II SA/Ke 18/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2017 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 listopada 2016 r. znak: [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę. Decyzją z dnia 25 listopada 2016 r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta decyzję z dnia 9 sierpnia 2016 r. znak: [...] odmawiającą przyznania R. S. prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko W. S.. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. R. S. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie (MOPR) o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko W. S.. Opisaną na wstępie decyzją z dnia 9 sierpnia 2016 r. organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego. W odwołaniu R. S. podniósł, że w jego sytuacji kryterium dochodowe nie może być brane pod uwagę, ponieważ W. S. nie jest jego pierwszym dzieckiem, ale trzecim. Pierwszym jest pełnoletni K. S., a drugim w kolejności – K. S., na którą świadczenie wychowawcze wypłacane jest jej matce M. K.. Nie ma przy tym znaczenia, że każde z dzieci pochodzi z innego związku. Wedle wyroków sądowych ma przyznane widzenia z córką w wymiarze 4-5 dni w miesiącu, a matka dziecka pozwala mu czasem zajmować się córką częściej. Dziecko pozostaje wtedy pod jego opieką, a więc jest częścią jego rodziny. Skoro K. S. jest zgłoszona jako pierwsze dziecko, to W. S. powinien być traktowany jako drugie dziecko. Organ odwoławczy, po przywołaniu treści art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 3 i 4, art. 2 pkt 1 i 2 Ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, art. 3 pkt 1 lit a i c Ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, a następnie art. 7 ust. 1-3, art. 2 lit. e, art. 48 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, ustalił, że R. S. prowadzi obecnie gospodarstwo domowe z I. B., z którą wspólnie wychowuje syna W.. Córka K. mieszka zaś ze swoją matką M. K.. Organ wskazał, że pojęcie pierwszego dziecka w rodzinie zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 14, a pojęcie rodziny w art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. Jedynie w przypadku, gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obojga rodziców. W niniejszej sprawie ten przypadek nie występuje. Kolegium wskazało, że Kodeks rodzinny i opiekuńczy nie reguluje wprost instytucji opieki naprzemiennej. Z treści art. 58 § 1a Kro wywieść można jednak, że tylko w przypadku, gdy jest zgoda obojga rodziców, możliwe jest rozważenie opieki naprzemiennej, polegającej na zapewnieniu każdemu z rodziców możliwości spędzania z dzieckiem porównywalnej ilości czasu. Dziecko mieszka wtedy u jednego i drugiego rodzica. Organ ustalił, że wnioskodawca nie sprawuje na przemian z matką dziecka opieki nad K. S.. Dziecko to zamieszkuje z matką, a wnioskodawca zobowiązany jest uiszczać na nią alimenty w wysokości 300 zł miesięcznie. Opieka naprzemienna nie została również orzeczona wyrokiem sądowym. Z kopii postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 28 kwietnia 2015 r. wynika, że R. S. będzie się spotykał z córką w pierwszą i trzecią sobotę każdego miesiąca w godz. 14-19 oraz w drugi i czwarty piątek każdego miesiąca w godzinach 17:30-19:30 poza miejscem zamieszkania dziecka w obecności jego matki. Zdaniem organu, okoliczność, że dziecko jest wnioskodawcy przekazywane do widzeń bez obecności jego matki, a także w inne dni niż wynika z ww. postanowienia Sądu, nie oznacza że, można je zaliczyć do rodziny wnioskodawcy. Nie można bowiem twierdzić, że ma on co do dziecka równe prawa i obowiązki z jego matką. Okoliczność przebywania dziecka u strony w wymiarze większym niż ustalone przez Sąd wynika z dobrowolnych decyzji rodziców, jednakże dokumentem wiążącym w sprawie jest ww. postanowienie Sądu. Zdaniem organu w opiece naprzemiennej nie chodzi o organizację czasu, a o założenie współpracy i równego zaangażowania obojga rodziców w sprawowanie pieczy nad dzieckiem. Nie można więc mówić w niniejszej sprawie o opiece naprzemiennej, nawet jeśli wziąć pod uwagę ilość czasu spędzaną przez wnioskodawcę z dzieckiem poza czasem uregulowanym sądownie (łącznie około 7 dni w miesiącu). W rezultacie, zdaniem organu, pierwszym dzieckiem w rodzinie wnioskodawcy w rozumieniu art. 2 pkt 14 i 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r., jest W. S. W konsekwencji, ponieważ w przypadku pierwszego dziecka ustawodawca uzależnił przyznanie wnioskowanego świadczenia od spełnienia kryterium dochodowego (800 zł na osobę miesięcznie), należało ustalić dochód na osobę w rodzinie za rok 2014. Dochód ten, na który złożył się dochód I. B. (75.847,04 zł) i R. S. (116,90 zł), wyniósł 2.110,11 zł na osobę miesięcznie, przy czym R. S. w rozmowie telefonicznej nie potrafił wyjaśnić, skąd pochodzi jego dochód. Jednak nawet gdyby przyjąć, że dochód w kwocie 116,90 zł został wliczony do dochodu rodziny niezasadnie, to i tak wnioskodawca przekroczyłby kryterium dochodowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach R. S. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji o przyznaniu wnioskowanego świadczenia wychowawczego. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że jego syn W. S. na potrzeby ww. świadczenia wychowawczego powinien być traktowany jako jego drugie dziecko. Wyjaśnił, że skoro na jego córkę K. jest już wypłacane świadczenie 500+, to jest ona traktowana jako pierwsze dziecko do pobierania tego świadczenia, stąd automatycznie W. S. jest kolejnym, a nie pierwszym dzieckiem. Zdaniem skarżącego należy również przeanalizować, czy K. S. jest członkiem jego rodziny. W tym kontekście wskazał, że przebywa z córką większą ilość czasu niż wynika to z wyroku Sądu, mianowicie w ciągu 7 dni w miesiącu sprawuje pełną i wyłączną opiekę nad córką. Przebywając w jego domu ma ona zapewnione wyżywienie, opiekę, sen, rekreację, odpoczynek, zabawę i naukę. Pełni więc wówczas rolę członka rodziny. Ponadto, skarżący odbiera córkę z przedszkola, wykonuje dla nie pomoce edukacyjne, uczy ją różnych zadań, liter, cyfr, słów angielskich; dostarcza córce zabawek, ubrań, środków do pielęgnacji, leków w razie choroby. Skarżący regularnie uiszcza również alimenty na córkę, wozi córkę do lekarza, sporządził dokumentację ubezpieczeniową poza terminami widzeń z córką w związku z wypadkiem na basenie latem 2016 r. W ocenie skarżącego przytaczanie przez Kolegium przepisów Kro jest zwykłą manipulacją, ponieważ jego wniosek powinien być rozpatrzony jedynie w oparciu o przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Ustawa ta nie precyzuje, na czym polega opieka naprzemienna. Ustawę z dnia 11 lutego 2016 r. uchwalono po to, aby w oparciu o nią, a nie Kro dokonywać wypłat świadczeń. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 21 lutego 2017 r. skarżący nie zgodził się z jej treścią, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznawania i wypłacania tego świadczenia regulują przepisy Ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U., poz. 195), dalej jako "ustawa". Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. W myśl art. 5 ust. 1 ustawy świadczenie to przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. Z kolei, stosownie do art. 5 ust. 3 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł. Ustawodawca określił zatem w sposób ścisły zasady przyznawania świadczenia wychowawczego, nie dopuszczając tzw. uznania administracyjnego. W przypadku pierwszego dziecka, prawo do tego świadczenia uzależnił od spełnienia kryterium dochodowego i nie pozostawił organom możliwości przyznania świadczenia w sytuacji przekroczenia tego kryterium. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że dochód rodziny skarżącego został wyliczony prawidłowo i przekracza kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 3 ustawy. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest natomiast okoliczność, czy córkę skarżącego, K. S., zamieszkującą na stałe ze swoją matką M. K. należy uwzględnić w składzie rodziny skarżącego w rozumieniu przyjętym na potrzeby ustawy. Organ stanął na stanowisku, że skarżącemu nie przysługuje wnioskowane świadczenie na W. S., z uwagi na to, że nie sprawuje on co najmniej naprzemiennej opieki nad swoim starszym dzieckiem, tj. K. S.. Zgodnie z art. 2 punkt 16 ustawy, ilekroć jest w niej mowa o rodzinie, oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Powyższa definicja rodziny co do zasady nakazuje zaliczać do rodziny dzieci wspólnie zamieszkujące z małżonkami, rodzicami, opiekunami faktycznymi. Ustawodawca przewidział jednak, że w przypadku dziecka, które zgodnie z orzeczeniem sądu jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. "Miejsce zamieszkania" normują zaś przepisy art. 25 - 28 Kodeksu cywilnego. Stosownie do ich treści miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu (art. 25). Można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania (art. 28). Zgodnie natomiast z art. 26 Kc miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (§ 1). Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy (§ 2). Ustawodawca nie uzależnia więc zaliczenia dziecka (pozostającego pod opieką naprzemienną) do rodziny od miejsca zamieszkania dziecka w rozumieniu Kodeksu cywilnego. To, że zgodnie z przepisami Kc miejsce zamieszkania dziecko może mieć tylko jedno, nie sprzeciwia się możliwości zaliczenia go jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Dziecko musi być jednak, zgodnie z orzeczeniem sądu, pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców. W niniejszej sprawie miejscem zamieszkania K. S. jest miejsce zamieszkania jej matki M. K.. Sąd Rejonowy, postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. III Nsm 1009/13, ustalił skarżącemu kontakty z córką ten sposób, że będzie spotykał się z nią w pierwszą i trzecią sobotę każdego miesiąca w godz. 14-19 oraz w drugi i czwarty piątek każdego miesiąca w godzinach 17:30-19:30. Z oświadczeń skarżącego wynika, że faktycznie widuje się z córką 7 dni w miesiącu, a organ tych twierdzeń nie kwestionuje. W ocenie Sądu organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny, stosując naczelne zasady postępowania administracyjnego wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kpa. Organ odwoławczy prawidłowo wywiódł, że w przedmiotowej sprawie brak podstaw do stwierdzenia, że starsze dziecko skarżącego, tj. K. S., znajduje się pod opieką naprzemienną obojga rodziców, nawet biorąc pod uwagę, że skarżący spotyka się z córką nie 4-5 dni w miesiącu, jak wynika z postanowienia Sądu, ale 7 razy w miesiącu. Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, ani żaden inny akt prawny – również Kodeks rodzinny i opiekuńczy – nie zawierają definicji "opieki naprzemiennej", użytego w art. 2 punkt 16 ustawy. Kodeks postępowania cywilnego posługuje się pojęciem "orzeczenie, w którym sąd określił, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach". Pojęcia tego użyto jednak tylko w takim kontekście, że pewne unormowania Kpc będzie się do tego rodzaju orzeczeń stosować odpowiednio (art. 5821 § 4, art. 59822 i art. 7562 § 2 Kpc). "Opiekę naprzemienną" należy zdaniem Sądu wiązać z sytuacją, w której rodzice żyjący tak jak w niniejszej sprawie w rozłączeniu sprawują opiekę nad wspólnym dzieckiem na przemian, w mniej więcej równych, powtarzających się, następujących po sobie okresach, i że obojgu rodzicom pozostawiono wykonywanie władzy rodzicielskiej. Oznacza to faktyczne zamieszkiwanie dziecka z obojgiem rodziców na przemian. Dla uznania opieki naprzemiennej konieczne jest ustalenie względnie równego podziału opieki nad dzieckiem. W rozpoznawanej sprawie nie można przyjąć, że okresy przebywania dziecka u każdego z rodziców są mniej więcej równe, następujące po sobie, powtarzające się na przemian. Ustalenie to - zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 2 pkt 16 in fine ustawy - musi przy tym wynikać z orzeczenia sądu (wyroku rozwodowego, postanowienia w przedmiocie ustalenia kontaktów z dzieckiem). W konsekwencji, utrzymywanie kontaktów z dzieckiem, ich faktyczna realizacja przez rodziców oraz fakt wywiązywania się przez skarżącego z obowiązku alimentacyjnego nie może zastępować wymaganego przez ustawę orzeczenia sądu. Podkreślić przy tym należy, że Sąd nie powierzył skarżącemu wykonywania władzy rodzicielskiej nad córką, a więc przysługuje mu jedynie prawo do kontaktów. Nawet gdyby przyjąć, że samo orzeczenie Sądu nie przesądza o charakterze opieki, to i tak skarżący nie wykazał by faktycznie sprawowana przez niego opieka miała charakter naprzemienny w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy. Siedem widzeń z dzieckiem w miesiącu, odbieranie dziecka z przedszkola, zapewnianie odpoczynku i zabawy, wykonywanie pomocy edukacyjnych, nauka czytania, rysowania, wycinania, dostarczanie zabawek, ubrań, leków, wożenie do lekarza – to w dalszym ciągu przejawy kontaktów z dzieckiem, nie zaś sprawowanie opieki naprzemiennej. Dla przyjęcia opieki naprzemiennej konieczne byłoby np. wykazanie, że córka przez mniej więcej dwa tygodnie w miesiącu nocuje u skarżącego i w tym okresie w ogóle nie pozostaje pod opieką matki. Podsumowując, bezsporne jest, że R. S. nie tworzy rodziny wraz z M. K., tj. matką K. S.. W przypadku rodziców rozwiedzionych pozostających w separacji lub żyjących w rozłączeniu, ich wspólne dziecko, co do zasady, może być zaliczone tylko do jednej z rodzin. Brak wprowadzenia w ustawie tego rodzaju zasady mógłby bowiem prowadzić do nadużyć, tj. dwukrotnego wypłacenia świadczenia wychowawczego na to samo dziecko. O tym, czy będzie to rodzina ojca, czy matki dziecka, decyduje fakt, z którym z rodziców dziecko faktycznie zamieszkuje i gdzie znajduje się jego centrum życiowe. Jedynym wyjątkiem pozwalającym na zaliczenie dziecka do obu rodzin jest sytuacja, gdy jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców. Jednakże okoliczności tej nie stwierdzono w przedmiotowej sprawie. W świetle powyższego, zdaniem Sądu, organy prawidłowo przyjęły, iż rodzina R. S. składa się z trzech osób, a jego syna W. S. należy w kontekście przepisów ustawy traktować jako pierwsze dziecko, wobec którego ustawodawca jednoznacznie uzależnił prawo do świadczenia wychowawczego od spełnienia kryterium dochodowego. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.