II SA/Ke 165/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.) Sędzia WSA Jacek Kuza po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Wojewody z dnia [...] stycznia 2025 r., [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody na rzecz J. S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. akt II SA/Ke [...] UZASADNIENIE Postanowieniem z 22 stycznia 2025 r., [...], Wojewoda na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania J. S. od decyzji Starosty [...] z 22 listopada 2024 r. zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej dla R. F. pozwolenia na budowę instalacji fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1 MW [...] I wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości D., gmina I. (obręb 0003). W uzasadnieniu organ wskazał, że po wniesieniu przez E. S. odwołania z 9 grudnia 2024 r. od opisanej wyżej decyzji organu I instancji, Starosta [...] pismem z 17 grudnia 2024 r. przekazał je Wojewodzie oraz jednocześnie poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w Świętokrzyskim Urzędzie Wojewódzkim w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma. Pismo Starosty [...] zostało odebrane przez J. S. 2 stycznia 2025 r., zatem termin wglądu w akta sprawy upłynął 9 stycznia 2025 r. Wojewoda, kierując się zasadą szybkości i prostoty postępowania zawartą w art. 12 k.p.a., decyzją z 10 stycznia 2025 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 22 listopada 2024 r. Tuż po wydaniu ww. decyzji Wojewody, 10 stycznia 2025 r. do organu II instancji wpłynęło odwołanie J. S. z 23 grudnia 2024 r. Wojewoda ustalił, że odwołanie J. S. wpłynęło do Starosty [...] 30 listopada 2024 r. Powołując art. 133 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że pismo z 7 stycznia 2025 r., przekazujące odwołania M. C. oraz J. S., zostało nadane w Urzędzie P. J. 1 dopiero 8 stycznia 2025 r., tj. w 9 dniu od wpływu odwołań do organu I instancji. W ocenie Wojewody, w sytuacji, w której odwołanie od decyzji organu I instancji wpłynęło do organu odwoławczego już po wydaniu decyzji w trybie art. 138 k.p.a. (na skutek innych odwołań), to organ II instancji ma obowiązek stwierdzić niedopuszczalność takiego odwołania. Przeszkodą do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej na skutek takiego odwołania nie jest bowiem to, że np. złożono odwołanie po terminie, lecz to, że sprawa administracyjna została już wcześniej, przed wpływem odwołania do organu odwoławczego, ostatecznie rozstrzygnięta decyzją organu II instancji. W realiach niniejszej sprawy odpowiedzialność za taki stan rzeczy nie spoczywa na odwołującym, lecz na Staroście Jędrzejowskim, który nie przekazał odwołania J. S. w terminie wynikającym z art. 133 k.p.a., niemniej jednak, nawet w takiej sytuacji, organ odwoławczy nie może tego odwołania rozpoznać w ramach postępowania zwyczajnego inaczej niż wydając postanowienie stwierdzające jego niedopuszczalność, skoro sprawa administracyjna została już rozstrzygnięta ostatecznie. J. S., jak wszystkim stronom postępowania w sprawie, przysługuje prawo wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. w terminie 30 dni od daty doręczenia stronom decyzji Wojewody z 10 stycznia 2025 r. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze J. S. zaskarżył postanowienie z 22 stycznia 2025 r. w całości zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a., polegające na nierozpoznaniu przez Wojewodę odwołania skarżącego od decyzji Starosty [...] z 22 listopada 2024 r. i stwierdzeniu jego niedopuszczalności z uwagi na wydanie w sprawie decyzji ostatecznej z dnia 10 stycznia 2025 r. na skutek środka zaskarżenia wniesionego przez E. S., w sytuacji gdy obowiązkiem organu II instancji było łączne rozpoznanie wszystkich odwołań, co zaś doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i odebrało prawo skarżącemu do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji; 2. art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na odstąpieniu przez organ II instancji od wszczęcia z urzędu postępowania w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji, zmierzającego do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z 10 stycznia 2025 r. podjętej na skutek rozpoznania jednego z kilku złożonych odwołań, pomimo takiego obowiązku; 3. art. 140 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. zw. z art. 10 § 1 i art. 15 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 7 k.p.a., polegające na przeprowadzeniu przez organ postępowania odwoławczego kierując się zasadą szybkości i prostoty postępowania, z jednoczesnym naruszeniem zasady dwuinstancyjności i czynnego udziału stron w postępowaniu, obowiązku wnikliwego działania, uprawnień procesowych stron postępowania, a także pozostałych reguł prawa, a zwłaszcza mającej szczególne znaczenie zasady ogólnej prawdy obiektywnej, w konsekwencji potraktowanie zasady szybkości postępowania administracyjnego jako pretekstu do jak najszybszego zakończenia sprawy poprzez wydanie decyzji o charakterze ostatecznym; 4. art. 39 § 1 i 2 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ II instancji doręczenia pełnomocnikowi skarżącego niniejszego postanowienia na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, pomimo takiego obowiązku. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że odwołanie zostało wniesione w terminie tj. 23 grudnia 2024 r. Pomimo to, organ II instancji przystąpił do niezwłocznego i pobieżnego rozpoznania pierwszego wniesionego odwołania - w sytuacji, gdy uprawnionych do zaskarżenia decyzji organu I instancji było wiele stron, a żadna z nich nie zrzekła się prawa do wniesienia odwołania. Skarżący zauważył, że w decyzji z 10 stycznia 2025 r. Wojewoda wskazał, że stronami postępowania są m. in. właściciele działek sąsiadujących z inwestycją nr [...] i pomimo tego nie zweryfikował faktu wniesienia przez te strony odwołań. Co więcej, organ nie dopełnił wymaganej staranności i odstąpił od ustalenia, czy wszystkie prawidłowo wniesione odwołania zostały przekazane do rozpoznania przez organ I instancji. W przypadku, gdy w administracyjnym toku instancji kilka osób wniesie odwołanie od tej samej decyzji administracyjnej, przed organem powinno toczyć się tylko jedno postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji przerzucił niejako winę za konieczność stwierdzenia niedopuszczalności odwołania na Starostę Jędrzejowskiego, wskazując na nieprawidłowość w przekazaniu odwołania skarżącego (uchybienie art. 133 k.p.a.). Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy to oba organy naruszyły obowiązujące przepisy, co doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności, w konsekwencji zaskarżone orzeczenie godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa. Skarżący podniósł, że powołanie się na zasadę szybkości postępowania miało stanowić upoważnienie (a ściślej pretekst) dla pomijania form postępowania, naruszania uprawnień procesowych stron w imię "szybkości". Celem działania organu II instancji było możliwie jak najszybsze przeprowadzenie postępowania odwoławczego i wydanie decyzji ostatecznej - tak, aby inwestor mógł rozpocząć budowę farmy fotowoltaicznej. Wbrew twierdzeniom wyrażonym w treści postanowienia, organ II instancji nie zapewnił skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym. Skarżący nie został poinformowany o wszczęciu tego postępowania pomimo takiego obowiązku. Wskutek powyższego, nie miał możliwości zapoznania się z treścią odwołania wniesionego przez E. S.. A co najważniejsze, organ II instancji odebrał skarżącemu uprawnienie do wypowiedzenia się w kwestii materiału dowodowego przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie oraz możliwości zapoznania się z aktami postępowania. Nie została w postępowaniu odwoławczym podjęta nawet próba pozornego zapewnienia stronie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, czym niewątpliwie organ odwoławczy naruszył zasadę wskazaną w art. 10 k.p.a. Wojewoda dopuścił się naruszenia obowiązków dotyczących doręczeń. Skarżący wskazał na art. 39 § 1 k.p.a. i podniósł, że podstawowym i obligatoryjnym trybem doręczenia pism w postępowaniu administracyjnym jest doręczenie elektroniczne z tego przepisu tj. doręczenie pisma na adres do doręczeń elektronicznych. W okolicznościach niniejszej sprawy, zaskarżone postanowienie zostało 28 stycznia 2025 r. doręczone pełnomocnikowi skarżącego z naruszeniem tego obowiązku tj. za pokwitowaniem przez operatora pocztowego. Pełnomocnik w dacie wydania postanowienia posiadał aktywny adres do doręczeń elektronicznych, zatem nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 39 § 2 k.p.a. umożliwiające organowi odstępstwo od tej zasady. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 39 § 1 k.p.a. Wojewoda wyjaśnił, że pełnomocnik skarżącego nie wskazała adresu do doręczeń elektronicznych i ze względu na brak możliwości doręczenia pism na taki adres – brak danych adresata w wyszukiwarce BAE – korespondencja doręczona została pełnomocnikowi przesyłką rejestrowaną. Organ wezwał pełnomocnika pismem z 17 marca 2025 r. do wskazania adresu e-doręczeń, jednak wezwanie to pozostało bez odpowiedzi. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stan faktyczny sprawy jest bezsporny i wynika ze zgromadzonych dowodów. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy: - 22 listopada 2024 r. Starosta [...] wydał opisaną na wstępie decyzję zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą dla R. F. pozwolenia na budowę instalacji fotowoltaicznej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości D., która została doręczona skarżącemu 13 grudnia 2024 r.; - pismem z 17 grudnia 2024 r. Starosta [...] przesłał Wojewodzie odwołanie E. S. od ww. decyzji, datowane na 9 grudnia 2024 r. (data wpływu do Ś. Urzędu Wojewódzkiego w K. 20 grudnia 2024 r.); - pismem z 23 grudnia 2024 r., nadanym w urzędzie pocztowym w tym samym dniu, a więc z zachowaniem 14-dniowego terminu z art. 129 § 2 k.p.a., skarżący wniósł odwołanie od decyzji z 22 listopada 2024 r., które wpłynęło do organu I instancji 30 grudnia 2024 r.; - pismem z 7 stycznia 2025 r. Starosta [...] przekazał organowi II instancji odwołania J. S. i M. C.. Korespondencja wpłynęła do Ś. Urzędu Wojewódzkiego w K. 10 stycznia 2025 r.; - 10 stycznia 2025 r. Wojewoda wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, zaś 22 stycznia 2025 r. - zaskarżone postanowienie. Jak stwierdził organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia z 22 stycznia 2025 r. stwierdzającego niedopuszczalność odwołania J. S., pismo Starosty [...] wraz z odwołaniem skarżącego wpłynęło do organu II instancji "tuż po wydaniu" decyzji z 10 stycznia 2025 r. rozstrzygającej ostatecznie sprawę. W związku z tym, w ocenie Wojewody, odwołanie skarżącego nie mogło być przedmiotem merytorycznego rozpatrzenia, skoro wcześniej wydana została ostateczna decyzja, a w konsekwencji należało stwierdzić niedopuszczalność wniesionego odwołania. W stanie sprawy z takim poglądem nie można się zgodzić. W uzasadnieniu skargi trafnie przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1198/09 (dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wyrażony został pogląd, wedle którego "(...) wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpoznania w jednym terminie. Natomiast jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest jednocześnie po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy podejmowanie kolejnego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie. W sytuacji podjęcia decyzji przez organ odwoławczy wyłączona jest bowiem możliwość rozpoznania innych dotychczas nierozpoznanych odwołań i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym (porównaj wyrok NSA z dnia 2 października 2003 r. sygn. akt IV SA 3643/02 niepublikowany). W takiej sytuacji aby rozpoznać wszystkie prawidłowo złożone w terminie odwołania, obowiązkiem organu administracji II instancji jest spowodowanie wszczęcia z urzędu postępowania w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji, zmierzającego do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji podjętej na skutek rozpoznania jednego z kilku złożonych odwołań. Dopiero po uchyleniu takiej decyzji można zrealizować obowiązek łącznego rozpoznania wszystkich wniesionych odwołań.". Stanowisko to Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela i przyjmuje jako własne. W konsekwencji, zasadne są zarzuty skargi w zakresie naruszenia przez Wojewodę art. 157 § 2 k.p.a., polegającego na wydaniu zaskarżonego postanowienia pomimo tego, że decyzja z 10 stycznia 2025 r. zapadła z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż pominęła inne odwołania od decyzji organu I instancji, wniesione w terminie przez strony postępowania. Rażące naruszenie prawa w tym przypadku było oczywiste, dlatego po ustaleniu, że do organu II instancji wpłynęły odwołania J. S. i M. C. od decyzji Starosty [...] z 22 listopada 2024 r., Wojewoda winien wszcząć z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności własnej decyzji z 10 stycznia 2025 r. Bez znaczenia dla zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest okoliczność, że organ I instancji przekazał odwołania z naruszeniem terminu, o jakim mowa w art. 133 k.p.a. Rażące naruszenie prawa jest przesłanką nieważnościową o charakterze obiektywnym i ocena, który z orzekających w sprawie organów ponosi odpowiedzialność za zaistniały stan rzeczy, nie ma wpływu na wynik sprawy. Nie można przy tym zaakceptować stanowiska, prezentowanego w zaskarżonym postanowieniu, że to strona ma ponieść prawne konsekwencje nierozpoznania jej odwołania. Kwalifikowanego naruszenia prawa w postaci pozbawienia strony prawa do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy na skutek wniesionego przez nią odwołania nie może sanować możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego, jak przyjął organ II instancji. Słusznie również podnosi autorka skargi, że stosowanie przez organy zasady szybkości lub prostoty postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 12 k.p.a., nie może powodować ograniczenia konstytucyjnego prawa strony do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Uszczegółowieniem konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania jest regulacja art. 15 k.p.a., która oznacza, że każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania (odwołań) ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza zaś obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego, merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Rację ma także skarżący, że Wojewoda naruszył art. 10 § 1 k.p.a. nie zawiadamiając stron o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zgromadzonych dowodów przed wydaniem zaskarżonego postanowienia. Obowiązek organów administracji zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.) spoczywa na organach orzekających w obu instancjach, o czym dodatkowo stanowi art. 140 k.p.a. Zasada ta dotyczy także postanowień rozstrzygających o podstawowych prawach procesowych strony, do których należą postanowienia wydawane na podstawie art. 134 k.p.a. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego i oznacza prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, przy czym organ obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 1 i 2 k.p.a.). Tego rodzaju adnotacji brak jest w aktach sprawy organu II instancji i nie ma wątpliwości, że omawiany przepis został naruszony przez Wojewodę. W rozpoznawanym przypadku naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwiło stronie wyrażenie stanowiska dotyczącego wydania decyzji ostatecznej przez organ II instancji z pominięciem odwołania wniesionego przez skarżącego. Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 39 § 1 i 2 k.p.a., polegającego na zaniechaniu doręczenia zaskarżonego postanowienia pełnomocnikowi skarżącego na adres do doręczeń elektronicznych stwierdzić należy, że nawet przy przyjęciu zasadności argumentacji skargi w tym zakresie, naruszenie wskazanych wyżej przepisów nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Zaskarżone postanowienie zostało bowiem doręczone pełnomocnikowi strony, a skarżący złożył skutecznie skargę, która podlegała uwzględnieniu. Podsumowując przedstawione wyżej rozważania Sąd uznał, że wydając zaskarżone postanowienie Wojewoda naruszył art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 15 k.p.a. oraz art. 157 § 2, art. 10 § 1 i art. 15 k.p.a. w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, gdyż nie inicjując postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji z 10 stycznia 2025 r. i stwierdzając niedopuszczalność odwołania organ zaakceptował sytuację, w której nie doszło do merytorycznego rozpatrzenia sprawy na skutek odwołania wniesionego przez J. S.. Uchybienie wskazanym wyżej przepisom skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia, o czym Sąd orzekł w pkt I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni stanowisko prawne wyrażone przez Sąd w tym wyroku pamiętając, że odwołanie skarżącego oraz pozostałych stron, które także odwołały się od decyzji organu I instancji, powinno zostać rozpatrzone po wyeliminowaniu z obrotu prawnego ostatecznej decyzji z 10 stycznia 2025 r. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te złożył się wpis od skargi – 100 zł, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika – 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie - tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł.