II SA/Ke 176/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2011r. sprawy ze skargi L.O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania zmiany sposobu użytkowania lokalu oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu zażalenia L. O. utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] znak: [...] w sprawie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na zmianie sposobu użytkowania pomieszczenia magazynowego (chłodni na kwiaty) pod potrzeby działalności usługowej tj. przechowywania zwłok ludzkich na okres około trzech dób w istniejącym budynku położonym na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr 227, w obrębie 13 miasta P., gmina P. z ustaleniami obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odmawiając wydania zaświadczenia o żądanej przez L. O. treści Burmistrz Miasta i Gminy P. wskazał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta P., przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie oznaczonym symbolem "AMN 15", dla którego funkcją podstawową jest zabudowa mieszkaniowa, zaś jako funkcję uzupełniającą przewidziano zabudowę usługową z dopuszczeniem usług wbudowanych lub dobudowanych do budynku mieszkalnego. W tym stanie stwierdzono, że na terenach zabudowy mieszkaniowej wykluczona jest lokalizacja usług objętych wnioskiem inwestora ze względów sanitarnych i społecznych. W zażaleniu na postanowienie organu I instancji z dnia [...] L. O. podnosił, iż od 7 lat stara się o zmianę sposobu użytkowania istniejącego pomieszczenia chłodniczego na chłodnię dla przechowywania zwłok ludzkich. Zdaniem wnoszącego zażalenie, powodem odmowy jest nieuzasadnione wskazywanie braku miejsc parkingowych przed budynkiem. Podkreślił również, że na sąsiedniej działce istnieje szpital, w którym znajduje się chłodnia do przechowywania zwłok. Rozpatrując zażalenie Kolegium wskazało, że sprawy z zakresu wydawania zaświadczeń o żądanej treści rozpatrywane są na podstawie art. 217, art. 218, art. 219 kpa. W zakresie objętym powołanymi unormowaniami, zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba posiada interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Obowiązek wydania zaświadczenia istnieje, gdy określone fakty lub stan prawny wynika z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Odmowa wydania zaświadczenia o żądanej treści następuje w formie postanowienia. Organ odwoławczy wskazał, że interes prawny odwołującego wynika z treści art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, zgodnie z którym zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Do zgłoszenia należy dołączyć m.in. zaświadczenie o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Bezspornie L.O. zmierza do realizacji zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia przeznaczonego na chłodnię na kwiaty – na chłodnię do przechowywania ludzkich zwłok i żąda potwierdzenia, że jest on zgodny z ustaleniami obowiązującego planu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że teren na którym znajduje się planowana inwestycja zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta P. uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] (Dz.Urz. Woj. Nr 72, poz. 536) oznaczony jest symbolem "A MN 15". Stosownie do postanowień § 12 dla tego terenu ustala się: 1) jako podstawowe przeznaczenie – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna; 2) jako przeznaczenie uzupełniające – zabudowa usługowa wbudowana lub dobudowana do budynku mieszkalnego z wyłączeniem usług produkcyjnych, transportowych oraz związanych z potrzeba obsługi komunikacyjnej o nośności ponad 3 ton. W § 3 pkt 7 planu określono, że przeznaczenie podstawowe oznacza takie przeznaczenie, które uznaje się za dominujące na danym terenie, przeznaczenie uzupełniające oznacza takie rodzaje przeznaczenia, które uzupełniaja lub wzbogacają przeznaczenie podstawowe na danym terenie, a nie są z nim sprzeczne (pkt 8 § 3). Pod pojęciem usług należy rozumieć działalność usługową i gospodarczą związaną z drobną wytwórczością, rzemiosłem, handlem, gastronomią i.t.p. o uciążliwości nie przekraczającej granic działki (pkt 24 § 3). W ocenie Kolegium, określona we wniosku usługa polegająca na przechowywaniu zwłok ludzkich na okres ok. trzech dób w pomieszczeniu chłodni nie mieści się w katalogu usług dopuszczonych w miejscowym planie, na terenie działki wskazanej przez L. O., albowiem nie stanowi działalności usługowej związanej z drobną wytwórczością, rzemiosłem, handlem, gastronomią i.t.p. Na potwierdzenie stanowiska odnośnie uciążliwości planowanych usług w uzasadnieniu powołano wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21.12.2006r. sygn. akt II SA/Bk 654/06. Jednocześnie podkreślono, że Rada Miejska w P. rozpatrzyła negatywnie uwagę L. O. do pierwszego wyłożenia do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wprowadzenia usługi przechowywania zwłok na terenie działki 227, w obrębie 13 miasta P., gmina P. podnosząc, iż lokalizacja takiej inwestycji na terenach mieszkaniowych jest wykluczona ze względów sanitarnych i społecznych. W świetle przedstawionych okoliczności prawnych i faktycznych Kolegium uznało zaskarżone postanowienie organu I instancji jako nie naruszające prawa. Odnosząc się do zarzutów odwołującego podniesiono, że kwestie dotyczące lokalizacji chłodni w budynku szpitala, jak również braku miejsc parkingowych przy budynku, w którym planowana jest inwestycja nie mają znaczenia w sprawie, z uwagi na przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia określonej treści, w którym ocenie podlega wyłącznie zgodność konkretnego przedsięwzięcia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył L. O. domagając się uchylenia obu wydanych przez organy postanowień. Skarżący zarzucił postanowieniom naruszenie art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gwarantującego każdemu kto ma tytuł prawny do gruntu, prawo swobodnego gospodarowania tym gruntem, w sposób ograniczony wyłącznie przez ustawy, oraz art. 7, art. 77, art. 136 kpa. Autor skargi nie zgodził się z poglądem Kolegium odnośnie uciążliwości zgłoszonych przez niego usług stwierdzając, iż w wyroku z dnia 16 marca 2009r. sygn akt II OSK 160/08 NSA przyjął, że w strefie centralnej nagminnie lokalizowane są kościoły, przy których istnieją kaplice pełniące funkcje domów przedpogrzebowych. W ocenie skarżącego, organ nie dostrzegł, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr 227 znajdują się: szpital miejski z kostnicą, klasztor oraz zakład pogrzebowy z pomieszczeniem do przechowywania zwłok, a ponadto na terenie P. funkcjonuje zakład opiekuńczo-leczniczy, obecnie w rozbudowie, w którym projektuje się pomieszczenie promorte. Nie powołano w uzasadnieniu przepisu określającego usługi przechowywania zwłok jako uciążliwe – przekraczające granice działki. Natomiast katalog usług przewidzianych w planie na terenie położenia działki 227 nie ma charakteru zamkniętego, a według Polskiej Klasyfikacji Działalności prowadzona przez niego działalność oznaczona jest symbolem 93.03Z i mieści się w sekcji "Działalność usługowa, komunalna, społeczna i indywidualna, pozostałe". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie spór koncentruje się na wykładni prawa miejscowego tj. ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...], opubl. W Dz.Urz. Woj. Nr 72, poz. 536. odnoszących się do terenu oznaczonego symbolem "A MN 15", na którym położona jest działka nr 227. Tylko bowiem w przypadku stwierdzenia, że zmiana sposobu użytkowania istniejącego pomieszczenia chłodniczego na tej działce na pomieszczenie do przechowywania ludzkich zwłok na okres trzech dób jest zgodna z ustaleniami opisanego wyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala organowi na wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę. Istotne dla rozpoznania zapisy planu tj. § 12, § 3 pkt 7, pkt 8, pkt 24 zostały przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i odpowiadają rzeczywistej ich treści. W ocenie Sądu stanowisko Kolegium co do zasadności odmowy wydania zaświadczenia o zgodności przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na zmianie sposobu użytkowania pomieszczenia magazynowego (chłodni na kwiaty) pod potrzeby działalności usługowej tj. przechowywania zwłok ludzkich na okres około trzech dób w istniejącym budynku położonym na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr 227, w obrębie 13 miasta P., gmina P. zasługuje na akceptację. Przede wszystkim trafnie organ odwoławczy zauważa, że kwestie dotyczące lokalizacji inwestycji o podobnym charakterze jak wnioskowana przez skarżącego w pobliżu działki nr 227, jak również związane z brakiem miejsc parkingowych przy budynku, w którym zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja, nie mają znaczenia w postępowaniu prowadzonym w trybie określonym przepisami działu VII zatytułowanym: "Wydawanie zaświadczeń". Powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i literaturze przedmiotu, iż postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń ma charakter uproszczony, z uwagi na założoną w przepisach szybkość działania organu administracyjnego przy ograniczonym formalizmie czynności jak również dostępności tego postępowania dla różnych podmiotów. Postępowanie w sprawach zaświadczeń nie jest postępowaniem administracyjnym, jakiego dotyczy art. 1 pkt 1, a jedynie ma charakter administracyjny z uwagi na organy je stosujące i na jedną z prawnych form działania administracji, do których się ono odnosi. (Komentarz B.Adamiak J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, wydanie 10, Warszawa 2009, s. 655). Zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 kpa zaświadczenie wydaje się jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie do art. 218 § 1 kpa w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. § 2 art. 218 kpa stanowi, że organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Postępowanie wyjaśniające powinno zmierzać w kierunku ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem. Spełnia ono tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści, ponieważ główną rolę pełnią dane z ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalonych innymi technikami. Przenosząc powyższe rozważania na grunt konkretnej sprawy uznać należy, że organ administracji nie był uprawniony do prowadzenia postępowania w celu stwierdzenia czy w pobliżu działki nr 227 znajdują się pomieszczenia przeznaczone pod usługi, które zamierza prowadzić skarżący oraz badać możliwości zapewnienia miejsc parkingowych przed budynkiem, albowiem takie okoliczności byłyby istotne wyłącznie w postępowaniu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w aspekcie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej jako ustawa), od spełnienia których ustawodawca uzależnił wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. W rozpoznawanym przypadku taka sytuacja nie ma miejsca, ponieważ organ prowadzi zupełnie odrębne postępowanie, jak już wyżej zaznaczono w trybie przepisów działu VII kpa dotyczącym wydawania zaświadczeń, a jego przedmiotem jest żądanie potwierdzenia zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wydając zaświadczenie, które jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego, organ zgodnie z art. 218 § 2 kpa musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanej przez organ ewidencji, rejestru czy zbioru danych innego rodzaju. Kolegium w oparciu o zapisy § 12, § 3 pkt 7, 8, 24 ustaliło, że podstawowe przeznaczenie terenu oznaczonego w planie symbolem A MN 15, na którym położona jest działka nr 227 stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zaś jako przeznaczenie uzupełniające dopuszcza się zabudowę usługową, wbudowaną lub dobudowaną do budynku mieszkalnego. Jednocześnie plan nakazuje rozumieć pod pojęciem usług działalność usługową i gospodarczą związaną z drobną wytwórczością, rzemiosłem, handlem, gastronomią it.p. o uciążliwości nie przekraczającej granic działki. W ocenie Sądu, nawet gdyby uznać, że ustalenia Kolegium polegające na przyjęciu, iż działalność, którą zamierza prowadzić wnioskodawca w pomieszczeniu chłodni, nie mieści się w katalogu usług dopuszczonych miejscowym planem na terenie działki nr 227 w P. budzą wątpliwości, to potwierdzeniem stanowiska organu jest rozstrzygnięcie Rady Miejskiej w P. z dnia 25 listopada 2009r. w sprawie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag wniesionych do wykładanego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P., stanowiące załącznik nr 2 do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia 25 listopada 2009r. W toku sformalizowanej procedury opracowywania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Rada Miejska w oparciu o art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oceniając uwagę składającego z pierwszego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, dotyczącą działki o numerze ewidencyjnym 227 w obrębie 13, w której wniesiono o możliwość lokalizacji komory chłodniczej do przechowywania ludzkich zwłok – rozpatrzyła uwagę negatywnie. W uzasadnieniu podniesiono, że są to tereny mieszkaniowe, wykluczające taką lokalizację ze względów sanitarnych i społecznych. Stanowisko wyrażone przez Radę Miejską w P. ma decydujące znaczenie przy interpretacji zapisów planu, albowiem uchwalanie miejscowego planu należy do kompetencji rady gminy (art. 20 ust. 1 ustawy), zaś stosownie do art. 14 ust. 8 ustawy, plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, którego ustalenia kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustalając stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określając sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenu przesądza o ograniczeniach prawa własności. Prawo własności choć chronione konstytucyjnie nie jest bowiem prawem absolutnym. Treść prawa własności wyznacza art. 140 Kc stanowiąc, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Ustawowe ograniczenia prawa własności wynikają więc zarówno z przepisów prawa cywilnego jak i prawa administracyjnego, do którego należą m.in. przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro sam organ właściwy do stanowienia prawa na danym terenie dał wyraz swojemu stanowisku negatywnie rozpatrując zgłoszoną uwagę co do możliwości lokalizacji na terenie działki nr 227 komory chłodniczej do przechowywania zwłok, to brak podstaw do uznania, że Kolegium odmawiając wydania zaświadczenia o zgodności przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na zmianie sposobu użytkowania pomieszczenia magazynowego (chłodni na kwiaty) pod potrzeby działalności usługowej tj. przechowywania zwłok ludzkich na okres około trzech dób w istniejącym budynku położonym na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr 227, w obrębie 13 miasta P., gmina P., naruszyło prawo. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.