II SA/Ke 168/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie krajowego transportu osób I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] Znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania P. P. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta K. z dnia 14 kwietnia 2010r. cofającej zezwolenie nr [...] na wykonywanie krajowego transportu osób na linii komunikacyjnej N.-K. przez D., K., N., S., S., B., K., M., S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ ten wskazał, że jak wynika z akt sprawy pismem z dnia 14.12.2009r. organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie cofnięcia P. P. zezwolenia wydanego w dniu 14 stycznia 2008r. albowiem przewoźnik nie posiadał prawa do korzystania z przystanku znajdującego się na dworcu autobusowym przy ul. Ż., który to przystanek był ujęty w obowiązującym rozkładzie jazdy. Ponadto organ powziął informację, że P. P. nie dysponuje pojazdami, jakie zgłosił przy uzyskaniu licencji na wykonywanie transportu osób, w związku z czym nie miał możliwości wykonywania przewozów na w/w trasie zgodnie z posiadanym zezwoleniem. Wszczynając postępowanie organ wezwał przedsiębiorcę do przedłożenia w terminie 14 dni wyjaśnień. Wcześniej przed organem było prowadzone postępowanie na wniosek P. P. o zmianę przedmiotowego zezwolenia, jednakże nie zostało ono zakończone. Przewoźnik mimo wielokrotnie kierowanych przez organ I instancji wezwań o uzupełnienie wniosku nie przedkładał w wyznaczonych terminach brakujących dokumentów, w tym między innymi wykazu pojazdów. Uwzględniając wniosek P. P. ( pismo z dnia 3.11.2009) zawiesił powyższe postępowanie, dając przewoźnikowi czas na uregulowanie sprawy dotyczącej aktualizacji wykazu pojazdów, którymi wykonywane są przewozy osób. Po bezskutecznym upływie 40 dni zostało wszczęte postępowanie w niniejszej sprawie. Także po jego wszczęciu P. P. występował o przedłużenie terminu do złożenia wymaganych dokumentów, tłumacząc ten wniosek oczekiwaniem na zakończenie postępowania sądowego w sprawie kradzieży pojazdów i uzyskaniem odszkodowania, a następnie prowadzeniem negocjacji w sprawie zakupu nowych autobusów. Pismem dnia 19 stycznia 2010r. organ I instancji szczegółowo przedstawił przewoźnikowi przebieg prowadzonego postępowania i wskazał na konieczność usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i ponownie wezwał P. Prędotę do złożenia wyjaśnień w terminie 7 dni. Po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu pismem z dnia 16.03.2010r. organ wezwał do przedstawienia w terminie do 31.03.2010r. zaświadczenia o pojazdach zgłoszonych do licencji i poinformował stronę, że niedotrzymanie terminu będzie skutkowało podjęciem decyzji o cofnięciu zezwolenia. Przedsiębiorca pismem z dnia 6.04.2010 poinformował jedynie, że zakupił 2 pojazdy i jest w trakcie ich rejestracji. Dopiero po ich zarejestrowaniu i zgłoszeniu do licencji przedstawi aktualny wykaz. Przedsiębiorca ponownie nie wywiązał się z nałożonego przez organ terminu do wyeliminowania wskazanych nieprawidłowości, ponadto przez cały okres prowadzonego postępowania wykonywał przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem ( przystanek przy ul. Ż.) oraz niezgodnie z wykazem zgłoszonych do licencji pojazdów. Kolegium przytoczyło treść między innymi art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym zezwolenie cofa się w razie naruszenia lub zmiany warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu i zwrócił uwagę, że zarówno wówczas, gdy przewoźnik nie dysponuje odpowiednią liczbą pojazdów, dającą gwarancję prawidłowego wykonywania przewozów, zgodnie z rozkładem jazdy, jak i gdy wykonuje przewozy pojazdami innymi niż zgłoszone w licencji, narusza przepisy ustawy o transporcie drogowym. W przedmiotowej sprawie mimo, że organ I instancji wielokrotnie wzywał do przedłożenia aktualnego wykazu pojazdów i wyznaczył wystarczająco długi okres czasu do wyeliminowania w/w nieprawidłowości P. P. nie podjął skutecznych działań w tym celu. Wykonywał zatem przewozy niezgodnie z warunkami zezwolenia i przepisami ustawy o transporcie drogowym, co stanowi przesłankę do cofnięcia zezwolenia. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze na tę decyzję P. P. wskazał, że do chwili obecnej toczy się postępowanie w Sądzie Rejonowym , którego zakończenie jest warunkiem uzyskania przez niego odszkodowania za skradzione samochody, co umożliwi mu zakup dodatkowych pojazdów. Podniósł, że organ dysponował wszystkimi dokumentami pozwalającymi na korektę rozkładu jazdy, a mimo to nie dokonał zmiany, znajdując wciąż nowe przeszkody i odwlekając załatwienie sprawy. W związku z tym domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 4 stycznia 2011r. skarżący podniósł dodatkowe zarzuty co do sposobu prowadzenia przez organ postępowania w jego sprawach. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 12790 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem art. 7, 8, 9 kpa oraz art. 90 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym ( tekst jedn. Dz. U. Nr 125 z 2007r. poz. 874 ze zm.), dalej ustawy. Zgodnie z tym ostatnim przepisem w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzającej uchybienia organ udzielający licencji lub zezwolenia: 1)wzywa przedsiębiorcę do usunięcia stwierdzonych uchybień w wyznaczonym terminie; 2)cofa licencję lub zezwolenie, z zachowaniem warunków, o których mowa w art. 15 i 24 ust. 4 – 6. W wyroku z dnia 2 września 2008r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uregulowanie art. 90 ustawy o transporcie drogowym ma na celu złagodzenie rygorów z art. 24 ust. 4 pkt 2 i danie przedsiębiorcy szansy na poprawę w wyznaczonym terminie. Wezwanie przedsiębiorcy do usunięcia naruszeń w określonym terminie jest więc obligatoryjnym etapem postępowania mającym na celu zdyscyplinowanie przedsiębiorcy. Ten etap postępowania musi być przeprowadzony przed cofnięciem zezwolenia i jego realizacja musi być ściśle przestrzegana ( sygn. akt II GSK 312/08 dostępne w internetowej bazie danych). W ocenie sądu w niniejszej sprawie organ I instancji z powyższego obowiązku nie wywiązał się w należyty sposób, a poza tym sposób prowadzenia postępowania mógł wprowadzić skarżącego w błąd, o czym świadczą następujące okoliczności. Przede wszystkim należy pokrótce przytoczyć przebieg różnych postępowań prowadzonych z udziałem P. P., do których organy w niniejszej sprawie się odwołują, ale w ich chronologicznej kolejności. 1.W dniu 4 stycznia 2008r. P. P. uzyskał zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym Nr [...] w ramach linii N. – K. z ważnością do 3 stycznia 2013r. Uzyskanie tego zezwolenia zostało poprzedzone uzyskaniem przez niego w dniu 8 marca 2002r. licencji na wykonywanie takiego transportu. 2.W dniu 12 grudnia 2008r. przewoźnik wystąpił o zmianę zezwolenia. Z pisma organu z dnia 11.12.2008r.wynika, że przy nowym rozkładzie jazdy konieczne byłoby dysponowanie 5 pojazdami, a przewoźnik zgodnie z licencją dysponuje tylko czterema. Po sporządzeniu analizy sytuacji rynkowej skarżący częściowo zmodyfikował wniosek oraz złożył w dniu 21.01.2009r. aktualne zaświadczenie z wykazem pojazdów zgłoszonych do licencji ( czterech). Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta K. odmówił dokonania zmiany zezwolenia, którą to decyzję SKO w dniu 22 kwietnia 2009r. na odstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło. Postanowieniem z dnia 10 czerwca 2009r. organ I instancji zawiesił postępowanie w sprawie zmiany zezwolenia, z uwagi na to, że w dniu [...] wydał decyzję o cofnięciu P. P. zezwolenia nr [...]. 3.Decyzja z dnia [...] została podjęta w postępowaniu wszczętym w dniu 1 kwietnia 2009r. ( a więc już po wszczęciu postępowania o zmianę rozkładu jazdy) na skutek powzięcia przez organ informacji, że na skutek zalegania przez P. Prędotę ze składkami, wypowiedziano mu umowę podnajmu na korzystanie z przystanku początkowego przy ul. Ż. ze skutkiem na 28.02.2009r. Decyzja cofająca zezwolenie z dnia [...] została uchylona przez SKO w dniu 20 lipca 2009r. i ostatecznie postępowanie w sprawie wszczętej w dniu 1 kwietnia 2009r. o cofnięcie zezwolenia zostało umorzone decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 16 września 2009r. Z jej uzasadnienia wynika, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na to, że P. P. przedstawił dokumenty potwierdzające jego uprawnienie do korzystania z innego przystanku początkowego ( z akt sprawy wynika, że ten przystanek zlokalizowany jest przy ul C. ). 4. W dniu 29 września 2009r. Prezydent Miasta K. podjął zawieszone postępowanie w sprawie o zmianę zezwolenia nr [...]. Pismem z dnia 15 października 2009r. zwrócił się do skarżącego między innymi o doprecyzowanie miejsca odjazdowego – czy jest nim ul. Ż. czy też C. co powoduje, że konieczne jest rozszerzenie żądania zawartego w pierwotnym wniosku o zmianę rozkładu jazdy. Nadto w piśmie tym wskazał: "Mając na uwadze wznowienie postępowania w sprawie o zmianę zezwolenia nr 151 oraz perspektywę wznowienia zawieszonego postępowania o wydanie dla Pana zezwolenia na obsługę linii D. – K., proszę o przedstawienie aktualnego zaświadczenia o pojazdach zgłoszonych do licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego". Na złożenie dokumentów został zakreślony 14 – dniowy termin. W odpowiedzi z dnia 3 listopada 2009r. P. P. zwrócił się o przedłużenie terminu do przedstawienia aktualnego wykazu pojazdów wskazując, że aktualnie prowadzi negocjacje w sprawie zakupu i wymiany posiadanych środków transportu. Postanowieniem z dnia 4 listopada 2009r. Prezydent zawiesił postępowanie wskazując, że takie rozstrzygnięcie podejmuje na wniosek P. P. z dnia 3 listopada 2009r. 5. W dniu 14 grudnia organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia nr 151, zakończone zaskarżoną obecnie do Sądu decyzją. Z zawiadomienia wynika, że powodem wszczęcia jest brak możliwości realizowania rozkładu jazdy zgodnie z posiadanym zezwoleniem na skutek braku możliwości korzystania z dworca autobusowego przy ul. Ż.. Dalej w zawiadomieniu organ wskazał, że zawieszenie w dniu 3 listopada 2009r. na wniosek strony postępowania o zmianę zezwolenia spowodowało brak możliwości wprowadzenia zmiany w rozkładzie jazdy polegającej na zastąpieniu przystanku K., ul. Ż. przystankiem K. C. 2, tym samym brak właściwego realizowania przewozów zgodnie z posiadanym zezwoleniem. W związku z tym zawiadomieniem P. P. powołał się na decyzję z dnia 19 września 2009r. umarzającą postępowanie o cofnięcie licencji i złożone do tamtej sprawy dokumenty. Organ z kolei odwołał się do zawieszonego postępowania w sprawie o zmianę pozwolenia. Po poinformowaniu przez P. Prędotę pismem z dnia 28 stycznia 2010r. o skradzeniu mu pojazdów oraz po wyjaśnieniu przez niego, że myślał, iż decyzja z dnia 16.19.2009r. zakończyła sprawę przystanku przy ul. Czarnowskiej, organ pouczył go o prawie zapoznania się z aktami. W dniu 31 marca 2010r. skarżący dołączył dokumenty dot. nabycia nowych samochodów, a w dniu 14 kwietnia 2010r. organ I instancji cofnął zezwolenie. Jak z powyższego wynika, po dwóch miesiącach od decyzji umarzającej postępowanie w sprawie cofnięcia licencji z powodu ustania możliwości korzystania z przystanku przy ul. Ż. zostało wszczęte nowe postępowanie z uwagi na brak możliwości realizowania rozkładu jazdy zgodnie z posiadanym zezwoleniem na skutek braku możliwości korzystania z dworca autobusowego przy ul. Ż.. Tak sprecyzowany powód wszczęcia postępowania mógł skarżącego wprowadzić w błąd odnośnie tego, że sprawa początkowego przystanku została już ostatecznie załatwiona, tym bardziej, że umarzając poprzednio prowadzone postępowanie w sprawie cofnięcia licencji organ nie poinformował skarżącego, że musi on dopełnić obowiązku wystąpienia z wnioskiem o zmianę rozkładu jazdy. Zawisła już wówczas sprawa o zmianę rozkładu jazdy dotyczyła innej zmiany, nie związanej z określeniem tego przystanku. Przeszkody w załatwieniu przez organ sprawy o zmianę zezwolenia nr [...] wynikały z wnioskowanej zmiany rozkładu jazdy, wymagającej 5 samochodów, przy dotychczas posiadanych i zgłoszonych do licencji czterech. Ponadto z przytoczonego wyżej pisma organu I instancji z dnia 15 października 2009r. wynika, że powodem kolejnego wezwania P. P. do przedstawienia aktualnego zaświadczenia o pojazdach zgłoszonych do licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego ( pomimo, że takie oświadczenie zostało już przez skarżącego do tamtej sprawy złożone) była "perspektywa wznowienia zawieszonego postępowania o wydanie zezwolenia na obsługę linii D. – K.", a więc linię nie objęta zezwoleniem nr [...]. W niniejszej sprawie, jak należy domniemywać z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zezwolenie zostało cofnięte z dwóch powodów: - że skarżący nie uzyskał zmiany zezwolenia – rozkładu jazdy polegającej na określeniu jako przystanku początkowego ul. C., na skutek tego, że na jego wniosek postępowanie w tej sprawie zostało zawieszone oraz - że nie przedstawił aktualnego wykazu pojazdów i nie dysponuje odpowiednia ilością pojazdów bądź też wykonuje transport innymi pojazdami niż zgłoszone w licencji. Odnośnie pierwszego powodu w ocenie Sądu wcześniej przedstawione okoliczności przemawiają za stwierdzeniem, że organ niewłaściwie wywiązał się z obowiązku wezwania P. P. do usunięcia stwierdzonych uchybień, powinien bowiem już umarzając poprzednio prowadzone postępowanie o cofnięcie licencji pouczyć go, że złożone przez niego dokumenty nie usuwają nieprawidłowości związanych ze zmianą przystanku początkowego i że wymaga to zmiany rozkładu jazdy w tej części. W tym miejscu zauważyć należy, iż zezwolenie nr [...] jedynie wskazuje, że przewóz ma być dokonywany na linii N. – K. przez wymienione w tym zezwoleniu miejscowości, natomiast nie precyzuje dokładnego położenia przystanków, wskazując, że jest ono ważne wraz z obowiązującym rozkładem. Kierownik Referatu Wydziału Spraw Obywatelskich UM K. w piśmie z dnia 15.10.2009r. wezwał skarżącego do "doprecyzowania miejsca odjazdowego" ale ponieważ wezwanie to zostało wystosowane do skarżącego w związku ze złożonym przez niego jeszcze w 2008r. wnioskiem o zmianę zezwolenia, zdaniem sądu również nie czyniło zadość wymogom art. 90 ustawy oraz art. 7, 8 i 9 kpa. Skarżący bowiem powinien zostać pouczony, że niezłożenie wniosku o zmianę rozkładu jazdy, polegającą na wskazaniu jako przystanku początkowego C., pomimo wcześniejszego umorzenia postępowania o cofnięcie zezwolenia, prowadzonego także w związku z określeniem tego przystanku, może spowodować cofnięcie zezwolenia. Również zawiadomienie o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie nie może być uznane za wezwanie, o jakim mowa w art. 90 ustawy. Wynika bowiem z niego, że powodem wszczęcia jest niedysponowanie prawem do korzystania z przystanku przy ul. Ż., ta zaś okoliczność została wcześniej wyjaśniona w sprawie zakończonej umorzeniem postępowania. Ponadto nie można zgodzić się z organem, że postępowanie w sprawie o zmianę pozwolenia zostało zawieszone na wniosek P. P. z 3.11.2009r., skoro w piśmie tym zwrócił się on jedynie o przedłużenie terminu do przedstawienia aktualnego wykazu pojazdów. Odnośnie drugiego ze wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powodów cofnięcia zezwolenia, to przede wszystkim podkreślić należy, iż wszczynając postępowanie w niniejszej sprawie organ na tę przyczynę cofnięcia się nie powołał. Wynikła ona dopiero w trakcie postępowania, kiedy to okazało się, że skarżącemu ukradziono pojazd ( bądź pojazdy). Organ nie ustalił, jakim to pojazdem skarżący rzekomo wykonuje transport, a który nie jest zgłoszony do licencji ani też w żaden sposób nie wykazał, że posiadane przez P. Prędotę pojazdy, zgłoszone do licencji, nie są wystarczające do wykonywania przewozów zgodnie z zezwoleniem. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji można domniemywać, że organy niejako założyły, że skoro skarżący nie przedstawił aktualnego wykazu pojazdów, dającego gwarancję prawidłowego wykonywania przewozów zgodnie z rozkładem jazdy, to oznacza, że takimi pojazdami nie dysponuje. Zauważyć jednak należy, iż skarżący w toku postępowania o zmianę rozkładu jazdy taki wykaz w dniu 21 stycznia 2009r. złożył, a do złożenia kolejnego wykazu został wezwany w związku z nowym rozkładem ( który nie został do tej pory zatwierdzony) oraz w związku z "perspektywą" wznowienia zawieszonego postępowania o wydanie zezwolenia na obsługę linii D. – K.. Tak więc wezwanie to nie może być uznane za wezwanie do usunięcia stwierdzonych naruszeń, jeśli za naruszenie uznać niezłożenie aktualnego wykazu, a poza tym zostało ono wystosowane do skarżącego w związku z ubieganiem się przez niego o nowe zezwolenie na innej linii oraz o zmianę rozkładu jazdy. Aby cofnąć skarżącemu zezwolenie z tego powodu, że nie dysponuje on odpowiednią ilością pojazdów, w związku z czym nie wykonuje transportu zgodnie z posiadanym zezwoleniem, bądź wykonuje transport ale przy użyciu innych pojazdów niż zgłoszone do licencji, organ musiałby poczynić ustalenia, że faktycznie takie okoliczności zachodzą i wezwać skarżącego do usunięcia stwierdzonych naruszeń poprzez zaprzestanie wykonywania transportu innymi pojazdami bądź wykonywania przewozów zgodnie z udzielonym pozwoleniem. Brak takiego wezwania oraz przede wszystkim brak konkretnych ustaleń, które potwierdzałyby wykonywanie przez P. Prędotę przewozów niezgodnie z zezwoleniem powoduje, że cofnięcie zezwolenia było nieuzasadnione. Mając powyższe na uwadze zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. Stosownie do art. 152 tej samej ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien wyeliminować wszystkie wyżej przytoczone nieprawidłowości.