II SA/Ke 170/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 maja 2011 r. sprawy ze skargi A.W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia 19 stycznia 2011r., znak: [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. W., uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 listopada 2010r., znak: [...] umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr ewid. 264/1 w T., gm. M., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ponieważ rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Na skutek interwencji A. W. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) przeprowadził w dniu 29.10.2008r. kontrolę, w toku której ustalił, że południowa ściana szczytowa murowanego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 264/1 w T., gm. M., będącej własnością R. M., znajduje się przy granicy z działką nr 265/1, stanowiącą własność A. W. W południowej ścianie szczytowej wykonane były dwa otwory okienne, jedno w poziomie poddasza, drugie w poziomie parteru. Poza lico przedmiotowej tej ściany wystawała wiatrówka około 10 cm. Dach pokryty był eternitem, a wystająca obróbka blacharska wykonana była z blachy. Obecna podczas kontroli w dniu 29.10.2008r. R. M. oświadczyła, że budynek mieszkalny wybudowany został w 1975r. na podstawie decyzji Naczelnika Gminy M. o pozwoleniu na budowę z dnia 9 lipca 1975r. nr [...]. Okno na parterze znajduje się od czasu wybudowania budynku, a okno na poddaszu wstawiła 1985r. W dniu 26.11.2008r. organ zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek A. W. postępowania administracyjnego w sprawie południowej ściany szczytowej ww. budynku mieszkalnego. Decyzją z dnia 23 grudnia 2008r. PINB nałożył na R. M. obowiązek likwidacji otworów okiennych w południowej ścianie przedmiotowego celem doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Na etapie postępowania odwoławczego, po zapoznaniu się z aktami sprawy, R. M. w dniu 5.02.2009r. oświadczyła, że budynek został rozbudowany kilka lat po jego wybudowaniu, a decyzja z dnia 9 lipca 1975r. dotyczyła równocześnie budowy i rozbudowy tego budynku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) decyzją z dnia 19 lutego 2009r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 23 grudnia 2008r. W wyniku skargi A. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 3 czerwca 2009r., sygn. II SA/Ke 194/09 uchylił ww. decyzje organów I i II instancji. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzje te zostały wydane przedwcześnie, postępowanie nie objęło całości robót budowlanych wykonanych przy przedmiotowym budynku mieszkalnym, w szczególności organ odnosi się tylko do południowej ściany budynku podczas gdy R. M. w oświadczeniu z dnia 5 lutego 2009r.stwierdziała, iż rozbudowa polegająca na podwyższeniu ściany wschodniej budynku mieszkalnego i dachu z jednospadowego na dwuspadowy nastąpiła kilka lat później od budowy tego obiektu. Organy nadzoru budowlanego zostały zobowiązane do ustalenia kiedy i jakie roboty budowlane zostały zrealizowane w oparciu o pozwolenie na budowę, a które już po wybudowaniu obiektu. Pismem z dnia 25.09.2009r. organ I instancji zawiadomił strony postępowania, iż jego przedmiotem jest rozbudowa budynku mieszkalnego na działce nr 264/1. W piśmie z dnia 4.06.2009r. R. M. poinformowała PINB o likwidacji otworów okiennych poprzez ich zamurowanie. W dniu 22.09.2009r. poinformowała organ, iż nie odnalazła decyzji o pozwoleniu na budowę i rozbudowę budynku mieszkalnego, zatwierdzonego projektu budowlanego ani innych dokumentów dotyczących budowy. W piśmie z dnia 14.10.2009r. przedstawiła następujący przebieg budowy: 1977r. rozpoczęcie budowy, 1978r. wykonanie fundamentów, 1980r. wykonanie ścian, 1981r. budowa ganku, 1983r. dostawienie szczytów dachu jednospadowego. W 1985r. dach wyrównano i pokryto eternitem. Budowa została zakończona w 1986r. W dniu 29.12.2009r. PINB przesłuchał świadków wskazanych przez R. M. W. S. zeznał, że budynek mieszkalny R. M. stoi od 35 lat, nie potrafił natomiast powiedzieć kiedy wybudowane zostało piętro budynku. Z kolei świadek M. R. nie pamiętała daty zakończenia budowy, nie pamiętała również, w którym roku został zdjęty dach jednospadowy i wykonano rozbudowę budynku. Podczas rozprawy administracyjnej w dniu 18.01.2010r. R. M. wyjaśniła, że roboty budowlane zostały rozpoczęte w 1976r. a zakończone przed 1987r. Pełnomocnik A. W. – O. W. oświadczyła , że w 1982r. przedmiotowy budynek zakończony był dachem jednospadowym z murem ogniowym. Po zakończeniu budowy parterowej części budynku, nadbudowa została wykonana po upływie kolejnych dwóch lat. Świadek T. N. zeznał, że w 1975r. wspólnie z J. M. wykonał dokumentację budowy budynku mieszkalnego należącego do J. N. i R. N. Budynek miał być usytuowany w południowej granicy działki, z dachem dwuspadowym wschód-zachód. W projekcie na pewno nie było od strony południowej otworów okiennych ani drzwiowych. Projekt przewidywał tzw. półpiętro. Podczas oględzin w dniu 26.03.2010r. ustalono, że ściana szczytowa przedmiotowego budynku od strony działki nr 265/1 nie spełnia wymogów stawianych ścianom oddzielenia przeciwpożarowego w związku z czym decyzją z dnia 10 maja 2010r. PINB nałożył na R. M. obowiązki w celu wykonania czynności mających zapewnić bezpieczeństwo pożarowe. Decyzją z dnia 30 czerwca 2010r. WINB uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji podając w uzasadnieniu, że organ ten nie zastosował się do wskazań zawartych w wyroku Sądu z dnia 3 czerwca 2009r. W dniu 12.08.2010r. rozpatrujący ponownie sprawę PINB przesłuchał B. K., która zeznała, że wszystkie roboty budowlane dotyczące przedmiotowego budynku mieszkalnego, aż do zdjęcia dachu i rozpoczęcia nadbudowy ściany wschodniej budynku, wymurowania szczytów, wykonania nowego dwuspadowego dachu pokrytego eternitem były wykonywane sukcesywnie rok po roku do 1987r. (w którym R. M. zawarła związek małżeński). Przesłuchana w charakterze strony R. M. oświadczyła, że do 1987r. wszystkie pomieszczenia w przedmiotowym budynku zostały wykończone. Przesłuchany w dniu 28.09.2010r. w charakterze strony A. W. oświadczył, iż w dacie nabycia przez niego działki nr 265/1, tj. w roku 1981, na działce sąsiedniej znajdował się budynek mieszkalny, murowany, parterowy, z dachem jednospadowym, usytuowany w granicy jego działki. W latach 1986-87 budynek ten został nadbudowany, a dach został zmieniony na dwuspadowy. Opisaną na wstępie decyzją z dnia 12 listopada 2010r. PINB na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr 264/1 w T., gm. M. Rozstrzygnięcie swoje oparł, w związku z bezskutecznymi próbami dotarcia do jakichkolwiek dokumentów związanych z przedmiotową budową w Urzędzie Gminy w M. oraz w Archiwum Państwowym w K., na zeznaniach R. M. i wskazanych przez nią świadków. Organ I instancji doszedł do przekonania, że decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku dotyczyła jednocześnie jego rozbudowy, która stanowiła jeden z etapów procesu budowlanego. Analizując zgodność zrealizowanego obiektu z wymogami aktualnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych stwierdzono, że ściana szczytowa budynku usytuowana w granicy działki narusza przepisy § 272 ust. 3 i 235 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zagadnienie usunięcia ww. nieprawidłowości wykracza jednak poza zakres niniejszego postępowania, którego przedmiotem jest kwestia legalności rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł A. W. zarzucając organowi I instancji wydanie decyzji wbrew wskazaniom, co do dalszego postępowania zawartym w wyroku Sądu z dnia 3 czerwca 2009r. Jeszcze raz wskazał na okoliczność, że R. M. jest właścicielką działki nr 264/1 dopiero od roku 1992. Organ odwoławczy uchylając powyższą decyzję w trybie art. 138 § 2 k.p.a. wskazał na naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie organu II instancji uchybienie to polegało na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów, co w konsekwencji skutkowało nieprawidłową subsumcją zebranego w sprawie materiału i wydaniem błędnego rozstrzygnięcia. Organ wskazal, że w toku postępowania nie udało się ustalić kiedy i jakie roboty budowlane zostały zrealizowane w oparciu o pozwolenie na budowę z 9 lipca 1975r. , a które już po wybudowaniu obiektu. Nie ustalono, czy inwestor dokonał nadbudowy, rozbudowy czy też przebudowy przedmiotowego budynku, ani okresu, w którym te roboty budowlane zostały zrealizowane. Strony nie przedstawiły żadnych dowodów uzupełniających ich twierdzenia. Organ I instancji błędnie uznał za wiarygodne wyjaśnienia R. M. i świadków mających potwierdzić jej wersję procesu budowlanego. Za wiarygodne natomiast organ odwoławczy uznał twierdzenia A. W., który od początku postępowania konsekwentnie przedstawiał jak wyglądała realizacja przedmiotowego domu mieszkalnego. WINB nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji jakoby decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczyła jednocześnie rozbudowy, czy też nadbudowy przedmiotowego budynku, która stanowiła jeden z etapów budowy. Brak jest jakichkolwiek racjonalnych przesłanek uzasadniających takie twierdzenie. Skoro zatem decyzja o pozwoleniu na budowę nie mogła jednocześnie dopuszczać jego budowy oraz rozbudowy, roboty budowlane wykonane w latach 1986-88 - już po wybudowaniu ww. budynku mieszkalnego z dachem płaskim, w wyniku których doszło do nadbudowy obiektu wraz ze zmianą konstrukcji dachu, należy uznać za samowolę budowlaną. Organ odwoławczy wskazał, że zastosowanie w sprawie będą miały przepisy art. 40-42 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 § 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Organ odwoławczy wskazał, iż w niniejszej sprawie nie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Z pisma organu I instancji z dnia 25.09.2009r. wynika bowiem, że prowadzone postępowanie dotyczy rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr 264/1 w T., gm. M. Jego przedmiotem jest zatem zbadanie kwestii legalności budowy ww. budynku i postępowanie takie jak wynika z podanych wyżej ustaleń musi zakończyć się wydaniem decyzji merytorycznej. Odnosząc się zaś do argumentów odwołania organ wyjaśnił, iż fakt nieposiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie odbiera danej osobie przymiotu inwestora konkretnego przedsięwzięcia. W niniejszej sprawie kwestia inwestora została wyjaśniona w sposób jednoznaczny, zaś kwestia nabycia własności nieruchomości, na której posadowiony jest przedmiotowy budynek pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł A. W. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Podniósł, że w toku postępowania organy administracji zignorowały jego poparte dowodami argumenty. Nie zgodził się z twierdzeniem organu II instancji, iż fakt nieposiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie stoi na przeszkodzie uznania takiej osoby za inwestora. Zakwestionował również celowość przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w sytuacji gdy decyzja ma być wydana w oparciu o już zebrany materiał dowodowy. Przedłużanie postępowania jest zdaniem skarżącego krzywdzące, a organ odwoławczy mógł uzupełnić materiał dowody w oparciu o art. 136 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy słusznie uznał, że organ I instancji dokonał błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co skutkowało tzw. błędem subsumcji polegającym na wadliwym uznaniu, iż ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Organ II instancji dokonał ponownej oceny stanu faktycznego sprawy i trafnie wskazał, iż brak było podstaw do przyjęcia z przedmiotowy budynek mieszkalny został wzniesiony na podstawie decyzji pozwalającej równocześnie na budowę i rozbudowę projektowanego budynku mieszkalnego. Pomijając nawet fakt , że brak jest prawnych przesłanek do wydania takiej decyzji, jak również jest to nieracjonalne i nielogiczne rozumowanie, to przede wszystkim żadna ze stron postępowania nie twierdziła, że została wydana decyzja tej treści, nie wynika to także z zeznań przesłuchanych w sprawie świadków. Nadto w aktach sprawy znajduje się fotografia decyzji z dnia 9 lipca 1975r. okazanej organowi przez R. M. w toku kontroli przeprowadzanej przez organ w dniu 29.10.08r., z której to decyzji wynika jedynie, że udziela się pozwolenia na budowę domu mieszkalnego J. N. I R. N. (obecnie M.), brak jest natomiast projektu budowlanego, z którego wynikałyby dane techniczne obiektu ( k. I -8 akt.adm. I instancji). Pełnej dokumentacji projektowej nie udało się organom nadzoru budowlanego uzyskać z archiwum państwowego z uwagi na to, że upłynął okres przechowywania takiej dokumentacji. Co do zasady decyzja o pozwoleniu na budowę, tak pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), jak pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), obejmuje po prostu budowę planowanego obiektu budowlanego , bez wydzielania rozbudowy jako odrębnego, przyszłego etapu inwestycji. W toku postępowania nie przedstawiono żadnego obiektywnego dowodu na uzasadnienie wniosku, do którego doszedł organ I instancji. W tej sytuacji wyjaśnienia strony A. W., którego nieruchomość graniczy z nieruchomością R. M. i jej domem mieszkalnym , twierdzącym od początku postępowania, iż doszło do nielegalnej nadbudowy piętra w przedmiotowym domu zasługują zatem na wiarę. Wobec tego w realiach tej sprawy, organ odwoławczy słusznie uznał, iż wybudowanie domu mieszkalnego z płaskim dachem - co jest okolicznością przyznaną przez wszystkie strony postępowania- a następnie wykonanie w latach 1986-88 lat robót budowlanych polegających na nadbudowie piętra i wykonaniu dachu dwuspadowego, traktować należy jako samowolę budowlaną popełnioną pod rządami cyt. ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane. Prawidłowo organ odwoławczy wskazał, że w związku z tym w tej sprawie znajdą zastosowanie przepisy art. 40-42 w/w ustawy Prawo budowlane z 1974r. które dotyczą następnego etapu postępowania po stwierdzeniu samowoli budowlanej. (legalizacji, pozwolenia na użytkowanie). Rozważania organu odwoławczego w kwestii prawidłowości umorzenia postępowania przez organ I instancji z uwagi na jego bezprzedmiotowość, również należy uznać za prawidłowe. Postępowanie w niniejszej sprawie, prowadzone przez PINB dotyczyło, jak wynika z doręczonego stronom pisma z dnia 25.09.2009r., rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr 264/1 w T., gm. M. Celem każdego postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę, co do istoty. Umorzenie postępowania administracyjnego zamyka drogę do konkretyzacji praw i obowiązków stron oraz kończy bieg postępowania w określonej sprawie. Umorzenie postępowania administracyjnego w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnych stosunku prawnego a więc nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygniecie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z braku przesłanek podmiotowych (brak uprawnionego podmiotu wskutek jego śmierci lub utraty przez niego zdolności do nabycia uprawnień o charakterze osobistym) lub też braku przesłanek przedmiotowych (nie ma przedmiotu rozpoznania). Brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Dopiero wynik tego postępowania pozwala na ocenę zasadności żądania. Nie znajduje uzasadnienia w przepisach k.p.a. wydanie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona jest zainteresowana wydaniem decyzji merytorycznej po dokładnym ustaleniu okoliczności faktycznych. W rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do uznania, że postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe. W sprawie zgromadzono konkretny materiał dowodowy, będący stroną A. W. występował w tym postępowaniu z określonym żądaniem (zbadania legalności przedmiotowego budynku), istniały zatem podstawy do wydania decyzji merytorycznej, dlatego organ odwoławczy zasadnie uchylił postanowienie o umorzeniu postępowania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a udzielając prawidłowych wskazań organowi I instancji co do ponownego rozpoznania sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że generalną zasadą postępowania administracyjnego, wynikającą z art. 138 k.p.a., jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Wyjątkiem od niej jest wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, przy czym jeżeli organ II instancji uznaje za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., to przyczyny takiego stanu rzeczy winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie naruszył przy rozpoznawaniu tej sprawy przepisu art. 138 § 2 k.p.a.. Zauważyć trzeba , iż w sytuacji gdy organ I instancji umarza postępowanie jako bezprzedmiotowe, to organ odwoławczy nie może wydać decyzji merytorycznej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wydanie takiej decyzji stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Zasada ta polega na dwukrotnym merytorycznym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2010r., sygn. II OSK 1198/09). Decyzja umarzająca postępowanie administracyjne nie rozstrzyga natomiast sprawy co do jej istoty. Odnosząc się do kwestii braku posiadania przez R. M. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 9 lipca 1975r. stwierdzić należy, iż dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma znaczenia z jaką datą R. M. stała się właścicielką działki, na której zrealizowany został przedmiotowy budynek mieszkalny. Sprawa ta nie dotyczy bowiem kontroli zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę z 1975r. Rozpoznawana sprawa dotyczy legalności rozbudowy budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr 264/1 w T., której nota bene od 1992r, R. M. jest właścicielką. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.