt 16 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 2021 poz. 2268 ze zm.), który definiuje pojęcie świadczenia nienależnie pobranego jako świadczenie uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. W ocenie skarżącej w świetle tego artykułu uznanie świadczenia pielęgnacyjnego za nienależnie jej wypłacone w okresie od 16 lutego 2024 r. do 31 sierpnia 2024 r. jest niezgodne z prawem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267. t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935. t.j.), dalej p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja bądź postanowienie może ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie natomiast do art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. W świetle natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast – stosownie do art. 135 p.p.s.a. – sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryteria Sąd uznał, że niniejsza skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi i w konsekwencji kontroli Sądu była decyzja Wojewody Świętokrzyskiego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Kielce w części odmawiającej przyznania G. T.-P. prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Nie była natomiast objęta zaskarżeniem część decyzji organu I instancji orzekająca o uznaniu skarżącej z dniem 16 października 2024 r. za osobą bezrobotną. Materialnoprawną podstawę przywołanych decyzji w zaskarżonej części stanowiły przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a w szczególności art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia, który stanowi między innymi, że do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również okresy pobierania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, jeżeli utrata prawa do niego była spowodowana przyznaniem osobie, nad którą opieka była sprawowana, prawa do świadczenia wspierającego, o którym mowa w ustawie z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. poz. 1429 i 2760). W sprawie nie było sporne, że skarżąca opiekowała się niepełnosprawnym bratem i na podstawie decyzji MOPR w Kielcach z 7 lutego 2022 r. zmienianej decyzjami z 23 grudnia 2022 r. oraz z 18 grudnia 2023 r. pobierała z tego tytułu świadczenie pielęgnacyjne w okresie od 3 lutego 2022 r. do 31 sierpnia 2024 r. Następnie jednak ostateczną decyzją MOPR w Kielcach z 5 września 2024 r., przywołana decyzja z 7 lutego 2022 r. przyznająca świadczenie pielęgnacyjne została uchylona - jak to stwierdził organ w jej uzasadnieniu, od 16 lutego 2024 r. - a ostateczną decyzją MOPR w Kielcach z 11 września 2024 r. stwierdzono, że świadczenie pielęgnacyjne wypłacone skarżącej za okres od 16 lutego do 31 sierpnia 2024 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym, ponieważ bratu skarżącej K. T., nad którym sprawowała ona opiekę, przyznano świadczenie wspierające na okres od 16 lutego 2024 r. do 31 lipca 2031 r. W związku z tym Prezydent Miasta Kielce i Wojewoda Świętokrzyski, powołując się na brzmienie art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia stwierdzili, że skoro skarżąca utraciła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 16 lutego 2024 r. i to pobrane świadczenie w całości zwróciła, to okresu jego pobierania od 16 lutego do 31 sierpnia 2024 r. nie można było zaliczyć do wymaganego przepisami prawa (art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia) okresu 365 dni mających przypadać w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji, od którego zależy prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Z taką wykładnią mających w sprawie zastosowanie przepisów oraz ich konsekwencjami nie można się zgodzić. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonych decyzji konieczne jest odwołanie się nie tylko – jak w istocie uczyniły to organy - do wykładni językowej (gramatycznej) art. 71 ust. 2 pkt 9 u.z.p., gdyż taki rodzaj wykładni tego przepisu nie jest wystarczający do prawidłowego odkodowania jego znaczenia w okolicznościach przedmiotowej sprawy, lecz konieczne jest również sięgnięcie do innych metod interpretacyjnych. W wyroku z dnia 16 kwietnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 3387/19, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA), zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, który rozpoznawał sprawę odmowy przyznania zasiłku dla bezrobotnych biorąc pod uwagę istotne z punktu widzenia jej rozstrzygnięcia elementy stanu faktycznego i prawnego. NSA odnosząc się do stosowania wyłącznie językowej wykładni art. 71 ust. 2 pkt 9 w zw. z ust. 1 pkt 2 u.p.z., podkreślił, że omawiana regulacja prawna "nie wykazuje jednak cech szczególnych w systemie prawa, które usprawiedliwiałyby zaniechanie rekonstrukcji zawartej w niej normy prawnej z udziałem wszystkich grup reguł interpretacyjnych. Charakter owego przepisu jako normy bezwzględnie obowiązującej, (...) nie stanowi tamy w dążeniu do należytego zrekonstruowania normy prawnej zawartej w owym przepisie. Zasady wykładni prawa nie podlegają zróżnicowaniu ze względu na to, czy analizowany przepis stanowi podstawę decyzji związanej, czy też decyzji podejmowanej w ramach przyznanego organowi administracji luzu decyzyjnego w załatwieniu sprawy. Proces odkodowania normy prawnej z treści przepisu prawa jest elementem procesu stosowania prawa i nie może być z nim utożsamiany. Jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się najczęściej od dyrektyw językowych, to nie powinien się do nich ograniczać. Normę prawną rekonstruuje się bowiem z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych, a wykładnia prawa będąc operacją myślową dokonywaną przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych) nie może ograniczać się do wykładni językowej jednego przepisu. Jest to operacja, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów prawa stanowionego, na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (vide: wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P 6/02). Oczywiste jest, że jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw wzmacniają uzyskany rezultat wykładni, natomiast różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (vide: L. Morawski, Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów, Komentarz, Toruń 2002, s. 63; M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 238–239). W najnowszej nauce prawa dominujący jest pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do jednoznacznych rezultatów (vide: M. Zieliński, Wybrane zagadnienia wykładni prawa, PiP 2009/6, s. 3; Z. Radwański, M. Zieliński, Wykładnia prawa cywilnego, SPP 2006/15, s. 29; L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 152; M. Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym. System Prawa Administracyjnego, C.H.Beck 2015, tom 4, s. 204; M. Gutowski, P. Kardas, Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, C.H.Beck 2017, s. 275; postanowienie SN z dnia 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37; uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09). Wykładnia prawa jaka dokonywana w procesie jego stosowania, winna uwzględniać okoliczności faktyczne sprawy. Te bowiem stanowią o kontekście, w którym dokonywana jest interpretacja przepisu prawa. Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że skarżąca sprawowała opiekę nad niepełnosprawnym bratem i otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne, a zatem zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem najbliższej rodziny. Okoliczność ta, t.j. rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, względnie niepodejmowanie zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki, jest warunkiem i przesłanką uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, co wynika z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2024.323. t.j. ze zm.). Ta sama okoliczność, tj. rezygnacja z zatrudnienia lub niepodejmowanie zatrudnienia jest też powodem uznania przez ustawodawcę okresu pobierania świadczenia pielęgnacyjnego za okres zaliczany do 365 dni, od którego wykazania zależy możliwość uzyskania przez pobierającego świadczenie pielęgnacyjne prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Jest to bowiem okres w istocie zrównany z okresem zatrudnienia, t.j. z okresem, który z mocy art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a). ustawy o promocji zatrudnienia w pierwszym rzędzie jest uznawany za okres zaliczany do okresu 365 dni, od którego wykazania zależy prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Powodem takiego zrównania jest właśnie to, że konieczną przesłanką uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z zatrudnienia lub niepodejmowanie go po to, aby sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w stosownym stopniu. Ta opieka jest więc wtedy w istocie traktowana jako zajęcie zrównane z zatrudnieniem. Przypomnieć należy, że świadczenie pielęgnacyjne jest subsydiarną formą pomocy rodzinie, a dobrowolność rezygnacji z pracy zarobkowej wskazuje na to, że instytucja ta jest wyrazem realizacji zasady pomocniczości (wyrok TK, P 41/07). Sprawowana przez bliską osobę opieka odciąża państwo od obowiązku zorganizowania pomocy dla osób najbardziej potrzebujących. W interesie Państwa jest więc to, aby zachęcać osoby z najbliższej rodziny wymagającego opieki, do podjęcie się jej. Gdy z racji zakresu tej opieki wiąże się to z koniecznością rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem, zachęta ta może i powinna się wiązać ze skutecznym uznawaniem okresu tej opieki za zrównany z okresem zatrudnienia przy ocenie uprawnień opiekuna zależnych od tego okresu i okresów z nim zrównanych. Taka sytuacja dotyczy, w zamyśle ustawodawcy, prawa do zasiłku dla bezrobotnych, o czym stanowi zastosowany w sprawie art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia. Ponieważ jednak pobieranie tego zasiłku koliduje w oczywisty sposób z pobieraniem świadczenia pielęgnacyjnego (art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j ustawy o promocji zatrudnienia), możliwość zaliczenia okresu pobierania świadczenia pielęgnacyjnego do okresu 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2 tej ustawy aktualizuje się dopiero po zaprzestaniu jego pobierania i to spowodowanym, między innymi, przyznaniem osobie, nad którą opieka była sprawowana, prawa do świadczenia wspierającego, o którym mowa w ustawie z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. poz. 1429 i 2760). Ta ostatnia regulacja natomiast, określając zasady przyznawania tego świadczenia przewiduje między innymi mechanizm jego przyznawania za okres poprzedzający złożenie wniosku o to świadczenie. Stosownie bowiem do treści art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniu wspierającym prawo do świadczenia wspierającego ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Jeżeli jednak w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia wydania decyzji ustalającej poziom potrzeby wsparcia, zostanie złożony wniosek, prawo do świadczenia wspierającego ustala się od miesiąca, w którym złożono wniosek o wydanie decyzji ustalającej poziom potrzeby wsparcia. Konsekwencją zastosowania tej korzyści dla beneficjenta świadczenia wspierającego jest jednak to, że jego opiekun, który pobierał w tym samym czasie świadczenie pielęgnacyjne, co zarazem oznacza prawne potwierdzenie faktu realnego sprawowania opieki nad tym beneficjentem, a więc i faktycznego zrezygnowania z zatrudnienia, bądź nie podjęcia go, aby móc ją sprawować – jest stawiany w niekorzystnej dla niego sytuacji. Nie ma bowiem dobrego momentu do złożenia wniosku o zasiłek dla bezrobotnych. Złożenie go przed uzyskaniem decyzji o świadczeniu wspierającym spowoduje bowiem, że odmowa przyznania zasiłku dla bezrobotnych będzie uzasadniona tym, że wnioskodawca nie spełni warunku uznania go z bezrobotnego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. j ustawy o promocji zatrudnianie (nie będzie osobą, która nie pobiera na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenia pielęgnacyjnego). Natomiast złożenie wniosku o zasiłek dla bezrobotnych po zaprzestaniu otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego na skutek uzyskania przez osobą wymagającą opieki świadczenia wspierającego – może spowodować niemożliwość wykazania w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie okresu co najmniej 365 dni, o jakim mowa w art. 71 ust. 2 w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, co może wyniknąć z długiego okresu rozpoznawania przez właściwe organy wniosku o ustalenie potrzeby wsparcia i o świadczenie wspierające, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Rozwiązanie wskazanego problemu proponowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z powołaniem się na wyjaśnienie Ministra Rodziny Pracy i Polityki Społecznej dostępne na jego stronie internetowej, polegające na tym, że podopieczny z niepełnosprawnością może zaznaczyć we wniosku o świadczenie wspierające składanym elektronicznie do ZUS, że wnioskuje o przyznanie tego świadczenia, bez wyrównania, a jedynie np. od miesiąca złożenia wniosku lub od kolejnego miesiąca - nie może być zaakceptowane z dwóch powodów. Takie określenie początkowej daty, od której przyznawane jest świadczenie wspierające jest sprzeczne z niepozostawiającą luzu decyzyjnego normą wynikającą z art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniu wspierającym. Oba te przepisy bowiem stanowczo określają termin, od którego ustala się prawo do świadczenia wspierającego ("prawo do świadczenia wspierającego ustala się od miesiąca..."). Ponadto nie można oczekiwać od beneficjenta świadczenia wspierającego, aby dostosowywał swój wniosek o należne mu świadczenie wspierające do interesu innej osoby, nawet, jeśli jest to osoba z jego najbliższej rodziny sprawująca nad nim opiekę. Kolizję interesów obu tych osób, a w istocie kolizję norm wywodzonych przez organy obu instancji z przepisów obu ustaw należy w ocenie Sądu rozwiązać poprzez prokonstytucyjną, systemową i celowościową wykładnię art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia. Trzeba przyjąć, że w okolicznościach takich jak w niniejszej sprawie, tj. wtedy, gdy przyczyną niezaliczenia okresu pobierania świadczenia pielęgnacyjnego do okresu 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, jest to, że świadczenie wspierające zostało przyznane na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o świadczeniu wspierającym z mocą wsteczną od miesiąca, w którym złożono wniosek o wydanie decyzji ustalającej poziom potrzeby wsparcia, właściwym kryterium, od którego zależy możliwość zaliczenia okresu pobierania świadczenia pielęgnacyjnego do okresu 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2 tej ustawy nie jest to, czy przyznane świadczenie pielęgnacyjne zostało uznane za nienależnie pobrane na podstawie art. 63 ust. 11 ustawy oświadczeniu wspierającym, ani to, czy zostało następnie zwrócone, ale to, czy osoba, która to świadczenie pielęgnacyjne otrzymała, istotnie nie podjęła zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub zrezygnowała z niego w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się odpowiednim orzeczeniem o niepełnosprawności, którą to opiekę rzeczywiście sprawowała. Pobrane świadczenia pielęgnacyjnego należy traktować jako wywołujące skutek, o jakim mowa w art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia również wtedy, gdy następnie okaże się, że to świadczenie było nienależnie pobrane z powodu przyznania osobie, nad którą sprawowana była opieka związana z przyznaniem tego świadczenia pielęgnacyjnego – świadczenia wspierającego za okres poprzedzający złożenie wniosku o to świadczenie, na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o świadczeniu wspierającym. Skoro w okresie, w którym skarżąca pobierała świadczenie pielęgnacyjne z powodu faktycznie sprawowanej opieki na niepełnosprawnym bratem i przez to nie mogła podjąć lub kontynuować zatrudnienia, to późniejsze uznanie tego świadczenia pielęgnacyjnego za nienależnie pobrane, a także jego faktyczne zwrócenie, nie powoduje, że ta relewantna przesłanka uznania okresu pobierania świadczenia pielęgnacyjnego za zaliczalny do okresu, o jakim mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia - traci zasadniczą cechę decydującą o uznaniu okresu pobierania świadczenia pielęgnacyjnego za podlegający wspomnianemu zaliczeniu do okresu 365 dni. Cechą tą jest, jak to już wyżej wskazano to, że osoba pobierająca świadczenie pielęgnacyjne rzeczywiście nie podjęła zatrudnienia lub zrezygnowała z niego w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się odpowiednim orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że dokonując wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy, można prawidłowo dekodować normę będącą materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia. Sąd doszedł przy tym do przekonania, że w okolicznościach badanej sprawy odmowa prawa do zasiłku dla bezrobotnych może naruszać konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Z konstytucyjnej zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa charakteryzujących się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną). Podmioty takie winny być traktowane bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Z powyższego punktu widzenia ocenę każdej regulacji prawnej na gruncie zasady równości winno poprzedzić zbadanie cech wspólnych i cech różniących określone podmioty. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych powinny znajdować podstawę w przekonujących argumentach, bowiem zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych może mieć miejsce jeżeli pozostaje w zgodzie z zasadami sprawiedliwości społecznej lub służy urzeczywistnianiu tych zasad i w takiej sytuacji może być uznane za zgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Przy czym wprowadzenie wyjątków od powyższej zasady winno wynikać z jasno sformułowanego kryterium różnicującego, które w świetle zasad i wartości konstytucyjnych można uzasadnić odpowiednio przekonującymi argumentami (vide: wyrok TK z dnia 24 lutego 1999 r. sygn. akt SK 4/98; wyrok TK z dnia 21 czerwca 2001 r. sygn. akt SK 6/01; wyrok TK z dnia 24 października 2005 r. sygn. akt P 13/04; wyrok TK z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt K 40/04). Z punktu widzenia okoliczności niniejszej sprawy istotna jest także możliwość oceny zachowania konstytucyjnej zasady równości z uwagi na treść i cel analizowanej regulacji prawnej, rozumianej jako cecha istotna (relewantna), uzasadniająca równe traktowanie podmiotów prawa (vide: wyrok TK z dnia 20 października 1998 r. sygn. akt K 7/98). Uwzględniając powyższe uwagi nie można zgodzić się ze zróżnicowaniem uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych na gruncie art. 71 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy, z tego powodu, że osoba niepełnosprawna, nad którą sprawowana była opieka, korzystając z możliwości, jaką daje art. 26 ust. 2 ustawy o świadczeniu wspierającym, uzyskała to świadczenie wspierające za okres poprzedzający złożenie wniosku o to świadczenie, uniemożliwiając przez to osobie, która sprawował wcześniej nad nią opiekę i która otrzymała z tego tytułu świadczenie pielęgnacyjne – uzyskanie zasiłku dla bezrobotnych. Z uzasadnienia do projektu ustawę z dnia 6 października 2016 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz ustawy o świadczeniach przedemerytalnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1940) wynika przyczyna wprowadzenie możliwość nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz świadczenia przedemerytalnego przez osoby, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne, specjalny zasiłek opiekuńczy lub zasiłek dla opiekuna, w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, i które utraciły prawo do tego świadczenia lub zasiłków w związku ze śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana. Wskazano bowiem, że zasadność wprowadzenia tego rozwiązania wynika z faktu, iż okres sprawowania opieki nad osobami niepełnosprawnymi należy traktować analogicznie do okresu zatrudnienia, w zakresie możliwości zaliczenia tego okresu do okresu 365 dni uprawniających do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Akcentowano, że pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub zasiłku dla opiekuna ma na celu częściową rekompensatę zakończenia aktywności zawodowej spowodowanego koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, dlatego zasadne jest traktowanie przez ustawodawcę tej formy aktywności podobnie do zatrudnienia, w zakresie możliwości uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych po utracie prawa do ww. świadczeń związanych z opieką. Za przyjęciem proponowanego rozwiązania przemawiały również względy społeczne i demograficzne, bowiem w starzejącym się społeczeństwie coraz więcej osób wymaga opieki zarówno z uwagi na sam zaawansowany wiek, jak i często połączoną z tym wiekiem niepełnosprawność. Podkreślono, że opieka najbliższych stanowi w takiej sytuacji najlepsze rozwiązanie dla osób wymagających opieki. Przy niedostatku systemowego rozwiązania opieki nad osobami niepełnosprawnymi, starzejącymi się i chorymi, przejęcie przez bliskich opieki nad takimi osobami i rezygnacja z pracy zawodowej, powinny zostać docenione i wsparte dostateczną pomocą ze strony państwa (vide: druk nr 804 VIII kadencji Sejm RP, http://sejm.gov.pl, wyrok NSA z 16 kwietnia 2020 r. I OSK 3387/19). Analogiczne motywy należy odnieść również do kolejnej nowelizacji ustawy o promocji zatrudnienia, która weszła w życie 1 stycznia 2024 r. (art. 44 pkt 2 w zw. z art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym) i dodała do treści art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia drugi – obok śmierci osoby, nad którą opieka była sprawowana - powód utraty prawa do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego umożliwiający zaliczenie okresu pobierania tego świadczenia do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2 tej ustaw, t.j. przyznanie osobie, nad którą opieka była sprawowana, prawa do świadczenia wspierającego, o którym mowa w ustawie z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. poz. 1429 i 2760). Prezentując przedstawioną powyżej wykładnię Sąd nie podziela poglądu wyrażonego w nieprawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z 10 kwietnia 2025 r. IV SA/Po 888/24. W analogicznym stanie faktycznym WSA w Poznaniu dostrzegł, że nie do przyjęcia jest taka interpretacja przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia, która pomija okoliczność długości postępowania w przedmiocie przyznania świadczenia wspierającego, i to, że na skutek przedłużenia tegoż może dojść do sytuacji, w której spełnienie przesłanki pobierania świadczenia pielęgnacyjnego przez okres co najmniej 365 dni w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, może być w ogóle niemożliwe i to nie z przyczyn leżących po stronie bezrobotnego. WSA w Poznaniu dostrzegł istnienie luki w przepisach wynikającej z dodania w punkcie 9 ustępu 2 artykułu 71 ustawy o promocji zatrudnienia drugiej przesłanki utraty prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (obok dotychczas istniejącej, tj. śmierci osoby, nad którą opieka była sprawowana) bez uwzględnienia, że zaistnienie tej przesłanki (przyznanie prawa do świadczenia wspierającego) stwierdzane jest z datą wsteczną po przeprowadzeniu postępowań, które mogą trwać łącznie wiele miesięcy. Długość trwania postępowania w przedmiocie ustalenia poziomu potrzeby wsparcia, a następnie przyznania świadczenia wspierającego ma oczywisty wpływ na możliwość wykazania okresu 365 dni w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania w urzędzie pracy. Przedłużające się postępowanie w przedmiocie ustalenia poziomu potrzeby wsparcia i przyznania świadczenia wspierającego może w istocie prowadzić do pozbawienia bezrobotnego realnej możliwości spełnienia warunku, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia, a w konsekwencji uzyskania prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych. Tym samym WSA w Poznaniu stwierdził istnienie luki w prawie polegającej na braku wprowadzenia stosownej regulacji odnośnie do sposobu liczenia okresów z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia skorelowanej ze zmianą brzmienia art. 71 ust. 2 pkt 9 tej ustawy wprowadzoną z dniem 1 stycznia 2024 r. przez ustawę z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym. W konkluzji WSA w Poznaniu stwierdził, że okres, za który pobrane świadczenie pielęgnacyjne zostało uznane za nienależnie pobrane, nie może być uwzględniony jako okres pobierania przez skarżącego świadczenia pielęgnacyjnego w rozumieniu art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia, co nie oznacza jednak, że winien być potraktowany jako irrelewantny przy ocenie legitymowania się przez niego okresem z art. 71 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. W ocenie tamtego Sądu wspomniany okres winien zostać w sprawie uwzględniony w ten sposób, że o ten właśnie czas wydłużony zostanie okres 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania (art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia), w którym to okresie skarżący winien legitymować się co najmniej 365 dniami pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. W analogicznym stanie faktycznym niniejszej sprawy, gdzie na skutek upływu 8 miesięcy od daty złożenia wniosku o ustaleniu potrzeby wsparcia (który to wniosek warunkował możliwość przyznania świadczenia wspierającego, co z kolei dawało możliwość ustalenia prawa do świadczenia wspierającego od miesiąca, w którym złożono wniosek o wydanie decyzji ustalającej poziom potrzeby wsparcia - art. 26 ust. 2 ustawy o świadczeniu wspierającym), skarżącej nie zaliczono okresu pobierania świadczenia pielęgnacyjnego od 16 lutego do 31 sierpnia 2024 r. do okresu, od którego zależało przyznanie zasiłku dla bezrobotnych, Sąd w składzie rozpoznającym sprawę wyraża przedstawiony powyżej pogląd, że skoro w okresie, w którym skarżąca pobierała świadczenie pielęgnacyjne z powodu faktycznie sprawowanej opieki na niepełnosprawnym bratem, nie mogła podjąć lub kontynuować zatrudnienia, to późniejsze uznanie tego świadczenia pielęgnacyjnego za nienależnie pobrane, a także jego faktyczne zwrócenie nie powoduje, że okresu pobierania świadczenia pielęgnacyjnego nie można zaliczać do okresu, o jakim mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia decydującego o prawie do zasiłku dla bezrobotnych. Decydujące znaczenia ma tu bowiem przedstawiona powyżej prokonstytucyjna wykładnia zastosowanego w sprawie przepisu art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia. Uwzględniając powyższe rozważania Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w zaskarżonym zakresie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, bowiem sposób wykładni art. 71 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). W konsekwencji, z naruszeniem art. 7 k.p.a. nie doszło w sprawie do prawidłowego ustalenia okresu pobierania przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego, który zalicza się do okresu 365 dni, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia. Dlatego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy uwzględnią ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu i ponownie ustalą, czy skarżący spełnia przesłanki do przyznania zasiłku dla bezrobotnych.