II SA/Ke 177/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Asesor WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 września 2007 r. sprawy ze skargi P. Ż. i P. Ż. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego oddala skargę. II SA/Ke 177/07 UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia P. Ż. i P. Ż. na postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] opiniujące pozytywnie wstępny projekt podziału nieruchomości oznaczonej nr działki [...] o powierzchni [...] położonej w O. przy ul. [...] umorzyło postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy ustalił, że postępowanie w sprawie podziału nieruchomości położonej w O. przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] zostało wszczęte przez Prezydenta Miasta na wniosek właściciela tej nieruchomości –Z. P. Z uwagi na fakt, że w ewidencji gruntów jako dzierżawcy działki o nr [...] figurują P. Ż. i P. Ż. zostali oni przez organ I instancji uznani za strony przedmiotowego postępowania. Rozpoznając wniesione przez P. Ż. i P. Ż. zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta dotyczące podziału nieruchomości na etapie opiniowania projektu tego podziału, organ odwoławczy uznał, że wnoszący zażalenie nie są stronami postępowania o podział nieruchomości stanowiącej własność Z. P., gdyż nie posiadają w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, a jedynie interes faktyczny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że stosownie do treści art. 141 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zgodnie zaś z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. W myśl art. 93 ust. 4 i 5 powołanej ustawy zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego opiniuje w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie, wójt, burmistrz, albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1. Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do przepisu art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawna kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym należy do prawa materialnego, np. prawa materialnego administracyjnego, finansowego, prawa pracy czy prawa cywilnego itp. (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r. w sprawie o sygn. akt OPS 6/96, ONSA 1997, z.3, poz. 102) Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. oznacza zatem występowanie związku między strefą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja uprawnień lub obowiązków. W celu wykazania legitymacji procesowej w konkretnym postępowaniu administracyjnym dany podmiot powinien wykazać, że załatwienie sprawy dotyczy bezpośrednio jego sfery prawnej. Organ odwoławczy powołał treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnej z dnia 30 maja 1984 r. w sprawie o sygn. akt II SA 789/84 i wyroku NSA z dnia 10 marca 1989 r. w sprawie o sygn. akt. 1254/88, stosownie do których interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na strefę prawną osoby nie pozwala na uznanie za stronę. Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach podkreśliło, że zgodnie z wyrokami NSA z dnia 30 czerwca 1986 r. w sprawie III SA 97/86, ONSA 1987/2/46 oraz z dnia 10 marca 1989 r. w sprawie IV SA 1254/88, niepubl., status strony wynika z przepisów prawa materialnego ustanawiających prawa lub obowiązki, a nie z uznania danego podmiotu za stronę przez organ administracyjny. Zgodnie z tymi wyrokami interesy faktyczne innych podmiotów mogą być chronione tylko do granic kolizji z interesem stron postępowania. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż w orzecznictwie wyrażono pogląd, iż prawo do wystąpienia z wnioskiem o podział nieruchomości przysługuje tylko podmiotom dysponującym tytułem prawnym własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości podlegającej podziałowi (wyrok NSA z dnia 28 stycznia 1997 r. sygn. SA/Gd 3467/95,ONSA 1997/ 4/180). Odnosząc się do okoliczności przedmiotowej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że organ do którego wpływa wniosek w przedmiocie podziału, powinien najpierw ustalić legitymację procesową do złożenia takiego wniosku, poprzez zobowiązanie wnoszącego podanie do przedłożenia dokumentów dotyczących tytułu własności nieruchomości proponowanej do podziału. Następnie zaś organ zobowiązany jest dokonać oceny legitymacji prawnej osób, którym przysługiwać będzie prawo do udziału w postępowaniu w charakterze stron zainteresowanych podziałem nieruchomości. Dokonując ustaleń w niniejszej sprawie organ II instancji podkreślił, że P. Ż. i P. Ż. nie posiadają interesu prawnego w sprawie podziału działki nr [...], lecz dysponują wyłącznie interesem faktycznym. Nie przysługuje im bowiem prawo własności bądź użytkowania wieczystego w odniesieniu do tej nieruchomości. Stroną w przedmiotowej sprawie jest natomiast właściciel nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] tj. Z. P. Ochrona interesu faktycznego jaki mają w przedmiotowej sprawie dzierżawcy niniejszej nieruchomości, nie może naruszać interesu prawnego właściciela tej nieruchomości. Mając na uwadze fakt, iż wnoszącym zażalenie nie przysługiwała legitymacja prawna do udziału w charakterze strony, organ administracji stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. wydał decyzję o umorzeniu postępowania z uwagi na fakt, iż stało się ono bezprzedmiotowe. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach P. Ż. i P. Ż. wnosząc o "ponowne rozpatrzenie decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ". Skarżący podali, że w dniu 19 grudnia 2003 r. zawarli notarialną umowę dzierżawy z Z. P. na okres 10 lat, co było nieodzownym warunkiem otrzymania przez Z. P. świadczenia przedemerytalnego z KRUS. Na podstawie w/w umowy zobowiązali się do wykorzystywania gruntu tylko na cele rolne bez prawa zabudowy oraz do zwrócenia nieruchomości po upływie okresu umowy w stanie takim, jak w dniu zawarcia umowy. P. Ż. i P. Ż. podkreślili, że użytkując grunty rolne posiadają status rolników, otrzymują dopłaty z Unii Europejskiej i jednocześnie opłacają składkę na KRUS. Autorzy skargi wskazali, że podzielenie nieruchomości na dwie działki spowoduje zmniejszenie obszaru użytkowania, a co więcej należałoby zawrzeć nową umowę dzierżawy obejmującą mniejszy areał, a nie ma żadnej pewności, ze taka umowa zostanie zawarta. Skarżący podkreślili, że przysługuje im legitymacja prawna, gdyż wydzierżawiający świadomie ograniczył przysługujące mu prawo materialne wyrażając zgodę na dysponowanie jego własnością przez dzierżawców przez określony czas, w zamian za konkretne korzyści. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego postanowienia podnieść należy, że w toku rozpoznania sprawy organ II instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu mającym bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji nie był kwestionowany i znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Kwestią sporną natomiast pozostawał fakt, czy zasadnie organ I instancji uznał skarżących P. Ż. i P. Ż. za stronę postępowania, a zatem czy mieli oni uprawnienie do zaskarżenia postanowienia organu I instancji. Stosownie do treści art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2004 r. w sprawie o sygn. akt I SA1748/83 stanął na stanowisku, iż pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., a następnie pozostałe przepisy tego kodeksu, może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku obywateli. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Mając na uwadze powyższe Sąd w pełni podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż w celu wykazania legitymacji procesowej w konkretnym postępowaniu administracyjnym dany podmiot powinien wykazać, że załatwienie sprawy dotyczy bezpośrednio jego sfery prawnej. Materialnoprawną podstawę do złożenia wniosku o podział nieruchomości stanowi art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U z 2004, Nr 261 poz. 2603 ze zm.), zgodnie z którym podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Ust. 1a pkt 2cyt. przepisu stanowi natomiast, iż do wniosku, o którym mowa należy dołączyć dokumenty stwierdzające tytuł prawny do nieruchomości. Słusznie zatem podkreślił organ II instancji, iż organ, do którego wpływa wniosek w przedmiocie podziału nieruchomości powinien przede wszystkim ustalić legitymację procesową do złożenia takiego wniosku poprzez zobowiązanie wnoszącego podanie do przedłożenia tytułu własności do tej nieruchomości. Następnie organ zobowiązany jest dokonać oceny legitymacji prawnej osób, którym przysługiwać będzie prawo do udziału w postępowaniu w charakterze stron zainteresowanych podziałem nieruchomości. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym podziału nieruchomości można dokonać na wniosek osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości, a osoba nie posiadająca takiego tytułu nie może skutecznie żądać czynności w sprawie podziału nieruchomości, w tym czynności polegających na żądaniu wydania opinii o możliwości podziału, która to czynność stanowi wstępny etap postępowania w sprawie podziału nieruchomości.(por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 558/05, Lex nr 189787). W wyroku z dnia 21 października 1999r. w sprawie o sygn. akt. I SA 285/99 (Lex nr 48618) Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż osoba nie będąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nie może być stroną postępowania podziałowego, a zatem nie może skutecznie ani uczestniczyć w tym postępowaniu, ani przeciwdziałać zatwierdzeniu przedmiotu podziału. Odnosząc się do okoliczności przedmiotowej sprawy należy podkreślić, że zasadnie przyjął organ odwoławczy, iż skarżący P. Ż. i P. Ż. nie są stronami postępowania o podział nieruchomości stanowiącej własność Z. P., gdyż nie posiadają w niniejszej sprawie interesu prawnego bądź obowiązku, a jedynie interes faktyczny. Jak wynika z akt sprawy skarżący zawarli umowę dzierżawy z Z. P., właścicielem nieruchomości oznaczonej nr [...], położonej w O. przy ul. [...] i jako dzierżawcy tejże nieruchomości figurują w ewidencji gruntów. Bezsporne zatem jest, że skarżącym nie przysługuje ani prawo własności, ani prawo użytkowania wieczystego w odniesieniu do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania działowego, a zatem nie mieli oni legitymacji do występowania przed organem I instancji jako strona, a tym samym nie mogli również zaskarżyć rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta. W świetle przedstawionej wyżej argumentacji nie można uwzględnić okoliczność podnoszonej w skardze, że poprzez zawarcie umowy dzierżawy wydzierżawiający świadomie ograniczył przysługujące mu prawo materialne wyrażając zgodę na dysponowanie przez określony czas swoją własnością w zamian za konkretne korzyści, a tym samym, że skarżącym przysługuje "legitymacja prawna". Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego stroną postępowania podziałowego może być jedynie osoba, której przysługuje prawo własności bądź użytkowania wieczystego, bez znaczenia zatem dla przymiotu strony pozostaje zawarta przez skarżących umowa dzierżawy. O braku interesu prawnego skarżących w postępowaniu dotyczącym podziału przedmiotowej nieruchomości świadczy dodatkowo to, że ewentualny podział nie wpłynie w żaden sposób na zawartą przez nich umowę dzierżawy tej nieruchomości. Dopóki bowiem ta umowa będzie obowiązywała, dopóty jej przedmiotem pozostanie nieruchomość objęta tą dzierżawą bez względu na to czy i na ile działek ewidencyjnych zostanie ona podzielona. Nieruchomość bowiem jest to część powierzchni ziemskiej stanowiąca odrębny przedmiot własności.(art. 46§1 k.c.) Sąd podziela zatem pogląd organu, że skarżący nie mogli skutecznie domagać się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 kpa (uchwała NSA z 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999/4/119). W tym stanie rzeczy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.