II SA/Ke 165/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Pomocnik sekretarza sądowego Izabela Suchenia, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2007r. sprawy ze skargi S. M. K. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza Miasta i Gminy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Miejskiej na rzecz S. M. K. 617 (sześćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą z dnia [...] Nr [..] Rada Miejska na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym /Dz. U. Nr 142 z 2001r. z późniejszymi zmianami/, art. 26 ust. 1 pkt 1a oraz art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta / Dz. U. Nr 113 poz. 1591 z późniejszymi zmianami/ stwierdziła wygaśnięcie mandatu Burmistrza Miasta i Gminy S. M. K. z powodu niezłożenia w terminie określonym w art. 24h ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym oświadczenia o swoim stanie majątkowym. W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że przywołane w niej przepisy są jednoznaczne, co potwierdza w swoim piśmie skierowanym do Przewodniczącego Rady Wojewoda wskazując, iż "skutkiem niespełnienia przez burmistrza Miasta i Gminy ustawowego wymogu (...) jest wygaśnięcie mandatu" co Rada Miejska ma obowiązek stwierdzić w drodze uchwały najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu. Termin ten upływa w dniu jutrzejszym. Dalej w uzasadnieniu uchwały wskazano, że Polska jest Państwem unitarnym, co oznacza powszechność obowiązywania prawa państwowego na całym obszarze RP, na straży którego w tym konkretnym przypadku stoi Rada Ministrów i Wojewodowie. Przywołane przez S. K. ekspertyzy mają charakter prywatny i mogą co najwyżej stanowić argument w procesie sądowym. Radnych obowiązuje oficjalna aktualnie funkcjonująca wykładnia. Nieposłuszeństwo prawu byłoby nawiązaniem do niechlubnej tradycji Rokoszów i Liberum Veto. W końcowej części uzasadnienia znalazło się stwierdzenie: "Dlatego wnoszę o stwierdzenie w formie uchwały sytuacji pod względem prawnym jednoznacznej, tj. wygaśnięcia mandatu burmistrza Miasta i Gminy S. M.K.". Skargę na tę uchwałę, wskazując jako jej podstawę art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym oraz art.3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł S. M. K., zarzucając naruszenie prawa materialnego – art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez zastosowanie nieproporcjonalności sankcji w postaci stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza za nieznaczne opóźnienie w złożeniu oświadczenia majątkowego. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu 12 listopada 2006r. w wyniku przeprowadzonych wyborów został wybrany Burmistrzem Miasta i Gminy. W dniu 4 grudnia 2006r. złożył ślubowanie. W dniu 2 stycznia 2007r. sporządził, opatrzył datą i podpisał własne oświadczenie majątkowe i polecił jego wysłanie do Wojewody pracownikowi Urzędu. W dniu 4 stycznia 2007r. powziął wiadomość, że oświadczenie to nie zostało jeszcze wysłane w związku z czym osobiście tego dnia przesłał je Wojewodzie, który ostatecznie oświadczenie to otrzymał w dniu 5 stycznia 2007r. Wojewoda poinformował Radę Miejską o dostarczeniu oświadczenia majątkowego po upływie 30-dniowego terminu pismem z dnia 17.01.2007r. W związku z tym Rada Miejska podjęła zaskarżoną uchwałę. Pismem z dnia 14 lutego 2007r. wezwał on Radę do usunięcia naruszenia prawa. W doręczonej mu w dniu 9 marca 2007r odpowiedzi Przewodniczący Rady Miejskiej "odmówił stwierdzenia podjętą uchwałą naruszenia prawa" argumentując, że niezłożenie oświadczenia w terminie potwierdził Wojewoda, który również jako organ nadzoru nie stwierdził nieważności uchwały. Skarżący podniósł, że w jego ocenie nie uchybił on terminowi do złożenia oświadczenia majątkowego albowiem oświadczenie takie sporządził w dniu 2 stycznia 2007r. z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 24 h ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie skarżącego nie może mieć decydującego znaczenia data przekazania tego oświadczenia Wojewodzie skoro żaden przepis nie stanowi wprost, że oświadczenie winno być złożone u Wojewody w terminie 30 dni od dnia ślubowania. Nawet jednak gdyby przyjąć, że oświadczenie zostało złożone 4 czy 5 stycznia, to i tak nastąpiło nieznaczne uchybienie, które nie może stanowić podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP skarżący upatruje w nieproporcjonalności sankcji, przy czym S. K. powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007r. w sprawie K 8/07 orzekający o niezgodności art. 26 ust. 1 pkt a ustawy z dnia 20 czerwca 2002r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta z art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji RP, który to Trybunał uznał, że sankcje za opóźnienie w złożeniu oświadczenia wkraczają nieproporcjonalnie w prawa wyborcze, a automatyzm i bezwzględność sankcji prowadzą do przekreślenia wyników wyborów i woli wyborców za stosunkowo drobne uchybienie. W konkluzji swojej skargi S. K. wskazał, że ponieważ zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o niekonstytucyjny przepis, powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego i w związku z tym domagał się stwierdzenia jej nieważności. W odpowiedzi na tę skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami a powodem jej podjęcia było niezłożenie w terminie przez S. K. oświadczenia majątkowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż niewątpliwie zaskarżona uchwała jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym/ zwanej dalej u.s.g. /, tak więc na podstawie tego przepisu może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Skarga została złożona po wcześniejszym bezskutecznym wezwaniu Rady Miejskiej do usunięcia naruszenia prawa, w związku z czym wymogi formalne do jej wniesienia zostały spełnione. Skutkiem podjęcia tej uchwały S. K. utracił mandat, jaki uzyskał w przeprowadzonych wyborach. Utrata tego mandatu niewątpliwie narusza jego interes prawny. Co prawda sam S. K. w skardze nie wskazał, jaki konkretnie jego interes został naruszony, tym niemniej z uwagi na uregulowanie zawarte w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o powstępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej uppsa/ Sąd rozpoznający sprawę władny był ustalić i takie też ustalenia czyni, że zaskarżona uchwała narusza prawo skarżącego do sprawowania funkcji wójta, jaka została mu powierzony w wyniku przeprowadzonych wyborów. Ponadto utrata mandatu pociąga za sobą ustanie stosunku pracy /w jakim pozostają z mocy przepisów ustawy z 22 marca 1990r. o pracownikach samorządowych także pracownicy samorządowi zatrudnieni na podstawie wyboru, do jakich należy m. in. wójt/. Wszystko to świadczy o tym, że S. K. przysługuje legitymacja do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g., bowiem zaskarżona uchwała narusza jego interes. Przechodząc do zarzutów skargi w pierwszej kolejności należało odnieść się do kwestii, czy oświadczenie majątkowe zostało złożone przez S. M. K. w terminie, o jakim mowa w art. 24 h ust.4 u.s.g., czy też z uchybieniem tego terminu. Otóż w ocenie Sądu nie może budzić wątpliwości, iż skarżący terminu tego nie dochował. Zgodnie z ust. 3 art. 24h u.s.g. oświadczenie majątkowe wójt składa wojewodzie. Skoro skarżący oświadczenie to złożył w dniu 2 stycznia 2007r. ale na ręce pracownicy urzędu gminy, która nie jest osobą uprawnioną do odbioru w imieniu wojewody takiego dokumentu, nie można uznać, aby obowiązek wynikający z tego przepisu został spełniony. Termin do złożenia oświadczenia upływał w dniu 3 stycznia 2007r., dlatego też już bez znaczenia jest okoliczność, czy skarżący wysłał to oświadczenie przesyłką listową na adres Wojewody w dniu 4 stycznia 2007r. / w aktach brak jest dowodu nadania/ czy też doręczył je w inny sposób. Faktem jest, iż do dnia 3 stycznia 2007r. nie zostało ono Wojewodzie złożone. Odnosząc się do drugiego zarzutu, iż zaskarżona uchwała narusza art. 31 ust. 1 Konstytucji RP, na wstępie wskazać należy co następuje: Uchwała będąca przedmiotem zaskarżenia została podjęta m. in. na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 a ustawy z dnia 20 czerwca 2002r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, co do którego to przepisu Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 13 marca 2007r. orzekł, że jest on niezgodny z art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji. Zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. W niniejszej sprawie tak się nie stało, w związku z czym przepis art. 26 ust. 1 pkt 1 a, którego niezgodność z Konstytucją została stwierdzona, utracił moc 19 marca 2007r. / data ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Nr 48 poz.327/. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153 poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że regułą jest, iż badając zgodność z prawem zaskarżonego aktu sąd bada, czy był on zgodny z prawem obowiązującym w dacie jego wydania. Jak wyżej wskazano, art. 26 ust.1 pkt 1a ustawy o bezpośrednim wyborze ...utracił moc z datą ogłoszenia wyroku TK w sprawie K 8/07, to jest z dniem 19 marca 2007r., co oznacza, że w dacie podejmowania przez Radę Miejską zaskarżonej uchwały przepis ten obowiązywał. W związku z tym rozważenia wymagała kwestia, czy oceniając legalność zaskarżonej uchwały Sąd w niniejszej sprawie powinien był stosować przepis art. 26 ust. 1 pkt 1 a ustawy z dnia 20 czerwca 2002r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta czy też nie. Zgodnie z art. 8 Konstytucji R.P Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej i jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba, że stanowi ona inaczej. Z kolei zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji sędziowie są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji i ustawom. Z tych unormowań wynika po pierwsze, że przepisy Konstytucji są prawem najwyższej rangi a po drugie, że podlegają, tak jak i przepisy innych ustaw, bezpośredniemu stosowaniu przez sąd. Oznacza to, że w niniejszej sprawie Sąd władny był dokonać oceny zgodności zaskarżonej uchwały bezpośrednio z przepisami Konstytucji zwłaszcza w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis, na podstawie którego uchwała została podjęta jest niezgodny z tą Konstytucją. Za celowością badania przez sąd w niniejszej sprawie zgodności zaskarżonej uchwały bezpośrednio z przepisami Konstytucji, z pominięciem przepisu art. 26 ust. 1 pkt 1 a, którego niekonstytucyjność została stwierdzona dopiero po jej podjęciu, przemawiają także uregulowania zawarte w art. 190 ust. 4 oraz art. 272 § 1uppsa. Zgodnie z tym pierwszym orzeczenie Trybunału o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonym w przepisach właściwych dla danego postępowania. Z kolei w myśl art. 272 § 1 uppsa można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie. O ile przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przewidują w takim wypadku możliwość, żądania wznowienia postępowania / art. 145a / o tyle już przepisy ustawy o samorządzie gminnym takiej możliwości nie przewidują. Brak jest bowiem unormowań, które pozwalałyby osobie, której interes prawny został naruszony uchwałą podjętą na podstawie przepisu niezgodnego z Konstytucją, domagania się od organu samorządowego podjęcia -w trybie wznowienia czy też w jakimś innym trybie- kolejnej uchwały w tym samym przedmiocie. Skoro zaś orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności przepisu z Konstytucją stanowi podstawę do wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym, pozbawione racji byłoby kierowanie się przez sąd przy rozpoznawaniu skargi przepisem niekonstytucyjnym, ze świadomością, że jego zastosowanie uzasadnia wznowienie postępowania sądowego na podstawie art. 272 uppsa. Przechodząc do kwestii, czy zaskarżona uchwała narusza prawo a konkretnie art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji podnieść należy iż, jak to wynika z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego przepis przewidujący utratę mandatu na skutek niezłożenia w terminie 30 dni od dnia ślubowania oświadczenia majątkowego został uznany za niezgodny z art. 31 ust. 3 a, także art. 2 Konstytucji nie z powodu samego wprowadzenia takiej sankcji lecz z tego powodu, że sankcja ta była automatyczna i bezwzględna. Przepisy nie wprowadzały bowiem żadnego zróżnicowania pomiędzy świadomym i celowym uchylaniem się przez wójtów, /radnych i inne osoby/ od wypełnienia ciążącego na nich obowiązku złożenia oświadczeń a sytuacją, gdy takie oświadczenie zostało złożone, ale na przykład z niewielkim uchybieniem terminu albo też z przyczyn niezależnych od zobowiązanego. Trybunał wskazał między innymi, że "surowość sankcji w zestawieniu z wagą uchybienia przy braku uszczerbku dla założonego celu składania oświadczeń majątkowych; niekonieczność sankcji w zestawieniu z celem składania oświadczeń; nieadekwatność długotrwałej procedury wygaszania mandatu w zestawieniu z brakiem przesłanek weryfikacji przyczyn i wagi uchybienia w tym postępowaniu; waga dobra poświęconego / ograniczenie biernego i czynnego prawa wyborczego przez pozbawienie wyborów skutku, rezygnacja z zasady trwałości mandatu pochodzącego z wyborów przez społeczność lokalną, co powinno doznawać ochrony wynikającej z zasady pomocniczości/ wskazują na naruszenie obu wskazanych wzorców konstytucyjności tj. art. 2 i art. 31 ust. 3 konstytucji". Zgodnie z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z kolei w myśl art. 31 ust. 3 ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W niniejszej sprawie okolicznością niesporną było to, że S. M. K oświadczenie majątkowe sporządził w 30- dniowym terminie oraz, że do Wojewody wpłynęło ono w dniu 5 stycznia 2007r., podczas, gdy termin jego złożenia upływał 3 stycznia 2007r. Tak więc opóźnienie w wykonaniu obowiązku, o jaki mowa w art. 24h ust. 4 u.s.g. wyniosło najwyżej 2 dni / ewentualne nadanie go przesyłką pocztową w dniu 4 stycznia 2007r.na ustalenie, że skarżący uchybił terminowi do jego złożenia nie ma żadnego wpływu, w związku z czym nie zachodziła potrzeba rozważania w niniejszej sprawie czy data nadania takiego oświadczenia w urzędzie pocztowym może być uznana za datę złożenia oświadczenia uprawnionemu organowi/. W ocenie Sądu uchybienie, jakiego dopuścił się skarżący, nie było na tyle istotne, aby skutkowało utratą przez niego z tego powodu mandatu. Podnieść bowiem należy, iż celem nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 8 maja 2005r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw/ Dz. U. Nr 175 poz. 1447/, która wprowadziła m. in. do ustawy z dnia 20 czerwca 2002r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta art. 26 ust. 1 pkt 1a, było wzmocnienie instrumentów antykorupcyjnych oraz uczynienie stosunków majątkowych osób sprawujących funkcje z wyboru bardziej przejrzystymi dla wyborców i organów kontrolnych. Wprowadzenie sankcji w postaci wygaśnięcia mandatu zostało uzasadnione koniecznością zdyscyplinowania radnych, którzy sabotowali obowiązek składania oświadczeń albo czynili to ze znaczną opieszałością. Jeśli chodzi o skarżącego to już w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały wiadome było, że z obowiązku złożenia oświadczenia się wywiązał, a jedynie uchybił -i to nieznacznie- 30-dniowemu terminowi. Tak więc nie można mu było zarzucić ani tego, iż w ogóle nie chce się podporządkować obowiązkowi złożenia oświadczenia ani też tego, że uczynił to ze znacznym opóźnieniem. Zastosowana wobec S. K. zaskarżoną uchwałą sankcja jest więc nieproporcjonalna w stosunku do uchybienia jakiego się dopuścił i w sposób nieproporcjonalny wkracza w bierne prawo wyborcze, jakie przysługuje skarżącemu, dzięki któremu został wybrany w bezpośrednich wyborach Burmistrzem Miasta i Gminy, jak i czynne prawo wyborcze osób, które go na to stanowisko wybrały. Uchwała została podjęta na podstawie przepisu niezgodnego z Konstytucją, przez co sama Konstytucję tę narusza. Ponadto, co Sąd stwierdza z urzędu, uzasadnienie zaskarżonej uchwały, zwłaszcza jego część końcowa, może świadczyć o tym, iż zostało ono sporządzone jeszcze przed podjęciem samej uchwały, skoro zawarty jest w nim wniosek o jej podjęcie. Mając powyższe na uwadze skarga podlegała uwzględnieniu, w związku z czym na podstawie art. 147 § 1 uppsa Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł stosownie do art. 200 uppsa.