II SA/Ke 181/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 19 stycznia 2023 r. znak: SKO.PS-80/6779/3736/2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z 19 stycznia 2023 r. znak: SKO.PS-80/6779/3737/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (zwane dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania M. P. od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy Działoszyce znak: MGOPS/000346/SP/10/2022 z 13 października 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na J. P. oraz odmowy przyznania składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i w to miejsce odmówiło przyznania M. P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem. W podstawie prawnej powołano art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 2 K.p.a. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad J. P. złożyła jego żona M. P. J. P. legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Pińczowie z dnia 12 września 2022 r. wydanym na stałe. Z orzeczenia wynika, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 19 sierpnia 2022 r. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, iż odwołująca nie pracuje zawodowo oraz sprawuje faktyczną opiekę nad mężem, co jest bezsporne. Bezspornym jest również, że M. P. w części III wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oświadczyła pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, że zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego albo wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym od dnia 1 kwietnia 2017 r. Zdaniem SKO nie jest dopuszczalne oparcie – jak uczynił to organ I instancji – odmowy przyznania prawa do pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.), zwanej dalej "u.ś.r.", która wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z powyższym wiek, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki, nie wyłącza możliwości uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W dalszej części uzasadnienia SKO, powołując się na art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wskazało że za odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przemawia przysługujące wnioskodawczyni prawo do emerytury z KRUS. Osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. W art. 27 ust. 5 u.ś.r. przyjęto, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 33 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2022r., poz. 933 ze zm.), a także w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 504 ze zm.). Natomiast sam wybór można zrealizować przez złożenie do właściwego organu wniosku o zawieszenie prawa do emerytury, co skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty. Emerytura, co prawda, jest prawem niezbywalnym, ale zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Organ odwoławczy, powołując się na zgromadzony materiał dowodowy, stwierdził że M. P. nie zrezygnowała z przysługującego jej prawa do emerytury na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego – wobec czego brak było podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Końcowo zauważono, że składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz społeczne mają charakter materialno-techniczny, zatem nie powinny być częścią składową rozstrzygnięcia decyzji w przedmiocie przyznania bądź odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Obowiązek opłacania składki wynika bowiem z mocy prawa. W skardze na ww. decyzję SKO, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, M. P. opisała stan faktyczny sprawy, podkreślając że jej mąż jest niepełnosprawny i wymaga opieki. Podniosła, że prosiła KRUS o wskazanie na piśmie konsekwencji zrzeczenia się emerytury. Udzielono jej informacji, że emerytura będzie "zamrożona", zaś skarżąca musi się ubezpieczyć "u męża". Prosiła też o wyjaśnienie w kwestii trzynastej, czternastej, ewentualnie piętnastej emerytury, jak i o wyjaśnienie zasad na jakich będzie otrzymywać świadczenie pielęgnacyjne i wskazanie jego faktycznej wysokości. Rozważyła także możliwość "przełożenia" świadczenia na bezrobotną córkę, która "i tak przychodzi do ojca pomagać". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja organu odwoławczego o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na męża – legitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z powołanych przepisów wynika, że aby ustalić prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, zarówno osoba wymagająca opieki, jak i osoba sprawująca tę opiekę muszą spełnić określone ustawą przesłanki. Jeśli chodzi o osobę wymagającą opieki, to ustawodawca wymaga, aby osoba ta posiadała orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczenie o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami wymienionymi w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Bezspornym jest – wobec treści załączonego do wniosku orzeczenia – że mąż skarżącej (którego niepełnosprawność zaistniała po 25. roku życia) spełnia powyższy warunek. W tym kontekście SKO, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13, trafnie stwierdziło, że nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Mianowicie, w przytoczonym orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 b u.ś.r. w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Przepis ten stanowi bowiem, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Jednak poza osobą wymagającą opieki, także osoba ją sprawująca – w niniejszej sprawie skarżąca – musi spełnić ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z brzmienia art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest w szczególności "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Spełnienie tej przesłanki nie jest w niniejszym przypadku kwestionowane. Bezspornym jest także, że skarżąca faktycznie sprawuje opiekę nad mężem. Ponadto jednak w przypadku, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury – a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie – u.ś.r. wprost przewiduje, że osobie tej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.). W ocenie Sądu rozwiązaniem tego zbiegu praw do świadczeń jest umożliwienie osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego (por. przykładowo: wyroki NSA z 24 lutego 2021 r., I OSK 2511/20, z 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20, z 27 maja 2020 r. I OSK 2375/19 oraz z 11 sierpnia 2020 r. I OSK 764/20, dostępne j.w.). W świetle powyższych poglądów osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna mieć możliwość dokonania wyboru z jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania drugiego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. W przypadku emerytury rolniczej podstawa prawna do zawieszenia emerytury rolniczej wynika z art. 103 ust. 3 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022r., poz. 504) w zw. z art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2022 r., poz. 933, ze zm.; dalej jako: u.s.r.). Przepis ustawy systemowej, który znajduje odpowiednio zastosowanie do emerytur rolniczych (na podstawie odesłania zawartego w art. 52 ust. 1 u.s.r.), wskazuje, że na wniosek emeryta można zawiesić wypłatę m.in. emerytury, do której uprawniona jest jedna osoba zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. Emerytura jest wprawdzie prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w postaci posiadania prawa do emerytury. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że istota problemu zbiegu praw do świadczeń, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do świadczenia emerytalno-rentowego, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury lub renty (w tym rodzinnej), od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty świadczenia emerytalno-rentowego (por. przykładowo: wyroki NSA z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20; z 10 sierpnia 2021 r., I OSK 433/21; z 23 lutego 2022 r., I OSK 1146/21; z 3 marca 2022 r., I OSK 1647/21; z 11 marca 2022 r., I OSK 1681/21; z 23 marca 2022 r., I OSK 1160/21; z 25 marca 2022 r., I OSK 1267/21). W tym kontekście, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, organ powinien umożliwić stronie dokonania wyboru jednego z powyższych świadczeń w toku postępowania administracyjnego. Samo złożenie wniosku o świadczenie pielęgnacyjne nie spełnia bowiem przesłanki wyboru świadczenia w taki sposób, aby usunąć przeszkodę w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, wynikającą z kolizji omawianych świadczeń. W rozpoznawanej sprawie okolicznością bezsporną jest to, że skarżąca nigdy nie przedstawiła decyzji zawieszającej wypłatę emerytury, ani nawet dowodu złożenia wniosku w tym przedmiocie do organu rentowego, informując w złożonym wniosku i odwołaniu, że pobiera emeryturę z KRUS. Dodatkowo, w oświadczeniu z 29 grudnia 2022 r., złożonym przed organem pod rygorem odpowiedzialności karnej, strona oświadczyła cyt.: "Pobieram emeryturę rolniczą. Z chwilą otrzymania świadczenia zrezygnuję z pobierania emerytury rolniczej" (k. 20 akt administracyjnych). Tymczasem wybór świadczenia pielęgnacyjnego musi być uzewnętrzniony złożeniem wniosku o zawieszenie prawa do emerytury do organu rentowego, czyli organu innego, niż organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie powstaje bowiem z chwilą złożenia takiego wniosku, bowiem dopiero wstrzymanie prawa do emerytury skutkuje powstaniem takiej możliwości (por. podobnie wyroki WSA w Gdańsku z 22 grudnia 2021r., III SA/Gd 852/21; z 21 października 2021 r., III SA/Gd 585/21). Bez aktywności ze strony skarżącej – która jest jedyną osobą mogącą wnioskować o zawieszenie prawa do emerytury – organ nie może rozwiązać problemu zbiegu świadczeń korzystnie dla strony. Nie jest bowiem możliwe, aby stronie w pierwszej kolejności zostało przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero później zrezygnowała ona z pobierania świadczenia emerytalnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 22 marca 2022 r. o sygn. akt II SA/Ke 108/22). Należy przy tym podkreślić, że jak wynika z treści skargi M. P. dysponowała wiedzą na temat konieczności zawieszenia prawa do emerytury, a brak złożenia wniosku w tym zakresie był jej świadomym wyborem pomiędzy emeryturą a świadczeniem pielęgnacyjnym (skarżąca rozważała także możliwość "przełożenia" świadczenia na bezrobotną córkę). Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że zasadnie SKO odmówiło skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że strona nie zrezygnowała z przysługującej jej emerytury. W tym zakresie została wydana prawidłowa decyzja o charakterze kasacyjno-merytorycznym (w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), kwestionująca stanowisko organu I instancji co do wieku, w którym powstała niepełnosprawność męża strony. Dodatkowo organ odwoławczy trafnie wskazał, że obowiązek opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz społeczne wynika z mocy prawa. Tym samym, rozstrzygnięcie w tym zakresie nie powinno być częścią składową decyzji organu I instancji wydanej w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego Ponownego podkreślenia wymaga, że skarżąca będzie mogła otrzymać świadczenie pielęgnacyjne dopiero od momentu przedstawienia decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytury (por. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20, CBOSA). Skarżąca jest bowiem jedyną osobą władną do usunięcia w każdej chwili tej jedynej negatywnej przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia. W tym celu winna złożyć wniosek do KRUS o zawieszenie emerytury. Świadczenie pielęgnacyjne może być zaś przyznane dopiero od tego miesiąca, w którym skarżąca przedstawi decyzję zawieszającą emeryturę. Podkreślenia jednak wymaga, że uchylenie zaskarżonej decyzji w rozpoznawanej sprawie w żaden sposób nie zmieniłoby sytuacji prawnej skarżącej, gdyż organy nie mogłyby przyznać świadczenia pielęgnacyjnego za okres wcześniejszy (np. od daty wniosku), niż miesiąc, w którym doszłoby do skutecznego zawieszenia pobierania świadczenia emerytalnego. Nie jest natomiast wykluczone złożenie kolejnego wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.