II SA/Ke 172/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Renata Detka, Protokolant Marta Bieniek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi K. S. i Ł. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz uchyla poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz K. S. i Ł. S. solidarnie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania Ł. S. od decyzji Wójta Gminy z dnia [...], nakazującej mu usunięcia nasypu ziemnego usypanego wzdłuż granicy z nieruchomością należąca do B. G., na postawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i w to miejsce orzekło o nakazaniu Ł. S. i K. S., właścicielom działki nr [...], położonej w [...] przywrócenie stanu poprzedniego poprzez usunięcie wykonanego nasypu ziemnego wzdłuż granicy z nieruchomością należącą do B. G. o nr [...], położoną w [...]. Do wydania tego rozstrzygnięcia doszło w następujących okolicznościach. Na wniosek B. G. z dnia 28 lipca 2010 r., w którym wskazała ona, że Ł. S. ponownie usypał wał o wysokości około 70 cm i szerokości 3 metrów, przez co spowodował tamowanie wody na jej działce, Wójt Gminy wszczął postępowanie w sprawie zmiany stosunków wodnych, które prowadził z udziałem wnioskodawczyni i Ł. S. Decyzją z dnia [...] nakazał Ł. S. usunięcie tego wału, następnie po uchyleniu tej decyzji przez SKO, decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie. Po uchyleniu tej decyzji, decyzją z dnia [...] odmówił nakazania przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie. Ta decyzja także została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, prowadząc nadal postępowanie tylko z udziałem B. G. i Ł. S., decyzją z dnia [...] Wójt Gminy nakazał Ł. S. na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. Nr 239 z 2005 r., poz. 2019 ze zmianami) usunięcie nasypu ziemnego wzdłuż granicy z działką B. G. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że z opinii biegłego wynika, że wykonanie tego nasypu na trasie naturalnego kierunku spływu wód, powoduje zmianę kierunku odpływu wód, to jest wydłużanie drogi spływu na działkę sąsiednią, wydłużanie się czasu jej stagnowania, opóźnienia terminów wykonania zabiegów agrotechnicznych, jest ograniczeniem normalnego użytkowania, co jest ewidentną szkodą dla działki sąsiedniej, należącej do B. G. "Wykonany nasyp powinien być usunięty w celu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonanie urządzenia wodnego dla swobodnego spływu wód po trasie naturalnego obniżenia terenu". Organ wskazał, że zasadne uważa usunięcie wykonanego nasypu. W odwołaniu od tej decyzji Ł. S. zarzucił naruszenie art. 107§ 1 kpa oraz błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że wykonanie nasypu spowodowało szkodę na gruncie, w sytuacji, gdy uczestniczka na rzekomo zalewanej działce buduje budynki gospodarcze. Następnie w piśmie z dnia 14 grudnia 2012 r. uzupełnił zarzuty podnosząc, że wcześniej to woda z działki B. G., w tym także ścieki, płynęły na jego nieruchomość. Zakwestionował także ustalenia dotyczące naturalnego spływu wód, zarzucając, że podwórko strony przeciwnej zostało podwyższone. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po przekazaniu mu odwołania wraz z aktami sprawy uzupełniło materiał dowodowy i ustaliło, że nasyp został wykonany na działce położonej w miejscowości [...], oznaczonej numerem [...], stanowiącej współwłasność Ł. i K. małżonków S., w związku z czym pismem z dnia 26 listopada 2012 r. zawiadomiło o toczącym się postępowaniu z odwołania Ł. S. nie tylko dotychczasowe strony postępowania, ale także K. S. W piśmie pouczyło o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz składania dodatkowych pisemnych wyjaśnień i wniosków w terminie 7 dni. Następnie w dniu 20 grudnia 2012 r. Kolegium wydało zaskarżoną do Sądu decyzję. W jej uzasadnieniu podzieliło ustalenia organu I instancji, że wykonanie nasypu na trasie naturalnego spływu wód powoduje naruszenie art. 29 ustawy Prawo wodne, a także, że takie działanie powoduje szkodę na gruntach sąsiednich, w tym na działce B. G. Tę ostatnią okoliczność potwierdzają przeprowadzone kilkakrotnie oględziny oraz dokumentacja fotograficzna. SKO wskazało także, że ponieważ właścicielem działki, na której został wykonany nasyp, jest także K. S., konieczne jest uchylenie decyzji organu I instancji i w to miejsce orzeczenie o nakazaniu przywrócenia stanu poprzedniego obojgu współwłaścicielom. Odnosząc się do zawartego w odwołani zarzutu, że to działanie B. G. powoduje zalewanie działki odwołującego się, Kolegium wskazało, że kwestia ta została prawomocnie rozstrzygnięta w innej sprawie, z wniosku Ł. S. o przywrócenia stosunków wodnych na jego gruncie, w której odmówiono nałożenia na B. G. obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze na tę decyzję K. S. i Ł. S. domagali się stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa jej nieważności, zarzucając, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa – art. 15 kpa, polegającym na pozbawieniu K. S. jednej instancji. Nadto zarzucili naruszenie art. 107 § 1 kpa poprzez brak uzasadnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia z ograniczeniem się tylko do podania przepisu prawa oraz błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że wykonanie przez niech urządzenia na swoim gruncie spowodowało szkodę na gruncie uczestniczki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Odnośnie zarzutu pozbawienia K. S. jednej instancji wskazało, że dopiero na etapie postępowania odwoławczego ustalono, że właścicielem działki oprócz Ł. S. jest K. S., że zawiadomiono ją o toczącym się postępowaniu i możliwości zapoznania się z aktami i składania wyjaśnień, z której to możliwości skarżąca nie skorzystała. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zasadnie skarżący zarzucają, że dotknięta jest ona wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Mianowicie decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 15 kpa, które to naruszenie należy ocenić w niniejszej sprawie jako rażące. Taka zaś ocena wynika z faktu, że organ odwoławczy rozstrzygając sprawę na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa nałożył na K. S. obowiązek (przywrócenia stanu poprzedniego poprzez usunięcie wykonanego nasypu), pomimo, że nie brała ona udziału w dotychczasowym postępowaniu, w tym w postępowaniu toczącym się przed organem I instancji. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 8 kwietnia 2011 r. w spawie I OSK 1899/10, istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określona w art. 15 kpa polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa organy tej samej sprawy. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym w zakresie w jakim to uczynił przed nim organ I instancji (Lex nr 846194) Zasada dwuinstancyjności postępowania, o jakiej mowa w art. 15 kpa stanowi konkretyzację przepisu art. 78 Konstytucji RP, a jednocześnie element szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej, która obejmuje dwa istotne elementy, a mianowicie obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji (por. wyrok TK z dnia 14 czerwca 2006 r., K 53/05, OTK ZU 2006, nr 6A, poz. 66). Zgodnie z art. 78 Konstytucji, każda strona ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Możliwość uruchomienia weryfikacji orzeczenia podjętego w I instancji jest istotą prawa do zaskarżenia wyrażonego w art. 78 Konstytucji. Nakłada ono na ustawodawcę obowiązek nie tylko formalnego uprawnienia strony do wniesienia środka zaskarżenia od orzeczenia lub decyzji wydanych w I instancji, ale także stworzenia gwarancji prawnych zabezpieczających skuteczność tego środka w tym sensie, że powinien on umożliwić organowi II instancji merytoryczną ocenę prawidłowości rozstrzygniętej sprawy. Artykuł 78 Konstytucji stanowi bowiem także gwarancję obiektywnej i realnej kontroli instancyjnej, której celem jest zapobieganie pomyłkom i arbitralności w pierwszej instancji (zob. wyrok TK z dnia 12 czerwca 2002 r., P 13/01, OTK ZU 2002, nr 4A, poz. 42, s. 564). Tymczasem w niniejszej sprawie K. S. została pozbawiona możliwości złożenia odwołania od decyzji nakładającej na nią obowiązek. Poprzez to bowiem, że nie brała udziału w postępowaniu toczącym się przed organem I instancji, a obowiązek został na nią nałożony decyzją organu odwoławczego, jedynym środkiem, z którego mogła skorzystać było złożenie skargi do sądu. Podniesiona w odpowiedzi na skargę okoliczność, że skarżąca nie skorzystała w toku postępowania odwoławczego z możliwości zapoznania się z aktami i składania wniosków nie zmienia faktu, że została ona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze pozbawiona możliwości brania udziału w dwóch instancjach postępowania administracyjnego oraz możliwości zaskarżenia i skontrolowania decyzji przez administracyjny organ II instancji. W sytuacji, gdy SKO doszło do przekonania, że w sprawie powinna brać udział także K. S., powinno było uchylić decyzję organu I instancji i sprawę przekazać temu organowi do ponownego rozpatrzenia (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2008 r. w spawie II GSK 88/08 Lex nr 483732). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami), dalej P.p.s.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji. Jednocześnie mając na względzie, że jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy, a także jej przyśpieszenia, na podstawie art. 135 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. Sąd uchylił decyzję organu I instancji. Na obecnym etapie postępowania przedwczesne jest odnoszenie się do pozostałych, zawartych w skardze zarzutów. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien przeprowadzić postępowanie z udziałem wszystkich zainteresowanych stron. Winien także odnieść się do wszystkich podnoszonych przez małżonków S. zarzutów. W przypadku zaś wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego stanu, ma obowiązek wskazać, dlaczego za uzasadnione uznaje takie właśnie rozstrzygnięcie, a nie nakazanie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Stosownie do art. 152 P.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, a na podstawie art. 200 tej samej ustawy zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących poniesione przez nich koszty postępowania.