II SA/Ke 178/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 maja 2010 r. sprawy ze skargi S.G. na decyzję Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego , po rozpatrzeniu odwołania S. G., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] znak: [...] orzekającej o odmowie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów wsi P., gm. S. w zakresie działek nr 1639, 1640, 1641 i 1642 w oparciu o operat pomiarowy zaewidencjonowany w dniu 5 grudnia 2006r. pod nr 3043-356/06. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 25.10.2005r. M. Z., Z. i A. małż. S. oraz W. i H. małż. R. wystąpili do Starosty B. o "skorygowanie błędu w ewidencji gruntów obrębu P., gm. S., dla działek nr 1639, 1640, 1641 i 1642". W uzasadnieniu wnioskodawcy wskazali, że powierzchnie ww. działek figurujące w ewidencji gruntów różnią się znacznie od powierzchni wyliczonych na podstawie mapy ewidencyjnej. Zawsze były ponadto użytkowane w sposób odbiegający od tego co wynika z mapy ewidencyjnej. W oparciu o wykonane na zlecenie Starosty opracowanie geodezyjne, które zostało w dniu 5.12.2006r. przyjęte do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B. pod nr 3043-356/06 Starosta B. wydał w dniu [...] decyzję o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów i budynków wsi P., gm. S., zgodnie z wykazem zmian gruntowych wynikających z opracowania z dnia 5.12.2006r., polegających na zmianie oznaczenia i powierzchni działek nr 1638, 1639, 1640, 1641, 1642 i 1643. Jako władającego działką nr 1641 (nowy nr 1724) wpisano w miejsce M. G. jej spadkobiercę S. G., a jako powierzchnię działki wpisano 0,1620 ha - w miejsce 0,55 ha. Od powyższej decyzji odwołał się S. G. podnosząc, że "sąsiedzi zaczęli wchodzić na jego działkę ( nr 1641) i powoli ją sobie przywłaszczyli". Zażądał powtórzenia czynności pomiarowych, w których nie brał udziału. Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję Starosty B. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że opracowanie geodezyjne z dnia 5.12.2006r., na którym oparł się Starosta zostało wykonane niezgodnie ze zleceniem oraz wnioskiem stron (objęło większą ilość działek), jak również stanem prawnym przedmiotowych nieruchomości. W dniu 18.08.2009r. S. G. zgłosił zmianę danych ewidencji gruntów i budynków dot. działki nr 1641 o pow. 0,55 ha, polegającą na wpisaniu w miejsce M. G. jej spadkobierców, zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w B. z dnia 10 czerwca 2009r., sygn. I Ns 321/09 o stwierdzeniu nabycia spadku po M. G.. Wnioskowana zmiana co do osób władających nieruchomością została przez Starostę B. wprowadzona. W dniu 14 października 2009r. Starosta B. wydał decyzję, którą orzekł o odmowie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów wsi P., gm. S. w zakresie działek nr 1639, 1640, 1641 i 1642 w oparciu o operat pomiarowy z dnia 5.12.2006r. W uzasadnieniu decyzji organ ten podniósł, że M. G. zbyła, w drodze nieformalnych umów sprzedaży, na rzecz rolników ze wsi P. części należącej do niej nieruchomości. Nabywcy uregulowali następnie własność tych gruntów w trybie ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Organ wskazał, że w dniu 13 listopada 1979r. Wojewódzka Komisja ds. Uwłaszczenia przy Wojewodzie wydała ostateczną decyzję nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] nr [...] o odmowie wydania aktu własności ziemi dla M. G. na nieruchomość o pow. 0,38 ha położoną we wsi P., albowiem działka ta została, w postępowaniu o podział majątku dorobkowego M. G. i M. G., przyznana postanowieniem Sądu Rejonowego w B. z dnia 29 grudnia 1967r., sygn. I Ns 168/67, na rzecz M. G.. Organ wyjaśnił, że nie jest możliwe wprowadzenie żądanych przez wnioskodawców zmian w rejestrze ewidencji gruntów i budynków zgodnie ze stanem użytkowania na gruncie, z uwagi na różny stan prawny nieruchomości oraz okoliczność, że działka nr 1640 o pow. 0,42 ha objęta jest dwoma księgami wieczystymi, w których prawo własności do tej nieruchomości wpisane jest na rzecz małżonków R. W odwołaniu od powyższej decyzji S. G. zarzucał, że nie brał udziału w pomiarach, co jest przyczyną całego sporu w tej sprawie. Dodatkowo w piśmie z dnia 2.12.2009r. podniósł, że podatek od działki nr ew. 1641 był i jest opłacany z powierzchni 0,55 ha i taka powierzchnia działki winna być uwidoczniona w ewidencji gruntów. W dniu 4 lutego 2010r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wydał decyzję będącą przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśnił, że organ pierwszej instancji kierując się wnioskiem uznał jako strony postępowania wnioskodawców i domniemanych spadkobierców syna M. G. S. G. Organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne osoby zgłaszające zmiany w ewidencji gruntów i budynków obowiązane są przedstawić dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji. Zgodnie zaś z § 46 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji na podstawie zmian wynikających z prawomocnych orzeczeń sądów, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, opracowań geodezyjnych i kartograficznych zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, dokumentacji architektoniczno-budowlanej, ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów. Ponadto w myśl § 36 ww. rozporządzenia przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzonej w postępowaniu rozgraniczeniowym, działowym, scaleniowym, prowadzonym na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, przy zakładaniu na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków. W świetle powyższego organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że ewidencja gruntów i budynków ma charakter techniczno-deklaratoryjny, a postępowanie ewidencyjne służy wyłącznie ewidencji bezspornych danych o gruntach ustalonych w odrębnych postępowaniach. Zmian dokonuje się na podstawie np. prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, ilustrujących stan odmienny od uwidocznionego w operacie ewidencji. Organ ewidencyjny nie może zatem we własnym zakresie dokonywać ustaleń dotyczących danych zawartych w ww. dokumentach, w tym także rozstrzygać sporów dotyczących własności. Organ wskazał, że wnioskodawcy nie dołączyli do wniosku żadnych dokumentów geodezyjnych i prawnych mogących stanowić podstawę zmiany dotychczasowych zapisów w ewidencji gruntów i budynków. Podniósł także, iż stan ujawniony w ewidencji obrębu P. zgodny jest ze stanem prawnym wynikającym z analizy ksiąg wieczystych. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze na powyższe rozstrzygnięcie S. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Skarżący podniósł, że kiedy jego matka żyła wszystko było w porządku, a po jej śmierci nagle zmienił się stan ewidencji i zniknęła droga dojazdowa do jego działki. Na rozprawie w dniu 12 maja 2010r. S. G. przyznał, że w ewidencji gruntów i budynków faktycznie wpisana jest prawidłowa powierzchnia działki nr 1641, czyli 0,55 ha, lecz wyjaśnił, że nie może z tej działki korzystać, ponieważ geodeta "wpuścił w posiadanie" jego działki uczestników postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, że stan ujawniony w ewidencji gruntów i budynków obrębu P. istnieje niezmiennie od 1979r. i jest on zgodny ze stanem prawnym ujawnionym w księgach wieczystych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Na wstępie należy przypomnieć, że postępowanie administracyjne zakończone decyzją objętą skargą w niniejszej sprawie toczyło się na wniosek M.Z., Z. i A. małż. S. oraz W. i H. małż. R. o "skorygowanie błędu w ewidencji gruntów obrębu P., gm. S., dla działek nr 1639, 1640, 1641 i 1642". Wszystkie zapadłe w tej sprawie rozstrzygnięcia, łącznie z poddaną obecnie kontroli sądowej decyzją ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...], obejmowały swym przedmiotem żądanie zawarte w tym właśnie wniosku ww. osób. S. G. był stroną przedmiotowego postępowania jako spadkobierca M. G. władającej działką nr 1641 i w toku tego postępowania domagał się wpisu w ewidencji gruntów powierzchni tej działki w wysokości 0,55 ha. Przedmiotowy wniosek dotyczył działek położonych we wsi P. o numerach 1639, 1640, 1641 i 1642. Działka nr 1641 sąsiaduje o północy z działką nr 1639, od wschodu z działką nr 1640 a od południa z działką nr 1642. Stan prawny ww. nieruchomości ujawniony w ewidencji gruntów i budynków nie uległ zmianie od 1979r. i zgodny jest ze stanem prawnym ujawnionym w księgach wieczystych, czego strony postępowania ewidencyjnego nie kwestionowały. Działka nr 1639 o pow. 0,55 ha stanowi własność M.Z. i objęta jest księgą wieczystą nr KW 44076, działka nr 1640 o pow. 0,42 ha stanowi własność W. i H. małż. R. i objęta jest dwoma księgami wieczystymi o nr KW 28448 i KW 28655, zaś działka nr 1642 o pow. 0,38 ha stanowi własność Z. i A. małż. S. i objęta jest księgą wieczystą nr 54955. Działka nr 1641 o pow. 0,55 ha nie ma urządzonej księgi wieczystej, a z wypisu z rejestru gruntów wynika, że władają nią na zasadzie posiadania samoistnego S. G., S. G., K. G. i W. G.. Przede wszystkim podkreślić należy, że zasady zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków określają przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005r, Nr 240, poz. 2027 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454). Stosownie do art. 2 pkt 8 i art. 20 ust. 1 tej ustawy, ewidencja stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach. Ewidencja gruntów obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków, a także dane dotyczące właścicieli, użytkowników wieczystych i innych osób władających nieruchomościami. Dane ewidencyjne odnoszące się do gruntów dotyczą między innymi numeru działki, numerycznego opisu granic, pola powierzchni działki ewidencyjnej i informacji określających pola powierzchni konturów użytków gruntowych i klas gleboznawczych w granicach działki ewidencyjnej (§ 10, § 11, § 59 i § 60 rozporządzenia). Wpisów oraz zmian podmiotowych i przedmiotowych dokonuje się w ewidencji na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, dokumentacji architektoniczno - budowlanej, opracowań geodezyjno - kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Dane zawarte w ewidencji są podstawą planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Ze wskazanych wyżej przepisów wynika zatem, że dane ewidencyjne mają charakter informacyjno - techniczny i odnoszą się do konkretnej działki ewidencyjnej. Ewidencja rejestruje jedynie stany prawne wynikające z określonych dokumentów urzędowych, a zatem stany ustalane w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Dla stron i organów państwowych moc wiążącą mają tylko dane dotyczące opisu gruntów (ich położenia, konturu granic, rodzaju użytków). Ewidencja nie rozstrzyga natomiast żadnych sporów do gruntów, zaś organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów na podstawie, których dokonują zmian w ewidencji. Ochronie i rejestracji praw podmiotowych służą natomiast księgi wieczyste, a spory na tle własności i sposobu korzystania z nieruchomości mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi lub w innych odrębnych postępowaniach. W świetle powyższego uznać należy, że rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. To natomiast oznacza, że ujawniony w ewidencji gruntów stan prawny musi być oparty na odpowiednich dokumentach (prawomocnych orzeczeniach sądowych, ostatecznych decyzjach administracyjnych, czynnościach prawnych dokonanych w formie aktów notarialnych, spisanych umowach i ugodach w postępowaniu sądowym i administracyjnym lub innych dokumentach posiadających moc dowodową dla ustalenia prawa własności). Nie można zatem w postępowaniu o zmianę danych w ewidencji gruntów samodzielnie ustalać i rozstrzygać o prawidłowości tytułów własności, które były podstawą dokonania wpisów w ewidencji. Zmian w operacie ewidencyjnym można zatem dokonywać wyłącznie poprzez udokumentowanie przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w ewidencji a rzeczywistym stanem prawnym i faktycznym gruntów. Podkreślić również należy, że zawarte w art. 20 – 26 Prawa geodezyjnego i kartograficznego regulacje prawne dotyczące ewidencji gruntów dotyczą naniesienia do ewidencji bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach (por. wyroki NSA z dnia 30 października 2009r., sygn. I OSK 102/09, z dnia 7 grudnia 2007r. sygn. I OSK 1716/06, publ. http://www.orzeczenia.nsa. gov.pl). W rozpoznawanej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, że M.Z., Z. i A. małż. S. oraz W. i H. małż. R., jako właściciele działek nr 1639, 1640 i 1642 byli uprawnieni do złożenia wniosku o zmianę w ewidencji gruntów i budynków powierzchni tych działek. Jednak aby taki wniosek mógł zostać przez organ prowadzący ewidencję uwzględniony, musieliby oni przedstawić dokument w postaci wpisu w księdze wieczystej, prawomocnego orzeczenia sądowego, aktu notarialnego, ostatecznej decyzji administracyjnej, czy aktu normatywnego potwierdzającego, że rzeczywisty stan prawny jest odmienny od uwidocznionego w operacie ewidencji. Wnioskodawcy dokumentu takiego nie przedstawili, a skoro stan ujawniony w ewidencji gruntów i budynków obrębu P., gm. S. istnieje bez zmian od 1979r. i jest zgodny ze stanem prawnym ujawnionym w księgach wieczystych, to organy nadzoru geodezyjnego i kartograficznego zasadnie odmówiły wprowadzenia żądanych przez wnioskodawców zmian. Według opracowania geodezyjnego z 5.12.2006r. granica działki nr 1641 miałaby wynosić 0,1620 ha. Z kolei w decyzjach Wojewódzkiej Komisji Uwłaszczeniowej i Naczelnika Gminy w S. powierzchnia ta wynosi 0,38 ha. Z ewidencji gruntów i budynków wynika natomiast, że przedmiotowa działka ma powierzchnię 0,55 ha. Skarżący przyznał, że rzeczywiście w ewidencji gruntów figuruje 0,55 ha jako powierzchnia działki nr 1641, lecz wyjaśnił, że nie może z tej działki korzystać, ponieważ geodeta "wpuścił w posiadanie" jego działki uczestników postępowania. W toku postępowania domagał się zaś powtórzenia czynności pomiarowych, w których nie brał udziału. Odnosząc się do tych zarzutów stwierdzić należy, iż przepisy w/w ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz w/w rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie przewidują takiej możliwości, aby pomiary przeprowadzone na gruncie (w terenie) mogły być podstawą wpisania zmian w ewidencji gruntów i budynków sprzecznych z tym, co wynika z dokumentów urzędowych. Rozbieżności odnośnie powierzchni działki nr 1641, czy też zakresu jej użytkowania przez wnioskodawców oznaczają, że w rozpoznawanej sprawie występuje między nimi a skarżącym spór o własność. Rozstrzyganie takich sporów, w tym także sporów granicznych nie należy jednak do organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków. Dopiero ostateczne (prawomocne) rozstrzygnięcie w/w sporu przez właściwy organ lub sąd powszechny będzie podstawą do wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów. Zwrócić należy uwagę, że organy nie uwzględniły żądania wnioskodawców i nie wprowadziły zmian w oparciu o opracowanie geodezyjne z dnia 5.12.2006r. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego nie ujawniły się bowiem dowody, które uzasadniałyby zmiany w ewidencji gruntów. Odnośnie działki nr ew. 1641 w ewidencji nadal figuruje powierzchnia 0,55 ha, czyli taka jaką skarżący uznaje za prawidłową. Jeżeli natomiast uważa on, że sąsiedzi – wnioskodawcy w postępowaniu administracyjnym, bez podstawy prawnej posiadają część tej nieruchomości lub użytkują ją w całości wbrew przysługującemu mu tytułowi własności, powinien jak to wyżej podniesiono, szukać ochrony na drodze postępowania cywilnego. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.