II GSK 312/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędzia NSA Kazimierz Brzeziński Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 2 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D.-T. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 30 października 2007 r. sygn. akt III SA/Wr 244/07 w sprawie ze skargi D.-T. Spółki z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz D. –T. Spółki z o. o. w W. kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 30 października 2007 r. o sygn. akt III SA/Wr 244/07 oddalił skargę D. – T. Spółki z o.o. z siedzibą w W. (dalej zwaną D.-T.. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...], w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób. I Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia. Marszałek Województwa [...] w dniu [...] lutego 2005 r. udzielił "N. T." Sp. z o.o. w W. (obecnie po zmianie nazwy D.-T. Sp. z o.o. z siedzibą w W.; zmiana firmy spółki odnotowana w Krajowym Rejestrze Sądowym w dniu 23 sierpnia 2006 r.) zezwolenia nr [...] na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym na linii W. – S. Z. – Ś. – Ś., ważne do 3 lutego 2010 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...], Marszałek Województwa [...] działając na podstawie art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088, dalej zwanej utd) cofnął skarżącej powyższe zezwolenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że w czasie czynności kontrolnych dokonanych przez [...] Wojewódzki Inspektorat Transportu Drogowego we W. stwierdzono naruszenie warunków udzielonego zezwolenia polegające na zatrzymywaniu się pojazdów skarżącej na przystankach nieujętych w zatwierdzonym rozkładzie jazdy w celu wysadzania lub zabierania pasażerów. Następstwem tych zatrzymań było kolejne naruszenie warunków zezwolenia dotyczące godzin odjazdu i przyjazdu (7 min. opóźnienie w czasie przejazdu na przystanek końcowy w Ś.). Ponadto stwierdzono brak w pojeździe wypisu z zezwolenia. Organ podkreślił, że naruszenie lub zmiana warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu miały charakter notoryczny. W odwołaniu od tej decyzji D. – T. Spółka z o.o. w W. przyznała, że jej pojazdy zatrzymywały się na przystankach nieuwzględnionych w rozkładzie jazdy, ale spowodowane było to wielokrotnymi prośbami osób niepełnosprawnych, a czyny podyktowane interesem społecznym nie mogą być uznane za naruszające prawo. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy powyższą decyzję powołując się na art. 24 ust. 4 pkt 2 utd. W uzasadnieniu organ II instancji podzielił stanowisko Marszałka Województwa [...] i stwierdził, że kontrole przeprowadzone przez Wojewódzki Inspektorat Transportu Drogowego oraz Zarząd Dróg i Komunikacji w dniach [...] maja 2005 r., [...] czerwca 2005 r. i [...] czerwca 2005 r. potwierdziły wielokrotne naruszenia warunków zezwolenia: wysadzanie i zabieranie pasażerów na przystankach nieujętych w rozkładzie jazdy, bądź poza przystankami i spowodowane przez to opóźnienia w odjazdach z wyznaczonych przystanków. Odnosząc się twierdzeń skarżącego, że zabierał on pasażerów poza przystankami ujętymi w rozkładzie jazdy na skutek próśb pasażerów, w szczególności niepełnosprawnych, organ II instancji podkreślił, iż w przypadku stwierdzenia naruszenia lub zmiany warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane i określonych w tym zezwoleniu organ jest zobligowany do cofnięcia zezwolenia i nie ma możliwości wartościowania przyczyn, które do tych naruszeń doprowadziły. Skargę na tę decyzję D. – T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. Nie zgodziła się, że art. 24 ust. 4 pkt 2 utd nakazuje cofnąć zezwolenie w przypadku naruszenia lub zmiany warunków zezwolenia. Zdaniem skarżącej należało rozważyć, czy wobec uchybień w wykonywaniu przewozów zasadne było zastosowanie tak radykalnego środka prawnego, jakim jest cofnięcie zezwolenia, czy też należało poprzestać na wezwaniu do usunięcia uchybień, bądź nałożeniu kary pieniężnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę uznał, że ustalenia organów, iż doszło do naruszenia lub zmiany warunków, na jakich zostało wydane przedmiotowe zezwolenie były prawidłowe. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że w trakcie wielokrotnie przeprowadzanych kontroli (m.in. [...] maja 2005 r., [...] czerwca 2005 r., [...] lipca 2005 r., [...] września 2005 r., [...] marca 2006 r., [...] czerwca 2006 r. i [...] lipca 2006 r.) stwierdzono zatrzymywanie się autobusów skarżącej i wymianę pasażerów na przystankach nieujętych w rozkładzie jazdy, bądź w miejscach niebędących przystankami, co prowadziło do opóźnień w odjazdach z przystanków ujętych w rozkładzie jazdy. W ocenie Sądu I instancji działania te naruszały art. 18b ust. 1 pkt 3 utd (zasada wsiadania i wysiadania pasażerów tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy), art. 18b ust. 2 pkt 2 utd (zakaz korzystania z przystanków, na których nie została zamieszczona informacja o realizowanym rozkładzie jazdy) i art. 18b ust. 2 pkt 3 utd (zakaz zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy). Zdaniem Sądu I instancji powyższe naruszenia miały charakter kwalifikowany w tym sensie, że skarżąca dokonywała ich systematycznie w długim okresie czasu. Sytuacja ta wyczerpuje zatem dyspozycję art. 24 ust. 4 pkt 2 utd, zgodnie z którym zezwolenie cofa się w razie naruszenia lub zmiany warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu. Zastosowania tego przepisu nie wyłącza podnoszona przez skarżącą okoliczność, że zatrzymywanie się autobusów w miejscach nieprzewidzianych w rozkładzie jazdy spowodowane było żądaniami m.in. niepełnosprawnych pasażerów, ani też okoliczność, że skarżąca wielokrotnie bezskutecznie starała się o zezwolenie na większą liczbę przystanków. Sąd I instancji podkreślił, że w dniu 16 sierpnia 2006r. tj. przed podjęciem decyzji z dnia [...] listopada 2006r. o cofnięciu zezwolenia organ I instancji wezwał skarżącą do przestrzegania warunków, na jakich zezwolenie zostało udzielone i określonych w zezwoleniu pod rygorem wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia. Podobne pisma kierował także do spółki dnia 5 maja 2005 r. i 29 czerwca 2005 r. Pisma te spełniają wymogi wezwania do usunięcia uchybień określonego w art. 90 pkt 2 utd, zatem zarzuty co do niewyczerpania przez organ trybu z art.90 p.2 utd są bezzasadne. Sąd I instancji wskazał ponadto, że kary pieniężne, wymierzane na podstawie art. 92 i nast. utd za konkretne naruszenia postanowień ustawy, nie są środkiem prawnym zastępującym cofnięcie zezwolenia. II Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. wniosła D. – T. Spółka z o.o. żądając jego uchylenia w całości i rozpoznania skargi, ewentualnie uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym odrębnie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a., zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności art. 24 ust. 4 pkt 2 utd poprzez przyjęcie, iż zachodzą przesłanki do bezwzględnego cofnięcia skarżącej wymienionego w skardze zezwolenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że co prawda literalna wykładnia art. 24 ust. 4 pkt 2 utd prowadzi do wniosku, iż organ jest zobowiązany cofnąć zezwolenie w razie jakiegokolwiek naruszenia warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane i określonych w zezwoleniu, jednakże od wykładni językowej wolno odstąpić, gdy konsekwencje wynikające z tej wykładni są absurdalne z punktu widzenia społecznego i nie dają się pogodzić z zasadami obowiązującymi w demokratycznym państwie prawa. Przy interpretacji powyższego przepisu zasadne jest zatem zastosowanie wykładni celowościowej i systemowej oraz zasady proporcjonalności. Przepis ten powinien mieć zastosowanie jedynie wtedy, gdy naruszenie warunków zezwolenia jest tego rodzaju, że dla zapewnienia prawidłowego wykonywania przewozów wymagane jest natychmiastowe cofnięcie zezwolenia. Skarżąca stwierdziła ponadto, że zatrzymywała się na przystankach nieujętych w rozkładzie jazdy na prośby pasażerów niepełnosprawnych, a więc uchybienia miały miejsce na skutek okoliczności niezależnych od przewoźnika, który kierował się w tych sytuacjach pobudkami wyłącznie humanitarnymi. Skarżąca powołując się na treść art.90 utd i art.92 utd podniosła, że ustawodawca wyposażył organy administracji w instrumenty prawne pozwalające na rozważenie stosowania art.24 ust.4 p.2 utd, zaś Sąd I instancji nie uwzględnił okoliczności, że naruszenia miały charakter sporadyczny, a nie ciągły i po lipcu 2006 r. nie wystąpiły. Powołała się na publikowany wyrok WSA w Szczecinie z dnia 26 stycznia 2006r. (II SA/Sz 242/05, ZNSA nr 4-5/2006r. s.122), w którym sąd ten wyraził pogląd, że cofnięcie zezwolenia na podstawie art.24 ust.4 p.2 utd może nastąpić, jeżeli inne środki nie doprowadzą do wyeliminowania uchybień. W uzasadnieniu kasacji zarzuciła także pominięcie przez organ okoliczności, że skarżąca była jedynym przewoźnikiem na danej trasie dysponującym specjalistycznym transportem dla niepełnosprawnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. nie skorzystało z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny /dalej zwany NSA/ rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez NSA, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają podstawy kasacyjne, w których należy przywołać konkretne przepisy prawa, które naruszył Sąd I instancji oraz określić sposób naruszenia tych przepisów. Rozpoznawana skarga została oparta na podstawie kasacyjnej z art. 174 p.1 p.p.s.a. Kasator postawił jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art.24 ust.4 p.2 utd przez błędne jego zastosowanie. Skarga jest uzasadniona. Art.24 ust.4 p.2 utd stanowi, że zezwolenie cofa się w razie naruszenia lub zmiany warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu. Rację ma skarżąca, że powołane uregulowanie mogłoby prowadzić do drastycznie surowych konsekwencji w postaci cofnięcia zezwolenia nawet przy najmniejszym naruszeniu jego warunków. Tak jednak nie jest. Przytoczony przepis nie jest jedynym przepisem regulującym kwestię cofnięcia zezwolenia. Art. 90 utd stanowi niejako uzupełnienie uregulowań objętch art.24 ust.4 p.2 utd. Zgodnie z powołanym przepisem w wyniku kontroli stwierdzającej uchybienia organ udzielający zezwolenia: 1/ wzywa przedsiębiorcę do usunięcia stwierdzonych uchybień w wyznaczonym terminie, 2/ cofa zezwolenie z zachowaniem warunków z art.24 ust.4 -6 utd. Ustawodawca wprowadził zatem obowiązek wezwania przedsiębiorcy do usunięcia uchybień i wyznaczenia mu w tym celu stosownego terminu. Uregulowanie to ma na celu złagodzenie rygorów z art.24 ust.4 p.2 utd i danie przedsiębiorcy szansy na poprawę w wyznaczonym terminie. Chodzi bowiem o to, aby z jednej strony przedsiębiorcy bezwzględnie przestrzegali warunków zezwoleń, a z drugiej strony, aby pochopnie nie pozbawiać ich prawa do prowadzenia działalności transportowej wymagającej zezwolenia. Wezwanie przedsiębiorcy do usunięcia naruszeń w określonym terminie jest więc oligatoryjnym etapem postępowania mającym na celu zdyscypliniowanie przedsiębiorcy. Ten etap postępowania musi być przeprowadzony przed cofnięciem zezwolenia i jego realizacja musi być ściśle przestrzegana. Z literalnego brzmienia art.90 utd i użycia przez ustawodawcę kategorycznego sformułownia “organ wzywa" wynika, że dokonanie wezwania i udzielnie terminu na usunięcie uchybień jest obowiązkiem organu przed cofnięciem zezwolenia, a nie tylko możliwym do wyboru sposobem działania. Należy też zauważyć, że samo wezwanie i udzielnie terminu na usunięcie uchybień nie wystarczy dla cofnięcia zezwolenia. Prawidłowe zastosowanie art.24 ust.4 p.2 utd w związku z art.90 utd wymaga, aby organ po upływie udzielonego terminu sprawdził, czy uchybienia zostały usunięte. Dopiero, gdy kontrola wykaże, że mimo wezwania do usunięcia uchybień i udzielenia terminu na poprawę przedsiębiorca nadal narusza warunki zezwolenia, organ cofa zezwolenie. Inne rozumienie powołanego przepisu pozbawiłoby go jakichkolwiek walorów prawnych i praktycznego sensu. Tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 marca 2005r. (OSK 1086/04 Lex 186877) wyjaśnił obowiązek pisemnego ostrzeżenia przedsiębiorcy o wszczęciu postępowania o cofnięcie licencji. Należy zatem uznać, że zastosowanie przez organ wskazanej kolejności działania jest obligatoryjne, a odstąpienie od procedury wezwania do usunięcia nieprawidłowości z określeniem terminu i sprawdzenia, czy w tym terminie nieprawidłowści zostały usunięte, czyni cofnięcie zezwolenia przedwczesnym i niedopuszczalnym. Chodzi bowiem oto, aby przedsiębiorca przed odebraniem mu prawa do prowadzenia działalności transportowej wymagającej zezwolenia był wyraźnie powiadomiony o tym, że organ udzielający zezwolenia nie będzie tolerować nieprawidłowości, daje termin na wprowadzenie zmian i poprawę, a w przypadku niezastosowania się do wymagań - cofnie zezwolenie. W ocenie NSA Sąd I instancji wadliwie zinterpretował art.24 ust.4 p.2 utd w związku z art.90 utd i uznał, że skierowanie do strony jakichkolwiek pism wytykających uchybienia spełnia wymogi art.90 utd i pozwala na zastosowanie art.24 ust.4 p.2 utd, a taka błędna wykładnia stanowi naruszenie prawa materialnego i powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd oceni, czy w świetle wywodów powyższych organ wypełnił należycie wynikający z art.90 utd obowiązek wezwania przedsiębiorcy do usunięcia uchybień przed cofnięciem zezwolenia na podstawie art.24 ust.4 p.2 utd zważywszy, że skierowane do strony pisma z dnia 5 maja 2005r. i 29 czerwca 2005r. zawierają jedynie wezwanie do udzielenia wyjaśnień i nie określają terminu do usunięcia nieprawidłowości pod rygorem cofnięcia zezwolenia, zaś rok później tj. dnia [...] maja 2006r. organ wszczął postępowanie o cofnięcie zezwolenia, a dopiero potem pismem z dnia 16 sierpnia 2006r. wezwał stronę do usunięcia nieprawidłowości pod rygorem cofnięcia zezwolenia, nie udzielając jednak terminu na usunięcie nieprawidłowości, a po tym wezwaniu strona nie była już kontrolowana i żadne nieprawidłowości nie zostały więcej stwierdzone, ale mimo to dnia [...] listopada 2006 r. wydano decyzję I instancji cofającą stronie zezwolenie. Zważywszy powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 p.1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. i zasądził kwotę 220,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.