II SA/Ke 181/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 maja 2013r. sprawy ze skargi S. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu wniosku S. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem tego samego organu z dnia [...], odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. z dnia [...]., w przedmiocie wyrażenia zgody na umieszczenie w pasie drogowym drogi wojewódzkiej Nr [...] urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj. wygrodzenia zabezpieczającego pieszego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Do wydania tego rozstrzygnięcia doszło w następujących okolicznościach. Decyzją z dnia [...].Zarząd Dróg Wojewódzkich w K., na wniosek [...] wyraził, na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3, ust. 5, ust. 10 i ust. 11 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 19 z 2007r., poz. 115 ze zmianami), zgodę na umieszczenie w pasie drogi wojewódzkiej Nr 728 (ul. [...] w K.) urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj. wygrodzenia zabezpieczającego pieszego. Postępowanie zakończone tą decyzją toczyło się tylko z udziałem wnioskodawcy D. B. W dniu 13 kwietnia 2012r. S. K. wystąpił o stwierdzenie nieważności tej decyzji zarzucając, że została ona wydana przez podmiot nieuprawniony oraz dla firmy nie będącej inwestorem, bowiem zamiast skrótu [...] w decyzji wpisano [...]. Postanowieniem z dnia [...] SKO w K. na podstawie art. 61a odmówiło wszczęcia postępowania z powodu braku po stronie S. K. przymiotu strony. Rozpatrując złożone przez S. K. zażalenie Kolegium wskazało, że w świetle art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, przy czym nie ma tu zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 kpa, że datą wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia organowi żądania, ponieważ zgodnie z art. 61a § 1 kpa wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Dalej zacytował przepisy art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i wskazał, że uprawnionym do udziału w postępowaniu w sprawie wyrażenia zgody na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń jest podmiot, posiadający interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. Analiza art. 39 i 40 ustawy o drogach publicznych prowadzi do wniosku, że stroną w takim postępowaniu jest tylko wnioskodawca występujący o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Zgodnie bowiem z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych drogi wojewódzkie stanowią własność właściwego samorządu województwa, w tym wypadku Marszałka Województwa. Brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżący posiada interes prawny w kwestionowaniu rozstrzygnięcia, dotyczącego wniosku [...]. Odnosząc się do zarzutu zażalenia, że skarżący jest stroną postępowania zgodnie z art. 28 prawa budowlanego Kolegium podkreśliło, że decyzja z 23 września 2011r. została podjęta na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych, a nie przepisów prawa budowlanego. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze na to postanowienie S. K., domagając się stwierdzenia jego nieważności, jak również stwierdzenia nieważności utrzymanego nim w mocy postanowienia z [...] zarzucił, że zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż: - w postanowieniu z 5 października 2012 r. wskazano, że nie służy na nie zażalenie, pomimo, że zgodnie z art. 61a § 2 kpa zażalenie takie służy; - organ nie odróżnia art. 28 kpa od art. 28 prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego sprawa dotyczy budowli, robót budowlanych, przebudowy budynku, terenu budowy i prawa do dysponowania nieruchomością, w związku z czym ma do niej zastosowanie art. 28 prawa budowlanego. W dalszej części uzasadnienia skargi zawarł zarzuty dotyczące decyzji z 23 września 2011r. W kolejnych pismach podtrzymał te zarzuty, zaś w piśmie procesowym z dnia 27 kwietnia 2013r. dodatkowo podniósł, że ponieważ ulica T. jest drogą publiczną, to każdy jej użytkownik jest stroną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jej przedmiotem jest postanowienie, wydane na podstawie art. 61a kpa, zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu prawidłowo organ uznał, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, wydanej na wniosek [...], pochodzi od osoby, która nie była stroną i której status strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 23 września 2011r. nie przysługiwał. Okoliczność, że skarżący nie był stroną postępowania, zakończonego decyzją wyrażającą zgodę na zajęcie pasa drogowego, nie może budzić żadnych wątpliwości. Potwierdza to chociażby fakt, że decyzja ta została doręczona tylko wnioskodawcy, to jest D. B. Odnosząc się natomiast do kwestii, czy w postępowaniu tym powinien był brać udział, przede wszystkim podnieść należy, że prawidłowo Kolegium wskazało, że postępowanie zakończone decyzją, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący, toczyło się na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych – art. 39 i 40 – nie zaś na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawa budowlanego (tekst jedn. Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1632 ze zmianami). Dlatego też ocena, czy skarżącemu w sprawie tej przysługiwał status strony nie może być dokonywana na podstawie art. 28 Prawa budowlanego, który dotyczy tylko spraw o pozwolenie na budowę, ale na podstawie art. 28 kpa, albowiem ustawa o drogach publicznych nie zawiera szczególnej regulacji, określającej kto jest stroną postępowania w sprawie o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Zgodnie zaś z tym ostatnim przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak wskazał NSA w swoim wyroku z dnia 25 stycznia 2013 r. w sprawie II OSK 2763/12 (dostępnym w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych), istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym jest więc związany z przepisem prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Z kolei w wyroku z 29 czerwca 2010 w spawie II OSK 1039/09 (dostępnym w bazie jak wyżej) NSA wskazał, że interes prawny wyraża się w możliwości zastosowania normy prawa administracyjnego materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się w takim przypadku do ustalenia prawdopodobnego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 2188/99, niepubl.). Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznego z potrzebami danej osoby. Podkreślić należy, że interes prawny musi mieć charakter indywidualny i skonkretyzowany. Oznacza to, że treść przepisu prawa materialnego, z którego dany podmiot wywodzi swój interes prawny, musi przyznawać mu konkretne i indywidualne uprawnienia bądź nakładać obowiązki o takim samym charakterze. W niniejszej sprawie S. K. istnienia takiego interesu nie wykazał. W szczególności powoływana przez niego okoliczność, że jest użytkownikiem drogi publicznej nie może być uznana za wykazanie uprawnienia do domagania się udziału w postępowaniu, które dotyczy nieruchomości należącej do Województwa ( w tym miejscu zauważyć bowiem należy, że to województwo, a nie jego marszałek, jak wskazało SKO, jest właścicielem drogi wojewódzkiej). Skarżącemu niewątpliwie przysługuje prawo korzystania z drogi w normalnym zakresie, jednak nie przysługuje mu uprawnienie do decydowania o możliwości zajęcia pasa drogowego na cele nie związane z ruchem drogowym. Nawet więc gdyby w jakiś sposób (czego skarżący w ogóle nie wykazał) zajęcie pasa drogowego poprzez postanowienie na nim "wygrodzenia zabezpieczającego pieszego" wpływało na sposób poruszania się po tym pasie drogowym przez skarżącego, jako użytkownika drogi publicznej, ewentualnie można by mówić o naruszeniu interesu, ale faktycznego, nie zaś prawnego. Naruszenie interesu faktycznego nie daje przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 kpa. Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela stanowisko zaprezentowane przez WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 11 października 2012r. w spawie III SA/Gd 369/12, zgodnie z którym stroną postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest jedynie inwestor (zajmujący pas drogowy), który przez złożenie wniosku inicjuje postępowanie i jest adresatem wydanej w tym postępowaniu decyzji, i że z przepisów prawa nie wynika, aby jakiemukolwiek innemu podmiotowi niż inwestor był przyznany w takiej sprawie status strony (Lex nr 1249316). Jeśli chodzi o zarzut dotyczący pouczenia, jakie zostało zawarte w postanowieniu SKO z 5 października 2012r., to także ten zarzut jest nieuzasadniony. Mianowicie faktycznie co do zasady na postanowienie wydane na podstawie art. 61a kpa przysługuje stosownie do § 2 zażalenie. Jednakże w sytuacji, gdy organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności w I instancji jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze (taka zaś sytuacja zachodziła w tej sprawie), wówczas stosownie do art. 127 w zw. z art. 144 kpa od wydanego przez ten organ w I instancji postanowienia nie służy zażalenie, ale wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tak więc pouczenie zawarte w postanowieniu z [...]. jest zgodne z przepisami. Dlatego też skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Praw o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zmianami).