II SA/Ke 176/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 maja 2012r. sprawy ze skargi K.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach we wznowionym postępowaniu oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania K. D., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] znak: [...] o odmowie uchylenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia [...] znak: [...] w sprawie budowy farmy wiatrowej w Z., gm. O., na działce nr 249/3, realizowanej przez J. B.. W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wnioskiem z dnia 19.08.2011r. K. D. wystąpił do Wójta Gminy O. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej opisaną na wstępie ostateczną decyzją z dnia [...], podając jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Postanowieniem z dnia 15 września 2011r. Wójt Gminy O. wznowił postępowanie w powyższej sprawie. Decyzją z dnia [...] odmówił uchylenia kwestionowanej decyzji uznając, że z raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie wynika aby oddziaływało ono negatywnie na nieruchomości będące własnością K. D., a tym samym wnioskodawca nie jest stroną postępowania. W odwołaniu od powyższej decyzji K. D. zarzucił organowi I naruszenie art. 28 k.p.a. podnosząc, iż jego nieruchomość znajduje się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Podniósł również zarzuty naruszenia art. 8, 9, 10, 75, 77 i 78 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy decyzję Wójta z dnia [...] stwierdziło, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Na wstępie organ odwoławczy scharakteryzował instytucję wznowienia postępowania będącą jednym z trybów weryfikacji decyzji ostatecznych. Podniesiono, że w ramach pierwszego etapu postępowania organ bada wyłącznie kwestie dopuszczalności wznowienia postępowania w kontekście podmiotowym i przedmiotowym, w tym zachowanie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. W rozpoznawanej sprawie podstawę wznowienia postępowania stanowił art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z tego względu merytoryczna kontrola zaskarżonej decyzji sprowadzała się do ustalenia, czy K. D. posiadał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji. Organ odwoławczy wskazał, że ustawodawca nie uregulował w sposób wyczerpujący procedury wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w tym nie określił podmiotów, które są stronami tego postępowania. W tym zakresie niezbędne jest posiłkowanie się przepisem art. 28 k.p.a. wskazującym jako kryterium bycia stronom, wykazanie istnienia interesu prawnego lub obowiązku w prowadzonym postępowaniu. Podkreślono, że zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcie "interesu prawnego" należy rozumieć jako istniejącą obiektywnie, rzeczywiście istniejąca potrzebę ochrony prawnej. Interes musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Na tej podstawie przyjęto, że przymiot strony w sprawach o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych przysługuje właścicielom i władającym nieruchomościami, posiadającym inne prawa rzeczowe, zbliżone do prawa własności, narażonymi na oddziaływanie zamierzonego przedsięwzięcia. Stwierdzono, że żadna z 15 działek będących własnością K. D. nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji. Działki nr 194 i 246/13 oddziela od inwestycji droga gminna. Na podstawie raportu o oddziaływaniu na środowisko organ odwoławczy ustalił, że planowane przedsięwzięcie zlokalizowane na działce o pow. 60 ha obejmuje budowę dwóch turbin wiatrowych o łącznej mocy 1000 kW. Najbliższe budynki mieszkalne zlokalizowane są ponad 400 m od turbin wiatrowych, a normy dopuszczalnego hałasu określone zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 120, poz. 826) zarówno w porze dnia jak i nocy, nie zostaną przekroczone w najbliższym zamieszkanym terenie. Wybudowanie planowanej inwestycji nie spowoduje niekorzystnej ingerencji w miejscową faunę. Nie będzie także generować negatywnego niejonizującego promieniowania elektromagnetycznego z uwagi na umieszczenie generatorów na wysokości ponad 50 m nad ziemią i odległość ponad 400 m od najbliższych terenów zamieszkanych. Przewidziane w planowanej inwestycji linie średniego napięcia (15 KV) nie są z kolei istotnym źródłem promieniowana. To samo dotyczy stacji transformatorowych. W tej sytuacji, wobec stwierdzenia przez biegłych, że uciążliwości projektowanego obiektu nie wykroczą poza granice nieruchomości inwestora, organ nie dopatrzył się po stronie skarżącego przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Odpowiadając na zarzut niepoinformowania o toczącym się postępowaniu organ przytoczył brzmienie art. 49 k.p.a. pozwalającego na zawiadamianie stron przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty sposób. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. D. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzucając im naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) niezgodność inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy O., 2) art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez uniemożliwienie skarżącemu udziału w postępowaniu dotyczącym przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, 3) art. 80 ust. 2 cyt. ustawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] pomimo niezgodności tej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego. Organom zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 8, 9, 10 i 28 k.p.a. poprzez nieuznanie skarżącego za stronę postępowania, pomimo iż przymiot strony w postępowaniu o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia nie jest zależny od tego czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz przysługuje z samego faktu oddziaływania inwestycji na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, iż zgodnie z miejscowym planem przedmiotowa elektrownia ma powstać na terenie przewidzianym pod uprawy rolnicze (symbol S75R). Budowa elektrowni wiatrowej na takim terenie, jako inwestycja związana z produkcją, nie jest dopuszczalna. Na poparcie swojego stanowiska powołał wyrok NSA z dnia 9 lutego 2011r. (sygn. II OSK 238/10). Zaniechanie przez organy sprawdzenia zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem świadczy zdaniem skarżącego o naruszeniu zasady legalności działania (art. 6 k.p.a.). Odnosząc się do zarzutu uniemożliwienia udziału w postępowaniu dotyczącym przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko skarżący powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2008r. (sygn. IV SA/Wa 841/08). W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wyraził pogląd, że przymiot strony w postępowaniu o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz z samego faktu oddziaływania tej inwestycji przestrzeń objętą prawem do nieruchomości. Zdaniem skarżącego, brak jest przepisu prawa stanowiącego, że o uznaniu danej osoby za stronę postępowania decyduje ponadnormatywne oddziaływanie na jej nieruchomość. W niniejszej sprawie oddziaływanie niewątpliwie występuje (choćby w postaci emitowanego przez wiatraki hałasu), co uzasadnia istnienie interesu prawnego skarżącego do udziału w postępowaniu w charakterze strony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Spór w niniejszej sprawie sprowadza się w pierwszej kolejności do rozstrzygnięcia, czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Wójta Gminy O. decyzji z dnia [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację budowy farmy wiatrowej. Ustalenie bowiem, że skarżący jako strona nie brał udziału w tym postępowaniu uzasadnia wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a następnie uchylenie decyzji dotychczasowej i wydanie nowej decyzji, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. W przypadku zaś, gdy organ stwierdzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. brak podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej to wówczas, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 odmawia jej uchylenia i taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zdaniem skarżącego brak było podstaw do odmowy uznania go za stronę postępowania, albowiem przepisy nie uzależniają statusu strony od wykazania ponadnormatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na nieruchomości sąsiednie. Wystarczy już sam fakt oddziaływania zamierzonej inwestycji w przestrzeń objętą prawem do nieruchomości. Oddziaływanie konkretnej elektrowni wiatrowej polega choćby na emitowaniu hałasu przez wiatraki. W ocenie Sądu z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Zarówno organ jak i skarżący trafnie podnoszą, że regulująca postępowanie w sprawach decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ustawa z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej jako ustawa, nie zawiera przepisów pozwalających na określenie stron tego postępowania. Nie budzi wątpliwości, że w zakresie wskazanym powyżej stroną jest wnioskodawca, natomiast dla określenia statusu innych podmiotów, należy posiłkować się przepisem art. 28 k.p.a. który stanowi, że stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku postępowanie dotyczy. Wyjaśnić przy tym należy, że interes prawny (obowiązek) ma charakter obiektywny, niezależny od woli podmiotu i wynika z konkretnego przepisu prawa, który stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, a Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni go podziela, że atrybut strony postępowania przysługuje właścicielom i użytkownikom wieczystym działek bezpośrednio sąsiadującym z terenem inwestycji, jak również właścicielom działek dalej położonych, jeśli zamierzona inwestycja będzie miała wpływ na ich interesy chronione przepisami prawa. Tylko osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś przedsięwzięcia, są stronami postępowania w sprawach decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem takiego przedsięwzięcia (np. hałas), które nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzeniu ograniczeń prawnych, świadczą jedynie o posiadaniu interesu faktycznego, który nie stwarza podmiotowi statusu strony w postępowaniu. Ze sporządzonego w niniejszej sprawie raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że najbliższe budynki mieszkalne znajdują się ponad 400 m od planowanych turbin wiatrowych. Planowana inwestycja nie będzie powodowała przekroczeń dopuszczalnego poziomu dźwięku na terenach podlegających ochronie akustycznej określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 120, poz. 826), przy założeniu maksymalnej wydajności i mocy akustycznej 101 dB każdej elektrowni. Wyniki obliczeń równoważnego poziomu dźwięku przenikającego do środowiska od elektrowni wiatrowych spełniających założenia podane w raporcie wskazują, że wartość hałasu powodowanego przez elektrownie wiatrowe wahała się między 29 a 38,9 dB, podczas gdy dopuszczalna wartość dźwięku dla analizowanego obszaru wynosi 40-45 dB (wg Tabeli Nr 1 rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2007r). Biorąc zaś pod uwagę, że generatory zamontowane w turbinach wiatrowych umieszczone będą ponad 50 m nad ziemią, oraz że najbliższe tereny zamieszkane oddalone są ponad 400 m od turbin, stwierdzić należy, że planowana inwestycja nie będzie emitować negatywnego niejonizującego promieniowana elektromagnetycznego. Źródłem istotnego promieniowana elektromagnetycznego dla przedmiotowej inwestycji nie są również prowadzone pod ziemią linie średniego napięcia o mocy 15kV (wartości dopuszczalne dotyczą linii 110kVi stacje transformatorowe 0,4/15kV. Biegły stwierdził, że bez względu na lokalizację stacji transformatorowych i przebieg kabli nie będzie negatywnego oddziaływania tych obiektów, a tym samym nie wystąpi oddziaływanie skumulowane. Zgodnie z wyrażonymi w piśmie z dnia [...] znak: [...] uwagami Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska raport został uzupełniony o część przyrodniczą, ornitologiczną oraz ogólną. Z charakterystyki nie wynika zatem, że planowane przedsięwzięcie emituje tego rodzaju uciążliwości (hałas, promieniowanie), które ograniczałyby właścicieli działek znajdujących się w pobliżu działki objętej wnioskiem inwestora, w użytkowaniu ich nieruchomości. Nie budzi wątpliwości, że te ograniczenia właścicieli i użytkowników nieruchomości musiałyby wiązać się z przekroczeniem dopuszczanych norm hałasu, oddziaływania elektromagnetycznego na nieruchomości skarżącego oraz innych zagrożeń związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo oceniły wartość raportu oddziaływania na środowisko jako jednego z istotniejszych elementów postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, sporządzonego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zakres tego opracowania obejmuje wszystkie potencjalne zagrożenia związane z realizacją planowanego przedsięwzięcia i odpowiada wymogom art. 66 ustawy określającego niezbędne informacje, które powinien zawierać raport. Stwierdzić należy, że przedłożona opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. W ocenie Sądu w przypadku inwestycji mającej istotny wpływ na środowisko krąg podmiotów posiadających interes prawny jest szerszy niż w przypadku innych inwestycji i obejmuje nie tylko podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, co uzasadnione jest zasięgiem negatywnego oddziaływania takiej inwestycji na środowisko, tym niemniej dopiero ponadnormatywne uciążliwości związane z budową i eksploatacją projektowanego obiektu oddziałujące na daną nieruchomość uzasadniają przyznanie podmiotowi, który ma do niej tytuł prawny, przymiotu strony w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. W sytuacji gdy z prawidłowo sporządzonego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że możliwa strefa negatywnego oddziaływania inwestycji nie wykracza poza teren, do którego inwestor ma tytuł prawny, brak jest przesłanek do uznania władającego nieruchomością sąsiednią za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2010r. sygn. II OSK 223/09). W świetle powyższego organ administracji zasadnie odmówił, po wznowieniu postępowania, uchylenia kwestionowanej decyzji, na podstawie art. 151 §1 pkt 1 k.p.a., albowiem trafnie stwierdził brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. W zaistniałym stanie faktycznym i prawnym nieposiadanie przez skarżącego statusu strony w niniejszym postępowaniu, czyni bezprzedmiotowym odnoszenie się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego, polegającego na niezgodności inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy O.. Odnośnie zarzutu niezapewnienia skarżącemu możliwości udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] wyjaśnić należy, iż jako osobie nie będącej stroną organ nie miał obowiązku zapewniać jej możliwości udziału w tym postępowaniu. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.