II SA/Ke 158/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 marca 2015r. sprawy ze skargi B. K. i J.K. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę we wznowionym postępowaniu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz B. K. i J. K. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych oraz na rzecz B. K, kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych i na rzecz J. K. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Wojewoda , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J.K., utrzymał w mocy wydaną we wznowionym postępowaniu, decyzję Starosty z dnia [...] odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Gminie pozwolenia na przebudowę budynku po byłej szkole podstawowej z przeznaczeniem na cele społeczno-kulturalne wraz z instalacjami: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, centralnego ogrzewania i elektryczną, na działce Nr [...] położonej w miejscowości C. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Ostateczną decyzją z dnia [...] Starosta udzielił Gminie pozwolenia na przebudowę budynku po byłej szkole podstawowej z przeznaczeniem na cele społeczno-kulturalne wraz z instalacjami: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, centralnego ogrzewania i elektryczną, na działce Nr [...] położonej w miejscowości C.. W postępowaniu tym udziału nie brali właściciele działki Nr [...] , sąsiadującej z działką Nr [...] - B.K. i J.K., którzy wnieśli o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...], Starosta, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] Decyzją z dnia [...] Starosta , na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 19 lipca 2012r., uzasadniając rozstrzygnięcie brakiem przymiotu strony B.K. i J.K. w tym postępowaniu, z uwagi na to, że obszar oddziaływania inwestycji objętej tą decyzją zamyka się na terenie działki inwestora. W odwołaniu od decyzji B.K. i J.K. wnosząc o jej uchylenie zarzucili, że budynek, którego dotyczy decyzja usytuowany jest ścianą z otworami okiennymi w odległości 1m od granicy z ich działką Nr [...] , zatem obszar oddziaływania inwestycji obejmuje także ich działkę. Wojewoda decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...]. Organ ten wskazał, że projektowane roboty budowlane obejmują m.in. wykonanie ław i stóp fundamentowych, ścian oraz stropów wewnątrz budynku, związanych z przebudową piwnicy, parteru i pierwszego piętra szkoły podstawowej, wykonanie tynków wewnętrznych, malowanie pomieszczeń, malowanie elewacji. Obszar oddziaływania, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, ustalony dla przedmiotowej inwestycji, rozciąga się na działkę objętą decyzją, czyli obejmuje działkę Nr [...] . Organ odwoławczy podkreślił, że poprzez obszar oddziaływania według art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych (stosowanych odpowiednio), wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, a dla ustalenia przymiotu strony niezbędne jest wskazanie przez właścicieli terenu objętego badaniem istnienia przepisu wprowadzającego te ograniczenia. Bezpośrednie sąsiedztwo z nieruchomością, na której realizowana jest inwestycja nie przesądza o przymiocie strony postępowania właściciela nieruchomości sąsiedniej. Jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budową. W ocenie organu, skarżący nie wskazali przepisu wprowadzającego ograniczenia w zagospodarowaniu terenu działki Nr [...] na skutek przebudowania budynku przedmiotowej szkoły. Ograniczenia w zagospodarowaniu działki Nr [...] , związane z istnieniem budynku na działce sąsiedniej, usytuowanego ścianą z otworami okiennymi w odległości około 1,0m od granicy działki skarżących, nie powstały w związku z realizacją inwestycji na podstawie decyzji z dnia [...] Starosty Skarżyskiego; utrudnienia te trwają od czasu wybudowania przedmiotowego budynku, który został wybudowany w 1920r., a otwory okienne w ścianie przy granicy z działką Nr [...] istnieją od czasu jego wybudowania. W związku z tym, organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, że B.K. i J.K. nie mogą zostać uznani za strony postępowania w rozumieniu art. 28 Prawa budowlanego w postępowaniu administracyjnym, zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] Powoduje to, że żądanie wznowienia postępowania, które nie pochodzi od strony postępowania, skutkuje tym, że organ administracji nie ma podstaw do prowadzenia postępowania rozstrzygającego istotę sprawy i jest zobligowany do wydania decyzji zgodnej z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., to jest odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję z dnia [...] wnieśli B.K. i J.K., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania: - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2, art. 5 ust. 1 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, polegające na przyjęciu, że J.K. i B.K. nie mają statusu strony postępowania i ich nieruchomość nie znajduje się w sferze oddziaływania nieruchomości i inwestycji prowadzonej na działce Nr [...] , mimo że działka skarżących bezpośrednio sąsiaduje z działką objętą pozwoleniem na budowę i znajduje się w bezpośredniej bliskości i w sferze oddziaływania prowadzonych lub zamierzonych do wykonania robót budowlanych, które naruszają ich uzasadnione interesy, - art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Starosty zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę, - art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne uzasadnienie, ograniczające się do przytoczenia przepisów prawa i stwierdzenia, że z analizy materiału dowodowego wynika, iż nieruchomość skarżących leży poza obszarem oddziaływania planowanej inwestycji i w związku z tym nie posiadają przymiotu strony, bez jakiegokolwiek wskazania na jakich dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu skargi na poparcie tego, że skarżącym przysługuje status strony postępowania, wskazano na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z którego wynikają ograniczenia dotyczące odległości zabudowy od granicy działki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola sprawowana przez sąd administracyjny rozpoznający skargę na akt lub czynność organów administracji publicznej polega na zbadaniu zgodności tej działalności z prawem administracyjnym procesowym i materialnym. Podstawowym kryterium tej kontroli jest legalność aktu (czynności), a postępowanie sądowo-administracyjne ma na celu sprawdzenie, czy organ administracji działał na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP, art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W związku z powyższym usunięcie zaskarżonego aktu z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe wykaże, że przy wydawaniu aktu organy administracji naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania (art. 145 § pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.). Sąd nie może opierać kontroli na kryterium słuszności, czy sprawiedliwości społecznej. Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej, sprawowanej według powyższych zasad, jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję organu I instancji wydaną w postępowaniu wznowieniowym na podstawie przepisu art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Odmowa uchylenia decyzji z dnia 19 lipca 2012r., nastąpiła z powodu stwierdzenia przez organ, że B.K. i J.K. nie mają przymiotu strony w tym postępowaniu z uwagi na to, że obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji zamyka się na terenie działki inwestora i nie oddziaływuje na nieruchomość skarżących, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Należy zatem wskazać, że pojęcie strony postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę, zostało określone w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Stronami w tym postępowaniu są: inwestor oraz właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, zdefiniowanym w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Przez "obszar oddziaływania" według art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Rację ma organ stwierdzając, że tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym takie ograniczenia daje prawo właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Mylnie jednak organ uznał, że skarżący nie wskazali na konkretne okoliczności poparte regulacjami prawa materialnego, które powodowałyby ograniczenie możliwości zagospodarowania ich działki w związku z inwestycją zrealizowaną na działce sąsiedniej. W sprawie bezsporne jest, że budynek, którego dotyczy decyzja z dnia [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca Gminie pozwolenia na jego przebudowę usytuowany jest (na działce Nr [...] ) ścianą południowo-zachodnią z otworami okiennymi w odległości ok. 1m od działki sąsiedniej (Nr [...] ), stanowiącej własność skarżących. Z projektu budowlanego wynika okoliczność, pominięta przez organ, że roboty budowlanie związane z przebudową budynku obejmować będą także wymianę okien. Takie usytuowanie obiektu budowlanego narusza przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 z 2002r., poz. 690 ze zmianami), które ma zastosowanie także przy przebudowie budynków (§ 2 ust. 1) i które należy zaliczyć do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowym w stronę granicy. Należy zauważyć, że zgodnie z § 12 ust. 4 w/w rozporządzenia usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, którym mowa w ust. 2 i 3, powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Tym bardziej zatem, takie objęcie oddziaływaniem w rozumieniu art. 3 pkt 20 działki sąsiedniej, powoduje usytuowanie budynku ze ścianą z otworami okiennymi w odległości tylko 1 metra od granicy, co ma miejsce w sprawie niniejszej. W związku z powyższym Sąd nie podziela stanowiska organu, że skarżący, jako właściciele działki sąsiedniej nie mają przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na przebudowę budynku, usytuowanego z naruszeniem przepisów odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Inną rzeczą, która nie może być na tym etapie postępowania rozstrzygana przez Sąd, jest to, czy w niniejszym przypadku przebudowa budynku, który już istnieje i który został pobudowany zgodnie z prawem, a który nie spełnia aktualnie norm dotyczących sytuowania budynku, określonych w § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. może podlegać przebudowie, czy jest konieczne dostosowanie do aktualnych wymogów. Te okoliczności winny być rozważane przy udziale właścicieli nieruchomości, na którą, jak w sprawie niniejszej, inwestycja oddziaływuje. Nie można bowiem uznać, że w sprawie niniejszej oddziaływanie inwestycji zamyka się w granicach działki Nr [...] . Podmioty, określone w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w okolicznościach, w których powstaje uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu projektowanej inwestycji na ich nieruchomość, powinny być stronami postępowania o pozwolenie na budowę takiej inwestycji. W żadnym bowiem przypadku nie można utrudniać właścicielom nieruchomości dochodzenia ich praw właścicielskich w postępowaniu administracyjnym, jakim jest uzyskanie pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 października 2007r., sygn. akt II SA/Gd 173/07, LEX 490238). Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa materialnego: art. 151 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, co skutkuje ich uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a oraz art. 135 p.p.s.a. Orzeczenie w pkt II wyroku uzasadnia art. 152 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego uzasadnia art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni powyższe wywody i przeprowadzi postępowanie z udziałem J.K. oraz B. K., jako stronami tego postępowania.