II SA/Ke 166/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 maja 2022 r. sprawy ze skargi A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Postanowieniem z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (zwane dalej "SKO") utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Postanowieniem z 21.10.2021 r. organ I instancji, po rozpatrzeniu wniosku [...] (zwanej dalej "Spółką") z 12.10.2021 r., dotyczącego uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie miasta i gminy [...], odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie – na podstawie art. 61a § 1 i 2 oraz art. 123 K.p.a. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że Spółka złożyła 20.05.2020 r. wniosek o wydanie zezwolenia na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych z terenu miasta i gminy [...]. W dniu [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...], działając na podstawie art. 8a ust. 3 ustawy z dnia 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021 r. poz. 888 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", wydał decyzję o odmowie udzielenia wnioskowanego zezwolenia, gdyż Spółka nie spełniała warunków określonych w § 3 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej nr [...] z dnia 30.12.2015 r. – dotyczących obowiązku przedsiębiorcy przekazywania nieczystości ciekłych do stacji zlewnej w [...] przy ul. Ogrodowej nr 2a, 26-200 [...]. Wnioskodawca nie zawarł umowy ze wskazaną stacją – wobec czego nie spełniała wymagań formalnoprawnych do uzyskania zezwolenia. Z kolei przy obecnie złożonym wniosku również brak jest umowy ze stacją zlewną – wobec czego stan faktyczny i prawny odnośnie uzyskania żądanego zezwolenia nie uległ zmianie, co uzasadniało odmowę wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. W zażaleniu na ww. postanowienie Spółka wskazała na brak przesłanek do zastosowania art. 61a § 1 K.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, zdaniem strony, aby w sprawie zachodziły oczywiste "inne uzasadnione przyczyny", powodujące brak możliwości wszczęcia postępowania. Organ zdaje się sugerować, że w sprawie została wydana już decyzja, więc zachodzi sytuacja powagi rzeczy osądzonej. Jednak strona, nawet w sytuacji uprzedniej odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości na terenie miasta i gminy [...], jest uprawniona do składania kolejnych wniosków, a organ jest obowiązany od ich rozpatrzenia. Uprzednie wydanie decyzji odmownej nie wyklucza bowiem w późniejszym terminie wydania decyzji udzielającej skarżącej wnioskowanego zezwolenia. Ponadto zaskarżone postanowienie ma de facto charakter rozstrzygnięcia merytorycznego, jako że organ wskazuje (wadliwie), że nie zostały spełnione przesłanki do uzyskania przez skarżącą wnioskowanego zezwolenia z uwagi na brak umowy ze stacją zlewną. Natomiast zgodnie z art. 64 § K.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie nie krótszym niż 7 dni. Tymczasem organ, pomimo zweryfikowania dokumentacji i stwierdzenia, że brak jest umowy ze stacją zlewną, nie wezwał Spółki do przedłożenia brakujących dokumentów. Ponadto strona, zgodnie z art. 8 ust. 2a ustawy, udokumentowała gotowość odbioru nieczystości przez stacje zlewną – przy czym organy gminy nie są uprawnione do doprecyzowania, w jakiej formie to wykazanie ma nastąpić. Z przepisu tego wynika dla przedsiębiorcy obowiązek udokumentowania gotowości odbioru nieczystości ciekłych przez stację zlewną, co nie jest jednak tożsame z koniecznością przedłożenia dokumentu w formie umowy na odbiór ścieków. Rada gminy nie została na podstawie tego przepisu upoważniona do doprecyzowania formy udokumentowania gotowości odbioru nieczystości ciekłych, zaś ustawodawca nie wskazuje, że musi to być umowa. Dodatkowo Spółka zarzuciła, że nie jest także uprawnione żądanie, aby przekazywanie nieczystości odbywało się do konkretnej wyznaczonej przez gminę stacji zlewnej. Rada gminy nie ma ustawowych podstaw do uchwalania zapisu, zgodnie z którym stacją zlewną gotową do odbioru nieczystości ciekłych jest wyłącznie ta zlokalizowana przy oczyszczalni ścieków na ich terenie (por. rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z 23.10.2012 r. znak: NK-11.4231. 208.012.DM). Przyjęcie, że nieczystości mogą być odbierane wyłącznie przez jedną stację zlewną o ograniczonych możliwościach technologicznych (jak w niniejszej sprawie) stanowi ograniczenie konkurencji i dostępu do rynku, a więc jest niezgodne z rozporządzeniem i ustawą. SKO, wydając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. opisane na wstępie rozstrzygnięcie, podzieliło w całości stanowisko organu I instancji. Kolegium podkreśliło, że uprzednio powodem odmowy wydania decyzji z [...] o odmowie wydania zezwolenia na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych był brak zawarcia przez Spółkę umowy na zrzut nieczystości ciekłych ze stacją zlewną znajdującą się w [...]. Obowiązek taki wynika z zapisów § 3 ust. 1 i 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 30.12.2015 r. w sprawie określenia wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie miasta i gminy [...] (Dz. Urz. Woj.. z 2016 r. poz. 204). W momencie składania przez Spółkę ponownego wniosku w tym zakresie (z dnia 12.10.2021 r.) zapisy powyższej uchwały nie uległy zmianie, a akt ten nadal obowiązuje. Na dzień składania wniosku z 12.10.2021 r. strona nadal nie legitymowała się umową ze stacją zlewną znajdująca się w [...] przy ul. [...], umożliwiającą zrzut nieczystości ciekłych do tej stacji. Ponadto z treści zażalenia nie wynika, aby skarżąca takową umowę z ww. stacją zlewną podpisała. W rezultacie, skoro nie uległ zmianie stan faktyczny jak i prawny sprawy, brak było podstaw do wydania kolejnej merytorycznej decyzji – wobec czego organ I instancji zasadnie odmówił wszczęcia na powyższy wniosek postępowania w niniejszej sprawie. SKO za niezasadny oceniło zarzut zażalenia co do konieczności wezwania wnioskodawcy – przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie przez organ I instancji – do przedłożenia umowy ze stacją zlewną. Z załączonego do wniosku pisma Prezesa Zarządu Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] sp. z o.o. z 12.10.2021 r. wynika bowiem, że nadal podtrzymane jest stanowisko w zakresie braku zgody na zrzut nieczystości ciekłych w punkcie zlewnym. Tym samym oczywiste było, że na dzień składania wniosku umowa dotycząca zrzutu nieczystości ciekłych w punkcie zlewnym oczyszczalni ścieków w [...] nie została zawarta. Odnosząc się do zarzutów zażalenia co do zgodności z prawem zapisów ww. uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 30.12.2015 r. SKO wyjaśniło, że jej zapisy stanowią powszechnie obowiązujące prawo na terenie Miasta i Gminy [...] – dopóki uchwała nie zostanie uchylona, zmieniona, bądź też w inny sposób zakwestionowana w sposób prawem przewidziany. Organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie są zobligowane do przestrzegania zapisów tej uchwały i nie mają kompetencji do ich podważania. Jeżeli natomiast skarżąca uważa, że zapisy ww. uchwały są niezgodne z przepisami ustawy czy rozporządzenia, ma możliwość złożenia na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 poz. 1372), dalej jako "u.s.g.", skargi na te uchwałę. W przypadku natomiast zmiany stanu faktycznego, tj. podpisania ze stacją zlewną w [...], czy też zmiany stanu prawnego poprzez wyeliminowanie z uchwały spornych zapisów, ewentualnie zmiany tej uchwały, Spółka będzie mogła ponowić swój wniosek o wydanie przedmiotowego zezwolenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła Spółka, formułując zarzuty naruszenia: 1. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 8 ust. 2a ustawy poprzez wadliwe przyjęcie, że Spółka nie udokumentowała gotowości odbioru nieczystości przez stację zlewną, zaś jedynym sposobem wykonania przez skarżącą obowiązku określonego w tym przepisie było przedstawienie umowy "ze stacją zlewną znajdującą się w [...]"; b) art. 61a K.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy zachodziły podstawy do odmowy wszczęcia postępowania; c) art. 64 § 2 K.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że organ I instancji nie był - w przypadku stwierdzenia braków wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie miasta i gminy [...] - zobowiązany do wezwania skarżącej do uzupełnienia tych braków; d) art 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia; 2. przepisów prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 i 2 ww. uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 30.12.2015 r. w zw. z art. 7 ust. 3a ustawy w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych z 14.03.2012 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 299) w zw. z art. 7, art. 31 ust. 3 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez wadliwe przyjęcie, że ma on zastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy przepis ten jest sprzeczny z ustawą, rozporządzeniem, a w konsekwencji narusza wynikający z art. 7 Konstytucji obowiązek działania przez organy na podstawie i w granicach prawa, a także zakaz ograniczania wykonywania działalności gospodarczej w inny sposób niż na podstawie ustawy, o którym mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o: - uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 t.j.), zwanej dalej "p.p.s.a."; - zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie zostało objęte postanowienie SKO, utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] – którym po rozpatrzeniu wniosku skarżącej Spółki z dnia 12.10.2021 r., dotyczącego uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie miasta i gminy [...], odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie. W ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez organy art. 61a § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania, o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a. to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do jego wszczęcia, na przykład gdy przepisy prawa materialnego nie dają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie albo gdy uprzednio rozstrzygnięto sprawę decyzją ostateczną. Jeśli chodzi o wcześniejsze rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną, to warunkiem wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem decyzji ostatecznej oraz powtórnym wnioskiem o jej prowadzenie. Tożsamość sprawy uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania zachodzi wówczas, gdy w obu sprawach występują te same strony, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Przy czym przez stan faktyczny sprawy należy rozumieć stan faktyczny mający znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc mieszczący się w ramach hipotezy normy prawnej, która stanowiła podstawę do rozstrzygnięcia spraw (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z 22.02.2022 r., sygn. II SA/Ke 981/21, wyrok WSA w Gliwicach z 25.02.2022 r., sygn. II SA/Gl 1608/21). W rozpatrywanym przypadku organy prawidłowo oceniły, że zachodzi podstawa do zastosowania art. 61a § 1 K.p.a. z uwagi właśnie na tożsamość sprawy zakończonej decyzją ostateczną Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...], który działając na podstawie art. 8a ust. 3 ustawy wydał tej samej Spółce decyzję o odmowie wydania takiego samego zezwolenia o jakie wnioskuje obecnie, a to z uwagi na niespełnienie warunków określonych w § 3 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia 30.12.2015 r. w sprawie określenia wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie miasta i gminy [...] (Dz. Urz. Woj. z 2016 r. poz. 204) – w zakresie dotyczącym obowiązku przedsiębiorcy przekazywania nieczystości ciekłych do stacji zlewnej w [...] przy ul. [...]. Jak wynika z akt sprawy stan faktyczny w tym przedmiocie nie uległ zmianie – Spółka nadal nie posiada zgody na zrzut nieczystości w ww. punkcie, załącza natomiast tę samą – wyrażoną w piśmie z 19.05.2020 r. – zgodę na dostarczanie nieczystości ciekłych do stacji zlewnej [...]. Tożsamy jest także stan prawny, w dalszym ciągu obowiązuje bowiem powyższy zapis uchwały, który stanowił podstawę odmowy wydania zezwolenia w decyzji z [...] W tej sytuacji w ocenie Sądu organy w sposób prawidłowo uznały, że należy odmówić wszczęcia postępowania w sprawie. Wydanie kolejnej decyzji merytorycznej w tym samym przedmiocie przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym oznaczałoby umożliwienie Spółce kwestionowania w sposób merytoryczny tego samego stanowiska, które organ zajął w ostatecznej decyzji z [...] i które mogło być podważane poprzez złożenie wówczas stosownego środka odwoławczego. Z uwagi na fakt, że organy nie zajęły – z przyczyn, o których była mowa – merytorycznego stanowiska w sprawie, ale (w sposób zgodny z prawem) odmówiły wszczęcia postępowania, brak było podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 64 § 2 K.p.a. jak też przepisów prawa materialnego, o których mowa w skardze. Zarzut niezastosowania przez organ I instancji art. 64 § 2 K.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie tym bardziej, że w toku całego postępowania administracyjnego jak i sądowego Spółka miała możliwość wykazania, że stan faktyczny uległ zmianie, jednak nie uczyniła tego. Ponadto rację ma SKO podnosząc, że jeżeli skarżąca uważa, iż zapisy uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia 30.12.2015 r. są niezgodne z przepisami ustawy czy rozporządzenia, ma możliwość zaskarżenia tej uchwały w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., zaś w przypadku zmiany stanu prawnego (np. poprzez wyeliminowanie z uchwały kwestionowanego zapisu), czy też stanu faktycznego (np. poprzez uzyskanie zgody na przekazywanie nieczystości do stacji zlewnej w [...]) Spółka będzie mogła ponowić wniosek o wydanie zezwolenia. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.