II SA/Ke 166/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma, Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 czerwca 2012r. sprawy ze skargi Z.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Decyzją z dnia 23 stycznia 2012r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania Z. B. od decyzji Wójta Gminy z 12 sierpnia 2011r. nr [...], którą organ I instancji przyznał Z. B. zasiłek stały w wysokości 100,46 zł miesięcznie na okres od 1 października 2005r. do 31 grudnia 2005r. wraz ze składką na ubezpieczenie zdrowotne od 4 października 2005r. do 9 października 2005r. w wysokości 8,54 zł, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o przyznaniu Z. B. zasiłku stałego na powyższy okres w wysokości 134,46 zł miesięcznie. W odwołaniu złożonym od decyzji organu I instancji Z. B.i zarzucił m.in., że Ośrodek Pomocy Społecznej nie wykonał wszystkich zaleceń Kolegium zawartych w poprzednich decyzjach. W jego ocenie zarówno zasiłku pielęgnacyjnego, jak i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego nie należy wliczać do dochodu na potrzeby ustalenia prawa do zasiłku stałego, bowiem środki z tych świadczeń nie są przeznaczone na podstawowe utrzymanie rodziny. Zaznaczył także, że do dochodu wliczone zostały zasiłki chorobowe, a nie zostały odliczone składki na ubezpieczenie zdrowotne, które musiał płacić do ZUS, pomimo, że otrzymywał zwolnienie lekarskie. Podniósł, że zasiłek okresowy także nie powinien być wliczany do dochodu na potrzeby ustalenia zasiłku stałego. Podkreślił, że OPS na miesiąc wrzesień 2009r. nie wydał żadnej decyzji, ani też nie ujął tego okresu w innej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, dokonując prawnej i merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji organu I instancji, wskazało, że świadczenia z pomocy społecznej są przyznawane w trybie i na zasadach określonych przepisami ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm.), oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., nr 127, poz. 1055). Kolegium zaznaczyło, że jakkolwiek świadczenia przyznawane są za okres wsteczny, organy orzekając obecnie winny uwzględnić zmiany w stanie prawnym. Z tych względów w ocenie Kolegium należy przyjąć kryteria obowiązujące i podstawę rozstrzygnięcia o przyznaniu i wysokości zasiłku stałego winno stanowić wysokość kryterium dochodowego dla osoby w rodzinie określone w art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s. w związku z § 1 pkt 1 a, b rozporządzenia w wysokości 351 zł, nie zaś jak przyjął organ I instancji 316 zł, Podstawę prawną przyznania zasiłku stałego w niniejszej sprawie stanowi art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy, w myśl którego zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. W myśl art. 6 ustawy całkowita niezdolność do pracy, to całkowita niezdolność do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych albo zaliczenie do I lub II grupy inwalidów lub legitymowanie się znacznym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 2 wysokość zasiłku stałego jest zawsze różnicą matematyczną pomiędzy kwotą kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, a dochodem na osobę w rodzinie. W myśl art. 8 ust. 3 i 4 ustawy, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do dochodu, ustalonego zgodnie z ust. 3, nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, zasiłku celowego, pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty, wartości świadczenia w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ź tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. Ust. 9 art. 8 stanowi, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 207 zł. Z. B. został zaliczony wyrokiem Sądu Rejonowego w K., Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 24 maja 2005r. (sygn. akt. [...]) do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności na okres od 13 kwietnia 2004r. do 13 kwietnia 2007r. Okoliczność ta uzasadnia przyjęcie, że Z. B. w w/w okresie spełniał przesłankę całkowitej niezdolności do pracy z powodu niepełnosprawności, uprawniającą do nabycia zasiłku stałego. Organ odwoławczy podkreślił, że regułą w sprawach przyznawania świadczeń z zakresu pomocy społecznej jest przyjęcie dochodu z miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku. Natomiast w przypadku utraty dochodu, należy przyjąć dochód z miesiąca złożenia wniosku (bądź przyznania świadczenia z urzędu). Decyzją Kolegium z dnia 27 grudnia 2011r. znak [...], która zreformowała decyzję organu pierwszej instancji Z. B. miał przyznany zasiłek stały do końca września 2005r. Wobec powyższego organ winien przyznając pomoc z urzędu przyjąć na potrzeby postępowania dochód z miesiąca października 2005r. W trakcie postępowania ustalono że Z. B. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem N. B. Dwuosobowa rodzina utrzymywała się w okresie objętym zakresem zaskarżonej decyzji z dochodu z gospodarstwa rolnego o pow. 1,07 ha fizycznych, co stanowi 0,31ha przeliczeniowych - w udziale 1/2. W październiku 2005r. na dochód rodziny Z. B. składał się: zasiłek rodzinny w wysokości 43,00 zł, zasiłek pielęgnacyjny syna w wysokości 144,00 zł, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego w wysokości 70,00 zł, zasiłek pielęgnacyjny przyznany Z. B. w wysokości 144,00 zł, dochód z udziału w gospodarstwie rolnym - wówczas o powierzchni 0,31 ha przeliczeniowego w kwocie 29,86 zł (0,31 ha x 1/2 x 207 zł). Dochód ten wynosił 433,09zł, co w przeliczeniu na osobę dało kwotę 216,54 zł, a tym samym zasiłek stały za okres 1 października 2005r. do 31 grudnia 2005r. należy przyznać w kwocie134,46zł miesięcznie. Odnosząc się do zarzutów odwołania, w których skarżący podnosił, że zasiłek pielęgnacyjny, jak i dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego nie należy wliczać do dochodu na potrzeby ustalenia prawa do zasiłku stałego, Kolegium wyjaśniło, że wykaz świadczeń, które nie podlegają wliczeniu na potrzeby ustalania dochodu, wskazanych w art. 8 ust. 4 stanowi katalog zamknięty. Wobec tego tylko świadczenia tam wymienione nie podlegają doliczeniu do dochodu. Dodatkowo organ odwoławczy zwrócił uwagę, że aby mogło być przyznane świadczenie w postaci zasiłku stałego, zarówno dochód osoby ubiegającej się o to świadczenie, jak i dochód na członka rodziny tej osoby muszą być poniżej kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymania zasiłku stałego, które obecnie dla osób w rodzinie wynosi 351,00 zł. Zasiłek rodzinny, jak i dodatki do tego zasiłku są świadczeniami przyznawanymi na pokrycie potrzeb dziecka, wobec tego nie stanowią dochodu rodzica któremu są przyznawane. Niemniej jednak zarówno zasiłek rodzinny, jak i dodatki do niego (oprócz jednorazowych) stanowią dochód rodziny osoby ubiegającej się o zasiłek stały (por. np. wyrok WSA w Kielcach z dnia 9 czerwca 2010r., sygn. akt II SA/Ke 293/10). Odnośnie składki na ubezpieczenie zdrowotne Kolegium wyjaśniło, że kwestie dotyczące tej składki organ I instancji rozstrzygnie w odrębnym postępowaniu. Powyższą decyzję Z. B. zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że wadliwie został uznany przez organ za osobę w rodzinie. Wskazał, że gospodaruje sam, mając na utrzymaniu dziecko. W jego ocenie świadczenia rodzinne przyznane na dziecko nie powinny być wliczone do dochodu. Z kolei środki, które przysługuję jemu powinny być pomniejszone co najmniej o ustawową kwotę najniższych alimentów z racji tego, że musi sfinansować utrzymanie dziecka. Ponadto skarżący zarzucił, że organ powinien był odliczyć od dochodu rodziny płacone przez niego składki na ubezpieczenie zdrowotne. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sądowa kontrola legalności orzeczeń wydawanych w toku postępowania administracyjnego sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Decyzja wydana z upoważnienia Wójta Gminy przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 12 sierpnia 2011r., składa się z dwóch punktów. W punkcie pierwszym organ przyznał Z. B. zasiłek stały na okres od 1 października 2005r. do 31 grudnia 2005r.w kwocie 100,46zł, zaś punkcie drugim przyznał składki na ubezpieczenia zdrowotne od dnia 4 października 2005r. do 9 października 2005r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie wydało decyzję którą uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przyznało zasiłek stały za okres od 1 października 2005r. do 31 grudnia 2005r. w wysokości 134,46 zł. miesięcznie. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazało przepis art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 j.t. ze zm.), powoływanej jako k.p.a., który upoważnia organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub w części i orzekania w tym zakresie co do istoty sprawy, bądź umorzenia postępowania pierwszej instancji. Należy wskazać, że postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że organ odwoławczy nie może działać z urzędu. Organ administracji publicznej związany jest żądaniem strony i nie może zmieniać jego treści poprzez rozszerzenie zakresu odwołania przez nią złożonego. Jedynie czynność strony, którą jest wniesienie odwołania sprawia, że organ odwoławczy może korzystać ze swoich uprawnień. Wniesienie odwołania nie wymaga zachowania szczególnej formy (art. 128 k.p.a.), ale z jego treści musi wynikać w sposób jednoznaczny niezadowolenie z rozstrzygnięcia. Analiza odwołania wskazuje, że skarżący daje wyraz swojemu niezadowoleniu wyłącznie w zakresie wysokości zasiłku stałego, zgłaszając zarzuty dotyczące sposobu ustalenia przez organ dochodu dla potrzeb ustalenia prawa do zasiłku stałego, nie zgłasza żadnych zastrzeżeń, co do rozstrzygnięcia w przedmiocie składek na ubezpieczenia zdrowotne. W przypadku, gdy z odwołania nie wynika, że strona jego zakresem objęła pkt 2 decyzji w którym organ przyznał składki na ubezpieczenia zdrowotne od dnia 4 października 2005r. do 9 października 2005r. rozstrzygniecie w tej części nie może być przedmiotem rozpoznania przez organ odwoławczy. Prowadzenie postępowania odwoławczego w zakresie nie objętym odwołaniem i rozpoznanie sprawy w tej części mimo braku odwołania prowadzi do naruszenia wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji. Należy też wskazać na wadliwość samego rozstrzygnięcia. Treść rozstrzygnięcia wskazuje, że organ uchylił decyzję organu I instancji w całości, orzekając co do istoty sprawy tylko co do części. Wobec takiego załatwienia sprawy z rozstrzygnięcia nie wynika, jakie są losy będącego przedmiotem prowadzonego z urzędu postępowania w przedmiocie przyznania składki na ubezpieczenia zdrowotne za okres objęty uchyloną decyzją. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu odwoławczego uchylające w całości decyzje organu I instancji a reformujące ją tylko w części, bez rozstrzygnięcia o pozostałej części postępowania narusza przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Rozstrzygnięcie jest tym elementem decyzji, którego nie można domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia, z którego wynika, że kwestie składek na ubezpieczenia zdrowotne organ I instancji rozstrzygnie w odrębnym postępowaniu. W ocenie Sądu organ odwoławczy naruszył też przepis art. 7 i 77 § 1 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kryteria przyznania zasiłku stałego określone są w art. 37 ust. 1 ustawy. Przysługuje on m.in. pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy całkowita niezdolność do pracy oznacza całkowitą niezdolność do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych albo zaliczenie do I lub II grupy inwalidów lub legitymowanie się znacznym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Wyrokiem Sądu Rejonowego w K. z dnia 24 maja 2005r., sygn. akt [...], Z. B. został zaliczony do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności na okres od 13 kwietnia 2004 r. do 13 kwietnia 2007r. Nie budzi zatem wątpliwości, że spełnia przesłankę całkowitej niezdolności do pracy z powodu niepełnosprawności, uprawniającą do zasiłku stałego na mocy przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy. Skarżący jak wynika z prawidłowych ustaleń Kolegium spełnia także, określoną w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy, przesłankę dochodową, bowiem zarówno jego dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Z ustaleń organu wynika, iż Z. B. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem N. B. Pojęcie rodziny określa art. 6 ust. 14 ustawy, zgodnie z którym są to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Słusznie zatem Kolegium uznało, że skoro Z. B. prowadzi wspólne gospodarstwo ze swoim synem przysługuje mu status osoby w rodzinie, nie zaś osoby samotnie gospodarującej. W sprawie nie jest kwestionowane także i to, że w październiku 2005r., który to miesiąc prawidłowo organ odwoławczy przyjął na potrzeby postępowania dla ustalenia zasiłku, dochód skarżącego, jak również dochód na osobę w rodzinie były niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Kwestią sporną jest zaniżona według Z. B. wysokość przyznanego zasiłku stałego wynikająca z nieprawidłowego wyliczenia dochodu od którego uzależniona jest kwota świadczenia. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji z uwzględnieniem zarzutów podniesionych w odwołaniu. W odwołaniu skarżący zakwestionował prawidłowość ustalenia przez organ dochodu ustalanego dla potrzeb ustalenia prawa do zasiłku stałego przez wliczenie zasiłku pielęgnacyjnego, dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego oraz nieodliczenie składek na ubezpieczenia zdrowotne, pomimo ich uiszczenia na rzecz ZUS. Zgodnie z przepisem art. 8 ust 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenia wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca , w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, a także kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się natomiast jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, zasiłku celowego, pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; wartości świadczenia w naturze; świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. Prawidłowe jest zatem, wbrew zarzutom skargi, stanowisko Kolegium, iż wykaz świadczeń, które nie podlegają wliczeniu na potrzeby ustalania dochodu – wskazany w art. 8 ust. 4 ustawy – stanowi katalog zamknięty i brak jest podstaw do odliczenia od dochodu innych niż wskazane w art. 8 ust. 3 i ust. 4 należności i świadczeń. Podkreślić trzeba, że zarówno zasiłek rodzinny, jak i dodatki do tego zasiłku przyznawane na pokrycie potrzeb dziecka nie stanowią dochodu rodzica, któremu są przyznawane – jest to natomiast dochód rodziny osoby ubiegającej o zasiłek stały. Organ nie odniósł się natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutu nieodliczenia składek na ubezpieczenia zdrowotne, pomimo, że skarżący tak w postępowaniu administracyjnym (pismo z dnia 11 sierpnia 2011r.) jak i w odwołaniu podnosił konsekwentnie, że dochód powinien być pomniejszony o zapłacone przez niego składki na ubezpieczenia zdrowotne. Z uwagi na treść cytowanego wyżej art. 8 ust. 3 ustawy obowiązkiem organu wynikającym z art. 7 i 77 k.p.a., zwłaszcza w kontekście twierdzeń strony i zarzutów odwołania, było wyjaśnienie, czy skarżący faktycznie uiszczał składki na ubezpieczenie zdrowotne, z jakiego tytułu i w jakiej wysokości, a także czy obowiązek ich opłacania ciążył na skarżącym. Podnieść należy, że zasadą wynikającą z art. 82 ust 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U z 2008r. 164.1027 j.t.) jest w sytuacji, gdy ubezpieczony uzyskuje przychody z więcej niż jednego tytułu do objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego, o którym mowa w art. 66 ust. 1, składki na ubezpieczenie zdrowotne opłaca się z każdego z tych tytułów odrębnie. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ usiłował odnieść do postawionego zarzutu, wskazując z powołaniem się na przepis art. 8 ust 5 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, oraz zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. że skarżący prowadząc działalność gospodarczą opodatkowaną podatkiem dochodowym od osób fizycznych nie osiągnął przychodów, a zatem brak było podstaw do ich pomniejszenia o składkę zdrowotną. Podnieść należy, że odpowiedź na skargę nie jest decyzją administracyjną, jest pismem procesowym, w którym organ odpowiada na zarzuty skargi i nie może stanowić uzupełnienia decyzji w żadnym jej fragmencie. Brak jakichkolwiek ustaleń zakresie zarzutu nieodliczenia składek na ubezpieczenia zdrowotne stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie na wysokość przyznanego Z. B. zasiłku stałego. Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni poczynione w uzasadnieniu przez Sąd rozważania. Dopiero prawidłowe ustalenie dochodu skarżącego pozwoli organowi na właściwą ocenę w jakiej wysokości przysługuje skarżącemu zasiłek stały za okres od 1 października 2005r. do 31 grudnia 2005r. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny Kielcach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie I i II sentencji. ----------------------- 9