II SA/Ke 17/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Sędzia WSA Jacek Kuza po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2021 r. [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 16 listopada 2021 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej: Kolegium, SKO) utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy P. z dnia 21 września 2021 r. znak: [...] odmawiającą A. Z. przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności dla dziecka poniżej 16 roku życia, wnioskowanego dla D. D.. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania określa ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 z póź. zm.), zwana dalej ustawą. Zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy, świadczeniami rodzinnymi są m.in. świadczenia opiekuńcze: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne. Zasiłek pielęgnacyjny, wnioskowany dla D. D. przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (art. 16 ust. 1 ustawy). Przysługuje on, zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy: 1) niepełnosprawnemu dziecku; 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) osobie, która ukończyła 75 lat. Dalej Kolegium podało, że zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia 21 lipca 2021 r. D. D. został zaliczony do osób niepełnosprawnych. W orzeczeniu wskazano, że niepełnosprawność istnieje od wczesnego dzieciństwa. Orzeczenie zostało wydane do dnia 31 lipca 2023 r. Kolegium wskazało, że z postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia 12 lutego 2021 r. sygn. akt III Nsm [...] wynika, że w sprawie o ograniczenie władzy rodzicielskiej D. D. i K. S. nad małoletnim synem D. D. zostało udzielone zabezpieczenie poprzez umieszczenie D. D. w rodzinie zastępczej zawodowej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego A. i M. małżonków Z. - do czasu prawomocnego zakończenia sprawy. Dalej Kolegium podniosło, że stosownie do art. 23 ust. 1 ustawy ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek małżonków, jednego z małżonków, rodziców, jednego z rodziców, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka, rodziny zastępczej niezawodowej, osoby uczącej się, pełnoletniej osoby niepełnosprawnej lub innej osoby upoważnionej do reprezentowania dziecka lub pełnoletniej osoby niepełnosprawnej, a także osób, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny W ocenie Kolegium A. Z. tworząca rodzinę zastępczą zawodową pełniącą funkcję pogotowia rodzinnego nie jest uprawniona do złożenia wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego. Przywołany przepis art. 23 ust. 1 ustawy jednoznacznie wskazuje, że ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują na wniosek rodziny zastępczej niezawodowej. Przepis ten nie wymienia jako uprawnionego do wnioskowania o przyznanie świadczenia rodzinnego w postaci zasiłku pielęgnacyjnego rodziny zastępczej zawodowej. W niniejszej sprawie z wnioskiem o przyznanie świadczenia wystąpiła A. Z. tworząca wraz z małżonkiem M. Z. rodzinę zastępczą zawodową. Wobec powyższego Kolegium uznało, że A. Z. nie jest osobą uprawnioną do wnioskowania o przedmiotowe świadczenie. Kolegium podkreśliło, że ustawodawca wprost określił przesłanki, które powinny zaistnieć, aby zasiłek pielęgnacyjny został przyznany, w tym wprost wskazał podmioty uprawnione do wnioskowania o przyznanie tego zasiłku. W ocenie Kolegium decyzja o przyznaniu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego nie jest decyzją uznaniową skoro ustawodawca określił przesłanki ustawowe, które muszą zostać spełnione, aby prawo to zostało przyznane. Kolegium zauważyło, że Sąd Rejonowy w S. postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2021 r. sygn. akt III Nsm [...] udzielił zabezpieczenia poprzez zezwolenie rodzinie zastępczej zawodowej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego A. i M. małżonków Z., ustanowionej w drodze zabezpieczenia dla małoletniego D. D., na dokonywanie określonych czynności. Wśród wymienionych czynności, na których dokonywanie zezwolił Sąd, brak jest wnioskowania w zakresie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Fakt ten, zdaniem Kolegium, potwierdza zajęte przez organy administracyjne stanowisko. W ocenie Kolegium, zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie administracyjne, zawiera również wszelkie wymagane elementy, zaś błędne powołanie przez organ pierwszej instancji art. 108 k.p.a. nie uzasadnia stwierdzenie jej nieważności, na co wskazuje treść odwołania. Wadliwe wskazanie tego przepisu, w ocenie Kolegium, nie powoduje, że cała decyzja jest nieprawidłowa. Pozostałe przepisy zostały prawidłowo przywołane przez organ pierwszej instancji, a w związku z tym należy uznać, że decyzja opiera się na obowiązujących przepisach prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję Kolegium wniosła A. Z., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie: - art. 107 § 1 pkt 4 związku z art. 108 § 1 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji organu pierwszej instancji pomimo rażącego naruszenia przepisów postępowania tj. wskazanie w podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji art. 108 k.p.a. w sytuacji, gdy zaskarżonej decyzji nie nadano takiego rygoru, nie zostały również spełnione ani nawet wskazane w uzasadnieniu decyzji materialno-prawne przesłanki pozwalające decyzji nadać taki rygor; naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 roku, poz. 111 z póź. zm.) poprzez jego niewłaściwą wykładnię i niezasadne uznanie, że przepis ten wyklucza możliwość złożenia wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego przez osobę pełniącą funkcję zawodowej rodziny zastępczej pełniącej funkcję pogotowia opiekuńczego. W uzasadnieniu skargi jej autorka wskazała, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie precyzują wprost, kto jest uprawniony do złożenia wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego dla niepełnosprawnego dziecka w wieku poniżej 18 lat. W celu odpowiedzi na to pytanie należy sięgnąć do regulacji zawartych w ustawie - Kodeksie rodzinny i opiekuńczy dotyczących różnych form reprezentacji małoletnich Z treści art. 1121 § 1 pkt 1 ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy wynika, że obowiązek i prawo wykonywania bieżącej pieczy nad dzieckiem umieszczonym w pieczy zastępczej, jego wychowania i reprezentowania w tych sprawach, a w szczególności w dochodzeniu świadczeń przeznaczonych na zaspokojenie jego potrzeb, należą między innymi do rodziny zastępczej. Należy też zauważyć, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej rodzina zastępcza jest jedną z form rodzinnej pieczy zastępczej. Nie może być wątpliwości, że dochodzenie świadczeń przeznaczonych na zaspokojenie potrzeb dziecka, obejmuje również dochodzenie zasiłku rodzinnego, skoro zgodnie z art. 16 ustawy zasiłek taki przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością, między innymi niepełnosprawnego dziecka, do samodzielnej egzystencji. Skoro zgodnie z art. 1121 § 1 pkt 1 ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy w ramach takiej bieżącej pieczy mieści się obowiązek i prawo wychowania i reprezentowania dziecka w szczególności w dochodzeniu świadczeń przeznaczonych na zaspokojenie potrzeb niepełnosprawnego dziecka, a zasiłek pielęgnacyjny do tego rodzaju świadczeń należy, to nie może być wątpliwości, że skarżąca była uprawniona do wnioskowania o przyznanie dla małoletniego D. D. przedmiotowego zasiłku pielęgnacyjnego, a odmowa jego przyznania z powodu braku po stronie wnioskodawczyni przymiotu opiekuna prawnego była wadliwa. D. D. został umieszczony w prowadzonej przez skarżącą rodzinie zastępczej postanowieniem Sądu Rejonowego w S. z dnia 8 kwietnia 2021 r. (sygn. akt III Nsm [...]). Należy tu zauważyć, że skutek w postaci nabycia przez rodzinę zastępczą uprawnienia do reprezentowania małoletniego w sprawach dochodzenia świadczeń przeznaczonych na zaspokojenie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej następuje automatycznie z chwilą umieszczenia małoletniego w rodzinie zastępczej i wynika z treści odnośnego przepisu prawa materialnego (art. 1121 ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy). Sąd opiekuńczy umieszczając dziecko w rodzinie zastępczej nie musi wskazywać tego uprawnienia rodziny zastępczej w postanowieniu w przedmiocie zabezpieczenia, ponieważ nabycie tych uprawnień następuje z mocy samego prawa. Postanowienie w przedmiocie umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej w trybie zabezpieczenia jest wykonalne w momencie jego wydania. Przepis art. 23 ust. 1 nie wyłącza z kręgu osób uprawnionych do wnioskowania o zasiłek pielęgnacyjny dla niepełnosprawnych dzieci osób, którym powierzono wykonywanie bieżącej pieczy nad dzieckiem w trybie art. 1121 § 1 pkt 1 k.r.o. (wyrok WSA w Kielcach z dnia 23 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Ke [...]). Osoby pełniące funkcję zawodowej rodziny zastępczej również uznać należy za uprawnione do złożenia wniosku przyznanie świadczenia w postaci zasiłku pielęgnacyjnego. W ocenie skarżącej powołanie w podstawie prawnej wskazanych przepisów prawa stanowi rażące i oczywiste naruszenie prawa mogące skutkować nieważnością decyzji (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). W treści decyzji nie wskazano bowiem, że nadaje się decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, natomiast uzasadnienie faktyczne i prawne nie wskazuje na zaistnienie jakichkolwiek faktycznych i prawnych przesłanek określonych w art. 108 k.p.a., a umożliwiających nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wskazując na powyższe, skarżącą wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. Zasadniczą kwestią sporną w sprawie była możliwość przyznania zasiłku pielęgnacyjnego w sytuacji gdy osoba wnioskująca o takie świadczenie sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem pełniąc funkcję rodziny zastępczej zawodowej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego. W kontrolowanej sprawie niekwestionowanym było, że : - postanowieniem z 12 lutego 2021 r. sygn. III Nsm [...] w sprawie o ograniczenie władzy rodzicielskiej D. D. i K. S. nad małoletnim synem D. D. S. Rejonowy w S. udzielił zabezpieczenia poprzez umieszczenie D. D. w rodzinie zastępczej zawodowej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego, prowadzonej przez skarżącą i jej męża - do czasu zakończenia sprawy ( [...] akt adm.); - postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2021 r. sygn. akt III Nsm [...] Sąd Rejonowy w S. w sprawie o ograniczenie władzy rodzicielskiej D. D. i K. S. nad małoletnim synem D. D. w przedmiocie zabezpieczenia udzielił zabezpieczenia poprzez zezwolenie rodzinie zastępczej zawodowej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego A. i M. małżonków Z., ustanowionej w drodze zabezpieczenia dla małoletniego D. D., na wgląd w dokumentację medyczną małoletniego, podejmowanie decyzji dotyczących zdrowia i terapii małoletniego, składanie wniosków o potrzebie kształcenia specjalnego małoletniego, składania wniosków w zakresie ustalenia niepełnosprawności małoletniego - do czasu prawomocnego zakończenia sprawy ( K-I- 2 akt adm.); - orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia 21 lipca 2021 r. D. D. został zaliczony do osób niepełnosprawnych. W orzeczeniu tym wskazano, że niepełnosprawność istnieje od wczesnego dzieciństwa. Orzeczenie to zostało wydane do dnia 31 lipca 2023 r. ( [...] akt adm.). Warunki nabywania, zasady ustalania, przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych określa ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), zwana dalej ustawą. Do katalogu tych świadczeń zalicza się świadczenia opiekuńcze w tym zasiłek pielęgnacyjny (art. 2 pkt 2 tej ustawy). Zasiłek pielęgnacyjny, to świadczenie, które przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (art. 16 ust. 1 ustawy). Z mocy art. 16 ust. 2 tej ustawy zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: 1) niepełnosprawnemu dziecku; 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) osobie, która ukończyła 75 lat. Jednocześnie zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek małżonków, jednego z małżonków, rodziców, jednego z rodziców, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka, rodziny zastępczej niezawodowej, osoby uczącej się, pełnoletniej osoby niepełnosprawnej lub innej osoby upoważnionej do reprezentowania dziecka lub pełnoletniej osoby niepełnosprawnej, a także osób, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny. Taka treść tego przepisu oznacza, że ustawodawca przewidział wnioskowanie o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego wyłącznie przez rodzinę zastępczą niezawodową. W kontrolowanej sprawie niespornym jest, że skarżąca pełni wobec D. D. funkcję rodziny zastępczej zawodowej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego, a tym samym nie jest uprawniona do wnioskowania o przedmiotowe świadczenie. Nie można również uznać, że skarżąca spełnia przesłankę bycia opiekunem faktycznym dziecka w rozumieniu art. 23 ust. 1 ustawy. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 14 tej ustawy opiekunem faktycznym dziecka jest osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. W niniejszym przypadku bezspornym było, że taki wniosek nie został przez skarżącą złożony. Obowiązujące przepisy, które wyżej przytoczono, są jednoznaczne w swej treści i wprost wykluczają możliwość złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego dla D. D.. Skarżąca i jej mąż pełniąc funkcję rodziny zastępczej zawodowej nie są uprawnieni do wystąpienia o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu inna niż pozajęzykowa wykładnia tych przepisów jest w tym przypadku nieuprawiona, gdyż prowadziłaby do poszerzenia kręgu osób uprawnionych, a to byłoby zastąpieniem przez Sąd ustawodawcy. Jeżeli przepis ustawy wymienia wprost osoby, które mogą wnioskować i otrzymać dane świadczenie to nawet jeżeli wykluczenie z tego wykazu innych podmiotów może budzić wątpliwości nie jest rzeczą Sądu ale ustawodawcy uzupełnienie kręgu osób uprawnionych. Podkreślić również należy, że stosownie do art. 1121 §1 k.r.o. obowiązek i prawo wykonywania bieżącej pieczy nad dzieckiem: 1) umieszczonym w pieczy zastępczej, jego wychowania i reprezentowania w tych sprawach, a w szczególności w dochodzeniu świadczeń przeznaczonych na zaspokojenie jego potrzeb, należą do rodziny zastępczej, prowadzącego rodzinny dom dziecka albo kierującego placówką opiekuńczo-wychowawczą, regionalną placówką opiekuńczo-terapeutyczną lub interwencyjnym ośrodkiem preadopcyjnym; 2) pozbawionym opieki i wychowania rodziców umieszczonym w zakładzie opiekuńczo-leczniczym, w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym lub w zakładzie rehabilitacji leczniczej, jego wychowania i reprezentowania w tych sprawach, a w szczególności w dochodzeniu świadczeń przeznaczonych na zaspokojenie jego potrzeb, należą do kierującego odpowiednio zakładem opiekuńczo-leczniczym, zakładem pielęgnacyjno-opiekuńczym lub zakładem rehabilitacji leczniczej. Pozostałe obowiązki i prawa wynikające z władzy rodzicielskiej należą do rodziców dziecka. Z kolei stosownie do § 2 - przepisu § 1 nie stosuje się, jeżeli sąd opiekuńczy postanowił inaczej. W tym miejscu przywołać należy uchwałę Sądu Najwyższego z 19 marca 1976 r., III CZP [...], OSNC [...], poz. 202 - zgodnie z którą obowiązek i prawo wykonywania bieżącej pieczy nad osobą małoletniego - umieszczonego na skutek ograniczenia władzy rodzicielskiej - w rodzinie zastępczej, jego wychowania oraz reprezentowania w dochodzeniu świadczeń przeznaczonych na zaspokojenie potrzeb jego utrzymania należą z mocy prawa do rodziny zastępczej (art. 1121 k.r.o.); orzeczenie w tym przedmiocie sąd opiekuńczy wydaje tylko wtedy, gdy uznaje za potrzebne zakres tego obowiązku i prawa rozszerzyć lub ograniczyć. W kontrolowanej sprawie istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma w tym kontekście orzeczenie Sądu Rejonowego w S. z dnia 8 kwietnia 2021 r. sygn. akt III Nsm [...] mocą którego Sąd ten udzielił zabezpieczenia poprzez zezwolenie rodzinie zastępczej zawodowej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego A. i M. małżonków Z., ustanowionej w drodze zabezpieczenia dla małoletniego D. D., na wgląd w dokumentację medyczną małoletniego, podejmowanie decyzji dotyczących zdrowia i terapii małoletniego, składanie wniosków o potrzebie kształcenia specjalnego małoletniego, składania wniosków w zakresie ustalenia niepełnosprawności małoletniego - do czasu prawomocnego zakończenia sprawy. Jak trafnie zauważyło Kolegium wśród czynności na dokonanie których Sąd zezwolił, brak jest wnioskowania w zakresie przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Końcowo wskazać należy, że wyrok WSA w Kielcach z dnia 23 stycznia 2020 r. sygn. II [...], na który powołuje się skarżąca, został wydany w odmiennym stanie faktycznym. W tym stanie rzeczy zarzuty naruszenia prawa materialnego są nieuzasadnione. Chybione są również zarzuty naruszenia prawa procesowego. Na aprobatę zasługuje stanowisko Kolegium zgodnie z którym, błędne powołanie przez organ pierwszej instancji w podstawie prawnej decyzji art. 108 k.p.a. nie uzasadnia stwierdzenia jej nieważności. Wadliwe wskazanie tego przepisu nie stanowi wadliwości decyzji tego rodzaju, która uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w sytuacji, gdy pozostałe przepisy stanowiące podstawę prawną jej wydania są zastosowane przez organ prawidłowo. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.