II SA/Ke 169/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka,, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 maja 2008r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia - po wznowieniu postępowania - wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po ponownym rozpatrzeniu odwołania H. W., uchyliło decyzję Starosty z dnia [...], odmawiającą uchylenia decyzji Starosty z dnia [...], udzielającej M. S. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne na terenie powiatu buskiego i w tym zakresie stwierdziło, że decyzja Starosty z dnia [...] wydana została z naruszeniem prawa lecz jej nie uchyliło, ponieważ od dnia doręczenia tej decyzji upłynęło 5 lat. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji ustalił, że decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Starosty z dnia [...] o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem ostatecznej decyzji z dnia [...] o udzieleniu M. S. zezwolenia na zbieranie i transport odpadów. W uzasadnieniu tamtej decyzji SKO stwierdziło, że w sprawach rozstrzyganych na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, właścicielowi nieruchomości sąsiedniej przysługuje status strony postępowania, albowiem czynności podejmowane na określonej nieruchomości mogą oddziaływać na sposób użytkowania nieruchomości sąsiedniej. Następnie Starosta postanowieniem z dnia [...] wznowił postępowanie zakończone opisaną decyzją z dnia [...] i decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 146 § 2 kpa odmówił uchylenia w/w decyzji z dnia [...]. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez H. W., SKO decyzją z dnia [...] uchyliło tę decyzję wskazując na nieprawidłowy sposób rozstrzygnięcia organu I instancji, nie odpowiadający wymogom z art. 151 § 2 kpa poprzez zaniechanie stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Ponadto, według organu II instancji, Starosta nie przeprowadził postępowania co do istoty, co uniemożliwia przyjęcie, że w sprawie nie mogłaby zapaść inna decyzja niż kwestionowana w podaniu o wznowienie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpatrzeniu skargi M. S., wyrokiem z dnia 27 września 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję SKO. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia przez organ II instancji rozstrzygnięcia bez konieczności przekazywania sprawy organowi I instancji. Sąd zauważył też, że organ administracji rozpoznający sprawę po wznowieniu postępowania musi badać nie tylko, czy istniały przyczyny wznowienia podane w art. 145 § 1 kpa, ale także czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoją okoliczności, o jakich mowa w art. 146 kpa. Zgodnie z art. 146 § 1 kpa bowiem, uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 kpa nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 5 lat. W ocenie Sądu upływ okresu przedawnienia o jakim mowa w art. 146 § 1 kpa oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Ponieważ z akt sprawy bezspornie wynika, że decyzja z dnia [...] została doręczona M. S. w dniu 25 marca 2002 r., to w dacie wydania decyzji przez organ II instancji (tj. w dniu [...].), upłynął już 5-letni termin o jakim mowa w art. 146 § 1 kpa. Powodowało to, że choć decyzja ta naruszała prawo, to jednak organ nie mógł już jej uchylić, a jedynie mógł stwierdzić, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Nieuwzględnienie tej okoliczności również uzasadniało uchylenie decyzji SKO z dnia [...]. W tak ustalonym stanie faktycznym, mając na uwadze ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, które – stosownie do art. 153 u.p.p.s.a. – wiążą w sprawie ten sąd i organ, SKO uznało, że bezspornie wystąpiła w sprawie przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 §1 pkt 4 kpa. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wykazane w sprawie zostało, że H. W., właścicielka sąsiedniej nieruchomości, nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty z dnia [...] o udzieleniu M. S. zezwolenia na zbieranie i transport odpadów. Przysługiwanie H. W. statusu strony w tamtym postępowaniu wynika, zdaniem organu II instancji, zarówno z oceny dokonanej przez WSA w Kielcach w sprawie II SA/Ke 336/07, jak i z treści uchwały 7 sędziów NSA z dnia 11 października 1999 r., OPS 11/99, ONSA 1/2000 poz. 6), w której NSA przyjął, że osoba fizyczna będąca właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie obiektu, którego funkcjonowanie powoduje uciążliwości dla środowiska, może być stroną w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ograniczenie tych uciążliwości. Pogląd ten zdaniem organu II instancji, choć wyrażony w kontekście przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, ma odniesienie do spraw rozstrzyganych na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Mimo zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania, organ nie mógł jednak uchylić decyzji Starosty z dnia [...], gdyż stwierdził zaistnienie przesłanki określonej w art. 146 § 1 kpa, tj. upływ 5 -letniego terminu od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji Starosty z dnia [...] W tej sytuacji, stosownie do treści art. 151 § 2 kpa, konieczne było ograniczenie się do stwierdzenia, iż badana decyzja wydana została z naruszeniem prawa, z jednoczesnym wskazaniem okoliczności, z powodu których organ odwoławczy nie uchylił tej decyzji. W skardze na tę decyzję M. S. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący zarzucił, że nie wystąpiła w sprawie kwalifikowana wada prawna decyzji ostatecznej Starosty z dnia [...], gdyż H. W. nie przysługiwały w tamtej sprawie prawa strony, bo nie istniał jej interes prawny rozumiany jako rzeczywista, konkretna, bezpośrednia, obiektywna i uzasadniona potrzeba ochrony prawnej jako właścicielki nieruchomości sąsiedniej. Skarżący zarzucił, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania pogląd wyrażony w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 11 października 1999 r., ponieważ przymiot strony o jakim mowa w tamtej uchwale przysługuje osobie będącej właścicielem nieruchomości sąsiedniej w stosunku do obiektu, którego funkcjonowanie powoduje uciążliwość dla środowiska, ale dopiero w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ograniczenie tej uciążliwości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153/2002 poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi ( art. 145 § 1 ustawy o p.p.s.a.). Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie narusza bowiem ani prawa materialnego obowiązującego w dacie jej wydania, ani też przepisów postępowania w takim zakresie, iż mogłoby to stanowić podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 u.p.p.s.a. Na wstępie należy stwierdzić, że poczynione przez organ II instancji ustalenia faktyczne Sąd w całości podziela, uznając je za niewadliwe. Ustaleń tych nie kwestionowały również strony. Jedyny zarzut skargi dotyczył natomiast nieistnienia w sprawie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, która stała się podstawą wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty z dnia [...]. Zarzut ten nie mógł być jednak uwzględniony z dwóch powodów. Po pierwsze, jak to trafnie wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, pogląd dotyczący istnienia interesu prawnego sąsiada nieruchomości, na której ma być prowadzona działalność w zakresie zbierania i transportu odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne, w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na prowadzenie takiej działalności - został wyrażony w wyroku WSA w Kielcach z dnia 27 września 2007 r., wydanym w tej samej co niniejsza sprawie, a taka ocena prawna - stosownie do treści art. 153 u.p.p.s.a. – wiąże w sprawie zarówno ten sąd, jak i organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Związanie oznacza, że ani organ administracji rozpoznający ponownie tę samą sprawę, ani wojewódzki sąd administracyjny kontrolujący decyzję wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ administracji, nie mogą odmiennie ocenić wyłonionego w toku sprawy i przesądzonego w wyroku sądu zagadnienia prawnego dotyczącego zakresu stosowania art. 28 kpa. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153, w razie złożenia skargi, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Natomiast niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej przewidzianej w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 u.p.p.s.a.). Ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (por. wyrok NSA z dnia 22 września 1999 r., I SA 2019/98). Podobny skutek (tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny), może spowodować zmiana (po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia, zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie. Żadna ze wskazanych przesłanek wyłączających związanie o jakim mowa w art. 153 u.p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie zachodzi. Pomiędzy bowiem datą wydania decyzji SKO będącej przedmiotem oceny w wyroku WSA w Kielcach z dnia 27 września 2007 r., a datą kontrolowanej obecnie decyzji, nie doszło ani do zmiany stanu prawnego w zakresie dotyczącym przepisów mających zastosowanie w sprawie, ani do jakiejkolwiek zmiany stanu faktycznego, ani też do wzruszenia wyroku WSA w Kielcach z dnia 27 września 2007 r. Po drugie natomiast, również w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, H. W. jako właściciel nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością M. S., na której planuje on prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne, ma interes prawny o jakim mowa w art. 28 kpa, w uczestniczeniu w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na prowadzenie takiej działalności. Określenie bowiem w postępowaniu administracyjnym czynności zmierzających do ograniczenia uciążliwości dla środowiska, czy też wydanie stosownych nakazów użytkownikom urządzeń technicznych, może oddziaływać bezpośrednio na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej (por. uzasadnienie powoływanego w sprawie wyroku 7 sędziów NSA z dnia 11 października 1999 r., który nie stracił aktualności również pod rządami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jednolity - Dz. U. Nr 39/07 poz.251 ze zmianami). W decyzji Starosty z dnia [...] doszło właśnie do określenia szczegółowych wymagań, warunków i ograniczeń prowadzenia przez M. S. działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne poprzez m. in. określenie miejsca i sposobu magazynowania odpadów, miejsca i sposobu ich transportu, a także ich klasyfikowania i ewidencjonowania. Wymagania te zostały wprowadzone w decyzji właśnie po to, aby ograniczyć uciążliwość tej działalności dla środowiska. Udział w takim postępowaniu sąsiada nieruchomości, na której ma być prowadzona taka, potencjalnie uciążliwa dla środowiska działalność, jest zdaniem Sądu w pełni uzasadniony. Nie można zgodzić się z poglądem skarżącego, że interes prawny sąsiadów powstałby dopiero wtedy, gdyby się okazało, że działalność na którą uzyskał pozwolenie jest rzeczywiście uciążliwa dla środowiska i dotyczyłby postępowania administracyjnego, którego przedmiotem byłoby ograniczenie tych uciążliwości. Skoro bowiem już na etapie udzielania zezwolenia na prowadzenie takiej działalności określa się wymogi, które musi spełnić osoba aplikująca o to zezwolenie, to udział w takim postępowaniu osób, których te uciążliwości mogą dotknąć jest w pełni uzasadniony, choćby przez to, że mogą one być zainteresowane rodzajem i zakresem wymogów i ograniczeń nakładanych na przedsiębiorcę już w zezwoleniu na prowadzenie takiej działalności. Takie zapobiegawcze działanie jest z pewnością bardziej racjonalne i skuteczne, niż dopuszczanie udziału sąsiadów dopiero w sprawie dotyczącej uciążliwości danego rodzaju działalności dla środowiska, która to uciążliwość już zaistniała. Przyjęty przez organ II instancji, niewadliwy pogląd o posiadaniu przez H. W. interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty z dnia [...], determinował zasadność stwierdzenia wydania tej decyzji z naruszeniem prawa. Na przeszkodzie jednak jej uchyleniu stanęła niesporna i niewątpliwa okoliczność upływu pięciu lat od dnia doręczenia tej decyzji stronie, czyli M. S., co nastąpiło w dniu 25 marca 2002 r. (zwrotne poświadczenie odbioru decyzji – k. 31 akt administracyjnych). Zgodnie bowiem z art. 146 § 1 kpa uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a kpa nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Art. 145 § 1 pkt 4 kpa dotyczy natomiast sytuacji właśnie takiej jak w niniejszej sprawie, tj. gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w sprawie. W takiej sytuacji obowiązkiem organu było wydanie rozstrzygnięcia o jakim mowa w art. 151 § 2 kpa, tj. stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazanie okoliczności, z powodu których organ nie uchylił tej decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skoro podniesiony w skardze zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku i jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 u.p.p.s.a.