II SA/Ke 176/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Izabela Suchenia, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lipca 2009r. sprawy ze skargi J. Sz. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie po wznowieniu postępowania oddala skargę. II SA/Ke 176/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] podjętą we wznowionym postępowaniu na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 kpa, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego , uchylił w całości własną decyzję z dnia [...] dotyczącą udzielenia J.C. pozwolenia na użytkowanie piwnic, piętra oraz poddasza budynku usługowo - mieszkalnego przy ul. P 1 w S., ponieważ wydana została w oparciu o decyzję uchyloną przez WSA w Krakowie, oraz na podstawie art. 51 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, po ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej w/w budynku, wybudowanego w sposób istotnie odbiegający od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, nałożył na J.C. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego budynku, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych - w celu doprowadzenia popełnionej samowoli budowlanej do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego. W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego od powyższego rozstrzygnięcia przez J.S., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 151 § 2 kpa stwierdził, że decyzja PINB z dnia [...] została wydana z naruszeniem prawa, lecz z powodu zaistnienia okoliczności, w których mowa w art. 146 § 1 kpa, nie może nastąpić uchylenie tej decyzji. Ponadto organ II-giej instancji uchylił wydane w toku tego postępowania postanowienie z dnia 24 lipca 2008r. w części wadliwego rozstrzygnięcia odnoszącego się do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty z dnia [...] znak: [...] i umorzył postępowanie w tym zakresie. W uzasadnieniu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w wyniku oględzin przeprowadzonych przez organ I-szej instancji dnia [...] ustalono, że inwestor J.C. przystąpił w roku 1999 do budowy budynku usługowo-mieszkalnego przy ulicy P w S., na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego mu decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia[...]. W dniu oględzin budynek był użytkowany w części parterowej na podstawie decyzji Starosty z [...] znak:[...], natomiast przy pozostałej części budynku trwały prace wykończeniowe. Podczas prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I-szej instancji ustalił, że realizując przedmiotowy obiekt inwestor odstąpił w sposób istotny od warunków udzielonego pozwolenia na budowę wykonując podpiwniczenie pod całym budynkiem – zamiast podpiwniczenia w części mieszkalnej. Ponadto zostało dodatkowo nadbudowane piętro nad częścią usługową, natomiast część usługowa, zgodnie z zatwierdzonym projektem miała być parterowa. Decyzja z dnia[...] nakładająca na inwestora obowiązek opracowania i przedłożenia stosownej dokumentacji technicznej utrzymana została w mocy przez organ II-giej instancji, a następnie wskutek skargi wniesionej przez J.S., obie decyzje uchylone zostały prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2006r. Wcześniej jednak, w wykonaniu obowiązku nałożonego decyzją z [...] , inwestor przedłożył dokumentację techniczną – inwentaryzację budynku i złożył wniosek o udzielnie mu pozwolenia na użytkowanie. Właściwy w tej dacie organ – Starosta - decyzją z dnia [...] uwzględnił wniosek, jednak rozstrzygnięcie to uchylone zostało przez organ II-giej instancji, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. W wyniku przeprowadzonego postępowania, decyzją z [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił J.C. pozwolenia na użytkowanie pozostałej części budynku usługowo-mieszkalnego tj. piwnic, piętra oraz poddasza, zgodnie z jego przeznaczeniem. Wskutek wyroku WSA w Krakowie z dnia 10 października 2006r., organ I-szej instancji postanowieniem wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa, wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty z dnia 10 listopada 2000r. oraz ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z[...]– dotyczących udzielonych J.C. pozwoleń na użytkowanie budynku usługowo-mieszkalnego. Następnie wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia[...], od której odwołanie złożyła J.S.. Rozpatrując sprawę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przytoczył treść art. 151 § 1 pkt 2 oraz 145 § 1 pkt 8 kpa i podkreślił, że postanowieniem o wznowieniu postępowania, organ I-szej instancji zbędnie i niewłaściwie wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty z dnia [...], gdyż nie ma ona powiązania z postępowaniem sądowym ani administracyjnym w sprawie dokonanych odstępstw i wydanych w roku 2002 i 2003 decyzji w przedmiocie wykonania czynności doprowadzających obiekt do zgodności z prawem. Dlatego w tym zakresie postanowienie o wznowieniu postępowania z [...] organ II-giej instancji zreformował, tzn. uchylił je w części wadliwego rozstrzygnięcia i umorzył postępowanie, gdyż nie ma podstaw prawnych do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty z dnia[...]. Analizując zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wydana została także wadliwie, gdyż organ I-szej instancji orzekł o uchyleniu decyzji z [....] z uwagi na to, że "została wydana w oparciu o uchyloną przez Sąd decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak:[...], a jednocześnie w zaskarżonej decyzji w trybie art. 155 orzekł w sprawie odstępstw w oparciu o przepis art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa Budowlanego". Ponadto organ II-giej instancji podkreślił, że pomimo stwierdzenia, że decyzja z 20 października 2003r. o udzieleniu inwestorowi pozwolenia na użytkowanie pozostałej części przedmiotowego budynku usługowo-mieszkalnego tj. piwnic, piętra oraz poddasza wydana została z naruszeniem prawa i istnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 8 kpa, to jednak z uwagi na wystąpienie w obecnym czasie okoliczności, o której mowa w art. 146 § 1 kpa, należy uchylić zaskarżoną decyzję w całości, a następnie orzec o odmowie uchylenia decyzji z [...] o pozwoleniu na użytkowanie. Decyzja wydana dnia [...] została bowiem doręczona J.C. tego samego dnia (tj.[...]), a stosownie do przepisu art. 146 § 1 kpa uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 kpa nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło lat 5. Skargę od powyższego rozstrzygnięcia złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J.S. wnosząc o jego uchylenie w całości i "spowodowanie wydania i wykonania decyzji zgodnej z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2006r. sygn. akt II SA/Kr 387/03". W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego "nie miał prawa przyjąć dokumentacji, ponieważ akta były w Sądzie, a decyzja na mocy której przyjęto dokumentację i wydano decyzję była zaskarżona". W ocenie autorki skargi organ winien był wstrzymać budowę i "poczekać na rozstrzygnięcie", a obywatel nie może ponosić konsekwencji wadliwej pracy Powiatowego i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Tymczasem mimo wyroku Sądu "pomaga się w zalegalizowaniu samowoli budowlanej". Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 16 lipca 2009r., J.S. sprecyzowała treść skargi wyjaśniając, że dotyczy ona jedynie tej części decyzji, która odnosi się do udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji w zakresie, w jakim przekracza ona warunki udzielonego pozwolenia na budowę. Oświadczyła, że nie kwestionuje decyzji w tej części, w jakiej organ II-giej instancji umorzył postępowanie dotyczące wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty z dnia [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest każdy, kto ma w tym interes prawny. W doktrynie i orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że o "interesie prawnym" w rozumieniu komentowanego przepisu mówimy wtedy, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. O tym więc, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny, decyduje przepis prawa. Najczęściej będą to przepisy prawa materialnego; jednakże mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. 3 wydanie. Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., Warszawa 2009, str.161). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2004r., OSK 919/04 (OSP 2005, z.11, poz. 128) uznał, że istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną. Może być to norma należąca do każdej dziedziny prawa (nie tylko prawa administracyjnego), na podstawie której określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź "żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw lub obowiązków". Dla oceny interesu prawnego skarżącej zasadnicze znaczenie ma przedmiot postępowania administracyjnego, w którym wydana została zaskarżona przez nią decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Dotyczy ona bowiem udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, o jakim mowa w art. 55 i nast. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.06.156.1118 ze zm.), wskutek wznowienia postępowania, zakończonego ostateczną decyzją PINB z dnia [...] orzekającą w tym samym przedmiocie. Jak wynika z akt sprawy, decyzja kończąca postępowanie podlegające wznowieniu (z dnia[...]) doręczona została tylko inwestorowi J.C., co pozostaje w zgodzie z prawem, gdyż od dnia 11 lipca 2003r. obowiązuje przepis art. 59 ust.7 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stroną w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Przepis ten jako regulacja szczególna w stosunku do art. 28 kpa, rozstrzyga w sposób jednoznaczny krąg osób zainteresowanych w sprawie, której przedmiotem jest pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego. Taką regulację ustawodawcy należy uznać za logiczną, skoro wydanie decyzji w trybie art. 55 i nast. Prawa budowlanego, poprzedza każdorazowo inne postępowanie: udzielające pozwolenia na budowę ( art. 32 i nast.) albo postępowanie legalizacyjne (art. 48 i 49 ust.5) lub naprawcze (art. 50 i 51 ust.4). W każdym jednak przypadku, udzielenie pozwolenia na użytkowanie poprzedza kontrola zgodności z prawem: - inwestycji planowanej - w przypadku postępowania o pozwolenie na budowę, przez organy architektoniczno-budowlane oraz - inwestycji przeprowadzonej lub w trakcie realizacji – w przypadku procesu legalizacyjnego i naprawczego, przez organy nadzoru budowlanego. W postępowaniach poprzedzających wydanie decyzji w przedmiocie uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, krąg stron jest znacznie szerszy aniżeli określony w art. 59 ust.7 i to właśnie w tych postępowaniach następuje realizacja interesu prawnego pozostałych osób zainteresowanych, poza inwestorem. Dotyczy to w szczególności postępowania naprawczego (art. 50 i 51 Prawa budowlanego), prowadzonego w sprawie niniejszej, w którym skarżąca brała czynny udział. To właśnie w tym postępowaniu zapadły decyzje organów nadzoru budowlanego, uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 października 2006r., co spowodowało konieczność wznowienia postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Dlatego przyjąć należy, że skoro w oparciu o art. 59 ust.7 Prawa budowlanego skarżąca nie była stroną postępowania administracyjnego dotyczącego udzielenia pozwolenia na użytkowanie, a także – w oparciu o tę samą podstawę prawną - postępowania prowadzonego wskutek wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa, to tym samym nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję, jaka zapadła w wyniku wznowienia postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Z tych przyczyn skarga J. S. podlega oddaleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny pragnie jednak zwrócić uwagę, że przyjęcie odmiennego poglądu co do oceny interesu prawnego skarżącej, nie miałoby wpływu na wynik sprawy, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie (przy uwzględnieniu przedmiotu skargi sprecyzowanego na rozprawie dnia 16 lipca 2009r.) odpowiada prawu. Jak wskazano już wyżej, postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie miało charakter nadzwyczajny i oparte było o art. 145 i nast. kpa. Zgodnie z powołanym przez organ I-szej instancji art. 145 § 1 pkt 8 kpa, stanowiącym podstawę wznowienia postępowania, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Przy przyjęciu tej podstawy, prawidłowo przedmiotem wznowienia organ I-szej instancji uczynił postępowanie zakończone ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], w której udzielono J.C. pozwolenia na użytkowanie piwnic, piętra oraz poddasza budynku usługowo-mieszkalnego położonego w S. przy ul. P 1. Decyzja ta podjęta została na podstawie art. 55 ust.1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu opublikowanym wówczas w Dz.U. z 2000r., nr 106, poz. 1126 ze zm.), zgodnie z którym uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wymagane, jeżeli właściwy organ wydał decyzję, o której mowa w art. 51 ust.1 pkt 2. W prawidłowo ustalonym przez organy i nie kwestionowanym stanie faktycznym sprawy, podstawą do ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na użytkowanie, była – w świetle przytoczonego wyżej przepisu – decyzja PINB z [...], podjęta na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakładająca obowiązek opracowania i przedłożenia dokumentacji technicznej, utrzymana następnie w mocy przez organ II-giej instancji decyzją z [...]. Ponieważ obie powyższe decyzje zostały następnie uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia [...], sygn. akt II SA/Kr 387/03, spełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 kpa, stanowiąca podstawę wznowienia postępowania. Stosownie zaś do art. 149 § 2 kpa, postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Ponieważ przedmiotem wznowienia było postępowanie zakończone ostateczną decyzją dotyczącą udzielenia pozwolenia na użytkowanie, rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, o którym mowa w art. 149 § 2 kpa, musiało zostać podjęte w ramach tego samego przedmiotu, czyli uzyskania pozwolenia na użytkowanie, regulowanego przepisami art. 55 i nast. Prawa budowlanego. Dlatego prawidłowo w zaskarżonej decyzji organ II-giej instancji wyeliminował z obrotu prawnego decyzję PINB z dnia [...], objętą odwołaniem J. S., która naruszając art. 149 § 2 kpa, nie orzekała w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, lecz w przedmiocie postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 50 i nast. Prawa budowlanego. Wprawdzie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2006r. spowodował, że postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego pozostało bez ostatecznego rozstrzygnięcia, jednak winno ono zostać podjęte w postępowaniu naprawczym, a nie w postępowaniu niniejszym - prowadzonym wskutek wznowienia – w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, jak błędnie uczynił organ I-szej instancji. Zmiana decyzji organu I-szej instancji była zatem konieczna. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając wskutek odwołania J. S., rozstrzygał w sprawie jako organ merytoryczny zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 kpa. Oznacza to, że był zobowiązany do uwzględnienia zarówno stanu prawnego jak i faktycznego w dacie wydania własnej decyzji. Dlatego słusznie organ ten ustalił, że decyzja z dnia [...] doręczona została J.C. w tym samym dniu (o czym świadczy własnoręczna adnotacja poczyniona przez inwestora na odwrocie tej decyzji), a następnie wyciągnął z tego faktu prawidłowe wnioski. Zgodnie bowiem z art. 146 § 1 kpa, uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia decyzji upłynęło 5 lat. W takim przypadku organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji (art. 152 kpa). Nie ulega przy tym wątpliwości, że w dacie orzekania przez organ II-giej instancji upłynęło 5 lat od daty doręczenia ostatecznej decyzji z[...], kończącej postępowanie, będące przedmiotem wznowienia. Reformując decyzję PINB z dnia [...] w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa, organ II-giej instancji uczynił zadość powołanym wyżej przepisom, stwierdził bowiem wydanie zaskarżonej decyzji PINB z [...] z naruszeniem prawa i wskazał okoliczności, z powodu których uchylenie tej decyzji nie może nastąpić. Z tych powodów objęta skargą decyzja odpowiada prawu. Nawiązując do zarzutów skargi odnoszących się do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2006r., sygn. akt II SA/Kr 387/03, należy wyjaśnić, że jednym ze skutków tego wyroku było zaistnienie przesłanki wznowieniowej z art.145 § 1 pkt 8 kpa, co zaowocowało wydaniem zaskarżonej decyzji. Skarżąca winna jednak mieć na uwadze, że przedmiotem niniejszego postępowania jest pozwolenie na użytkowanie, a nie postępowanie naprawcze – którego dotyczył wspomniany wyżej wyrok. Dlatego jego "wykonanie" w tym postępowaniu ograniczało się do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją PINB z [...], wydaną w oparciu o uchylone przez Sąd decyzje. Ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.