II SA/Ke 176/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Beata Ziomek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi R.P. i W. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę. Postanowieniem z [...] Burmistrz S. ustalił wysokość kosztów postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości położonej w K., obręb 0016, gm. S., oznaczonej w ewidencji jako działka nr [...]/2 z nieruchomością sąsiednią, oznaczoną jako działka nr [...], na kwotę 5.054,50 zł, ustalił, że koszty te ponoszą strony postępowania: R. i W. małż. P. w kwocie 2.527,25 zł, E. B. w kwocie 631,80 zł, M.B. w kwocie 631,81 zł, A. K. w kwocie 315,91 zł, A. Ś. w kwocie 315,91 zł, K. Ś. w kwocie 315,91 zł i M. Ś. w kwocie 315,91 zł oraz zobowiązał strony do uiszczenia powyższej kwoty w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsze postanowienie stanie się ostateczne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...], po rozpatrzeniu zażalenia W. i R. małż. P., E. B., M.B., A. K., A. Ś., K. Ś., M. Ś., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, utrzymało w mocy powyższe postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, że w niniejszej sprawie w toku postępowania rozgraniczeniowego została zawarta umowa z 29 stycznia 2018 r. pomiędzy Gminą S. a geodetą uprawnionym J. K., zgodnie z którą za przeprowadzenie czynności ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...]/2 i [...], geodeta miał otrzymać wynagrodzenie w wysokości 5.500,00 zł. Na taką tez kwotę wystawiono fakturę z 12 września 2018 r. Ponieważ geodeta dopuścił się zwłoki w wykonaniu dokumentacji rozgraniczeniowej organ I instancji ustalił przewidzianą umową karę w wysokości 445,50 zł (0,3 % x 5.500,00= 16,50 zł/dzień; 16,50 zł x 27 dni= 445,50 zł). Zasadnie więc organ pierwszej instancji do kosztów postępowania zaliczył wynagrodzenie geodety w kwocie 5.054,50 zł (a więc pomniejszone o tę karę). Jak wynika z akt sprawy, koszty te w całości zostały pokryte przez Gminę S.. Kolegium wskazało, że z art. 262 § 1 pkt 2 kpa wynika, że stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Oznacza to, że udział w kosztach postępowania administracyjnego zależy od posiadania przez określony podmiot interesu prawnego czy interesu własnego, indywidualnego, opartego na konkretnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Z kolei stosownie do art. 153 Kodeksu cywilnego koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co jest powiązane z zasadą sformułowaną w art. 152 Kodeksu cywilnego, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Skoro, jak wynika z art. 152-153 Kodeksu cywilnego, postępowanie rozgraniczeniowe toczy się w interesie wszystkich podmiotów uczestniczących w rozgraniczeniu (wszystkich właścicieli sąsiednich i rozgraniczanych nieruchomości), toteż wszyscy oni są zobowiązani do udziału w tych kosztach, bez względu na to, którzy z nich żądali wszczęcia tego postępowania. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji wobec zakończenia postępowania rozgraniczeniowego na etapie administracyjnym prawidłowo jego kosztami obciążył wszystkie strony sporu. Organ odwoławczy powołał się na uchwałę NSA z 11 grudnia 2006 r., sygn. I OPS 5/06, w której wskazano, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony, a więc w przypadku kosztów rozgraniczenia, koszty te obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości. Przy kosztach wynoszących 5.054,50 zł zasadnie połową tych kosztów czyli kwotą 2.527,25 zł obciążono solidarnie, co wynika z zasady wspólności ustawowej małżeńskiej, R. i W. małż. P. (współwłaścicieli działki nr [...]/2), zaś drugą połową kosztów współwłaścicieli działki nr [...] stosownie do wielkości ich udziałów: E. B. w 1/4 części (631,80 zł), M. B. w 1/4 części (631,81 zł), A. K. w 1/8 części (315,91 zł), A. Ś. w 1/8 części (315,91 zł), K. Ś. w 1/8 części (315,91 zł) i M. Ś. w 1/8 części (315,91 zł). Odnosząc się do treści zażaleń, Kolegium podało, że w postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości może uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic i że wobec tego nie powinien on ponosić kosztów rozgraniczenia, które - w jego ocenie – zostało wszczęte zbyt pochopnie. Jednak ustalenie granicy sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli. Nie można twierdzić, że rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej (por. wyroki: WSA w Białymstoku z 30 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 15/13, NSA z 31 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1230/11). Ponadto z treści pism W. P. składanych w toku postępowania rozgraniczeniowego wynika, że jego intencją było przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia oraz uchylenia postanowienia organu I instancji, R. P. i W. P., zarzucili: 1. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 kpa, przez brak wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności: a. brak wyjaśnienia faktu, że skarżący wnosili do Burmistrza S. i Starosty wniosek o okazanie granic nabytych nieruchomości aktem notarialnym z 26 marca 1998 r. od Skarbu Państwa ARIMR, reprezentowanym przez Burmistrza S. z wykazaniem ich przebiegu oraz w tych granicach wskazanej powierzchni nabytych działek, z ich szerokością, a którego to okazania zaniechano skarżącym przy sprzedaży działek, i który to wniosek skarżący ponowili w piśmie z 11 grudnia 2017 r. złożonym do Urzędu Miejskiego pod poz. 8340 w zakresie kontynuacji rozgraniczenia, gdyż takiego określenia oczekiwała pracownica prowadząca sprawę w Urzędzie Miejskim z unieważnieniem błędnych pomiarów z 1997 r. w zakresie szerokości działek; b. brak rozważenia dla jakiego celu w uzupełnionym wniosku skarżący użyli wyrazu "rozgraniczenie" i w jakich okolicznościach oraz w jakiej fazie postępowania to wyrażenie się pojawiło i jaka w tym zakresie była sugestia pracownika Urzędu Miejskiego, wskazująca na konieczność ponowienia wniosku o okazanie przebiegu granic i ich powierzchni ze wskazaniem szerokości działek; c. zaniechanie przeprowadzenia powołanego w zażaleniu dowodu z operatu geodezyjnego [...] ze Starostwa Powiatowego; d. pominięcie i brak rozważenia stanowiska skarżących, że okazanie granic i wykazanie szerokości działek z jej powierzchnią zgodną z powołanym aktem notarialnym powinien być dokonany z urzędu na koszt organu I instancji, nie zaś na wniosek i koszt właścicieli działek; e. pominięcie faktu, że pomiędzy właścicielami działki nr [...]/2 i nr [...], nie istniał spór powodujący potrzebę prowadzenia rozgraniczenia na wniosek, a skarżącym chodziło o okazanie granic z ich szerokościami i powierzchnią wskazaną w akcie notarialnym nabycia działek od Skarbu Państwa; 2. naruszenie art. 262 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 152 kodeksu cywilnego poprzez przyjęcie, że postępowanie prowadzone było na wniosek skarżących o rozgraniczenie podczas gdy wnosili oni o okazanie im granic działek zakupionych od Skarbu Państwa, którego reprezentował Burmistrz S. ze wskazaniem ich szerokości tak aby wykazać ogólną ich powierzchnię określoną w akcie notarialnym z 26 marca 1998 r., a czego nie uczyniono przy zawarciu aktu, a co wynikało z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że ulegli sugestii pracownika organu I instancji i użyli we wniosku wyrażenia "rozgraniczenie" nieruchomości, podczas gdy ich zamiarem było okazanie im granic nabytej od Skarbu Państwa nieruchomości z szerokościami i ogólną powierzchnią. Organy zupełnie nie zwróciły uwagi na ten fakt ograniczając się w swych działaniach wyłącznie do stanu związanego z rozgraniczeniem, co w konsekwencji spowodowało nierozpoznanie ich wniosku. Wnoszący skargę podkreślili, że z okazanego do podpisu protokołu wynikało, że uprawniony geodeta wpisał nierzeczywiste szerokości działek, gdyż działka nr [...] z szerokości 10,20 m zmniejszona została do szerokości 7,00 m, działka nr [...] z szerokości 9,60 m została powiększona do szerokości 11,60 m, a działka nr [...] powiększona została z szerokości 10,50 m do szerokości 11,80 m. Analiza dokumentacji w zasobie geodezyjnym potwierdza, że w pomiarach zleconych przez Urząd Miejski w 1997 r. zostały w dokumentach zmienione szerokości działek od strony posesji, to jest od północnej strony, bez zmian od strony południowej. Okoliczności te nie zostały wyjaśnione, a nabycie przez skarżących przedmiotowych nieruchomości odbywało się na podstawie wcześniejszych pomiarów. Jeżeli więc doszło do zmian w pomiarach, to obowiązkiem organu I instancji z urzędu, a nie na wniosek właścicieli działek, było dokonanie wszelkich zmian będących konsekwencja zmienionych pomiarów z wyjaśnieniem poprzedniego i aktualnego stanu właścicielskiego na gruncie. Zdaniem skarżących analiza treści art. 262 § 1 pkt 2 w powiązaniu z art. 7 i art. 78 § 2 kpa wskazuje, że kosztami postępowania można obciążyć stronę wyłącznie wtedy, gdyby organ spełnił jej żądanie w sprawie przeprowadzenia dowodu, nie posiadając jednocześnie jakichkolwiek wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i jeżeli stwierdzi, że przeprowadzenie takiego dowodu było całkowicie zbędne. Jednak takie przesłanki w sprawie nie zaistniały, bowiem organ nie spełnił wniosku skarżących, nie okazał granic nieruchomości nabytych od Skarbu Państwa, którego był reprezentantem i nie ustalił oraz nie potwierdził szerokości działek wskazanych jak w akcie notarialnym i operacie geodezyjnym na dzień przygotowania nieruchomości do zbycia w oparciu o zarejestrowane operaty w zasobie geodezyjnym. Zatem w stanie faktycznym sprawy oraz w świetle złożonego wniosku, skarżący nie powinni być obciążeni kosztami postępowania. Skarżący stwierdzili, że ustalenie i okazanie granic powinno nastąpić z urzędu na koszt organów, gdyż okazanie powinno nastąpić przy sprzedaży, a ponadto jeżeli wprowadzano zmiany w pomiarach działek z urzędu przez Gminę, to powinno być okazane posiadanie po zmianach. Czynności tych organy nie dokonały, a skierowanie sprawy na drogę postępowania administracyjnego w formie rozgraniczenia było podstępem ze strony Starostwa Powiatowego lub błędem tego Starostwa, w sytuacji gdy wyjaśnienie sprawy należało do organów administracji szczebla podstawowego lub powiatowego w zależności od ich uzgodnień. Wnoszący skargę dodali, że złożone opracowanie przez uprawnionego geodetę obarczone jest błędnymi ustaleniami, co do właściwych wymiarów działek, a zatem za taką pracę nie należało płacić wynagrodzenia przynajmniej do czasu wyjaśnienia sprawy w postępowaniu sądowym. Zawarta pomiędzy Gminą a geodetą umowa nie obejmowała czynności, o które wnosili w ponowionym wniosku z 11 grudnia 2017 r. a mianowicie wskazania na gruncie szerokości działek z okazaniem granic, które były przedmiotem nabycia od Skarbu Państwa. Organ I instancji zatem sam zdecydował o ograniczeniu zakresu objętego wnioskiem. Kończąc skarżący zarzucili, że w skierowanym do Burmistrza S. piśmie z 24 września 2018 r. podali, że nie otrzymali odpowiedzi co do istoty sprawy, zwłaszcza, że prowadzący rozgraniczenie na zlecenie Gminy geodeta przerabia dokumenty z wizji lokalnej na gruncie i dopisuje dalsze treści po zakończeniu czynności z udziałem stron, wykorzystuje opracowanie robocze poprzedniego geodety oraz podpis skarżącego. Zatem za niewykonaną bądź źle wykonaną pracę, zgodnie z umową z 29 stycznia 2018 r. wynagrodzenie się nie należało. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalanie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jej autorzy kwestionują zasadność obciążenia ich kosztami postępowania rozgraniczeniowego zarzucając, że wszczęcie tego postępowania nie było ich intencją. W związku z tym zauważyć należy, że chociaż w pierwszym piśmie skierowanym do organu I instancji, z dnia 28 grudnia 2015 r., faktycznie W. P. nie wskazał wprost, że domaga się rozgraniczenia, ale na podstawie treści tego podania organ mógł wnioskować, że faktycznie skarżącemu chodzi o rozgraniczenie. We wniosku tym bowiem skarżący wskazał, że domaga się "zmiany użytkowanych szerokości działek we wsi K...." i zarzucał, że szerokość jego działki została zmniejszona na skutek działań podjętych przez E. Ś. (poprzednika prawnego pozostałych stron postępowania). Niewątpliwie szerokość działki jest pochodną jej granic, tak więc bez zmiany przebiegu granicy nie jest możliwe "poszerzenie" działki. Organ I instancji zawiadomił skarżących o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego (k. 42, 35 i 36 akt administracyjnych), doręczył im także odpis postanowienia o zawieszeniu tego postępowania do czasu ustalenia spadkobierców po zmarłym E. Ś. (k. 50, 47, 46 akt adm.). Co więcej, ponieważ zobowiązana tym postanowieniem E. B. nie wystąpiła do sądu o stwierdzenie nabycia spadku, z takim wnioskiem wystąpili sami skarżący, informując o tym organ pismem z 24 maja 2016 r. W piśmie tym wskazali, że mają interes w ustaleniu spadkobierców wynikający z postępowania rozgraniczeniowego. Jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w Końskich, stwierdzenie spadku nastąpiło na wniosek W. P. Również treść pisma skarżącego z 3 czerwca 2017 r. adresowanego do geodety wskazuje jednoznacznie na świadomość i wolę jego autora przeprowadzenia rozgraniczenia (k. 132). W piśmie z 11 grudnia 2017 r. małżonkowie P., w związku z otrzymaną informacją o zerwaniu umowy z formą T. (pierwszy wykonawca czynności rozgraniczeniowych), zwrócili się o "dalsze kontynuowanie procesu rozgraniczenia w celu unieważnienia pomiarów z 1997 r. w zakresie szerokości działek". Z kolei w piśmie z 11 czerwca 2018 r. W. P. wskazał, że prosi o "skorygowanie granic, szerokości i powierzchni zakupionych działek do wartości jak w akcie notarialnym dotyczącym zakupu A4668/97 i skorygowanie później A1110/08, w ramach bieżącej procedury rozgraniczenia lub skierowania sprawy do rozstrzygnięcia na drodze sądowej" (k. 212). W świetle powyższego, przedstawione w skardze stanowisko skarżących, sprowadzające się do twierdzenia, że nie występowali o rozgraniczenie, a jeśli nawet, to faktycznie nie to było ich intencją, i że w związku z tym brak jest podstaw do obciążania ich kosztami tego postępowania, jest nieuzasadnione. Co za tym idzie, za bezzasadne uznać należy zarzuty naruszenia art., 7, 77 § 1, art. 80 kpa. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek, stosownie do przepisu art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i Kartograficzne (tekst jedn. na datę wydania zaskarżonego postanowienia Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.). Podkreślenia wymaga, że z urzędu takie postępowanie, stosownie do ust. 2 tego samego artykułu, może być przeprowadzone przy scaleniu gruntów, a także jeżeli jest brak wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia. W niniejszej prawie nie zachodziła żadna z powyższych możliwości. Dowód z opinii biegłego i poprzedzające jej wydanie czynności rozgraniczeniowe są niezbędne w sprawie o rozgraniczenie. Wbrew zarzutowi skargi, organ miał więc obowiązek taki dowód przeprowadzić. Zgodnie z art. 262 § 1 kpa stronę obciążają te koszty postępowania, które 1) wynikły z winy strony 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W niniejszej sprawie organy prawidłowo obciążyły kosztami współwłaścicieli rozgraniczanych nieruchomości na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 kpa. Organ I instancji nie miał bowiem ustawowego obowiązku poniesienia tych kosztów, zaś postępowanie, mające na celu ustalenie przebiegu granicy jest prowadzone w interesie właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. Jak wynika z dokumentu znajdującego się na k. 268 akt adm. Gmina przelała w dniu 24 września 2018 r. kwotę 5054,50 zł na konto wykonawcy czynności rozgraniczeniowych, tak więc poniosła koszty w interesie stron postępowania, w tym skarżących. Co do zarzutu, że na skutek zmiany geodety wykonanie czynności znacznie się opóźniło, to przede wszystkim zauważyć należy, że niniejsza sprawa nie dotyczy bezczynności czy też przewlekłości postępowania ale kosztów rozgraniczenia. Jedynie na marginesie w związku z tym zauważyć należy, że zmiana wykonawcy była spowodowana niewywiązaniem się pierwszego wykonawcy w terminie z umowy, co spowodowało odstąpienie od niej przez Gminę, a po drugie, sam skarżący domagał się zmiany geodety zarzucając, że G. Ś. "dokonał pomiarów niezgodnych z mapką z przed 1997 r." (jego pismo k. 148). Na ocenę prawidłowości zaskarżonego postanowienia nie ma także wpływu podnoszone przez autorów skargi "bazowanie" przez geodetę J.K. na części pracy wykonanej przez poprzednika. Również podnoszone zarzuty odnośnie samej opinii oraz kwestie, jaką szerokość powinna mieć działka skarżących, w niniejszej sprawie nie mogą być skutecznie podnoszone, zwłaszcza że, o czym była już mowa, Gmina poniosła koszty rozgraniczenia w wysokości 5054,50 zł, to jest w takiej, jaką zostały łącznie obciążone strony stosownie do udziałów w rozgraniczanych nieruchomościach. Postępowanie rozgraniczeniowe zostało ostatecznie umorzone decyzją z [...], a sprawa z urzędu przekazana do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w Końskich (do tut. Sądu nie wpłynęła skarga na tę decyzję). Mając powyższe na uwadze skargę jako niezasadną należało oddalić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na postawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).