II SA/Ke 183/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Zakładu w R. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 25 stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji administracyjnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 25 stycznia 2010r. znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania Zakładu w R. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 15.12.2009r. znak: [...] na podstawie art. 12 ust 2 pkt 1 oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2006r. Nr 122, poz. 851 z późn.zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia 22 października 2007r. znak: [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny zarządzeniami nakazał Zakładowi w R.: 1. Zapewnić użytkownikom wodociągu wodę odpowiadającą wymogom sanitarnym zawartym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 29.03.2007r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz.U. Nr 61, poz. 417) w zakresie akceptowalnego zapachu; 2. Podjąć działania naprawcze, mające na celu zapewnienie użytkownikom wodę odpowiadającą wymogom sanitarnym zawartym w wyżej wymienionym rozporządzeniu, poprzez przeprowadzenie skutecznych procesów uzdatniania wody. Termin wykonania zarządzeń określono do dnia 16.10.2008r. Na wniosek podmiotu zobowiązanego, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny dwukrotnie przedłużał termin realizacji zarządzeń: po raz pierwszy do dnia 30 czerwca 2009r. (postanowienie z dnia 23.10.2008r.) i po raz drugi do dnia 31 grudnia 2009r. (decyzja z dnia 1.07.2009r.) Wnioskiem z dnia 9 grudnia 2009r. (data wpływu do organu) Zakład w R. ponownie wystąpił o przesunięcie o 6 miesięcy tj. do dnia 30 czerwca 2010r. wykonania zarządzeń z dnia 22.10.2007r. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że w związku z wydaniem pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie stacji uzdatniania wody (SUW) i modernizacji istniejących ujęć wody w miejscowości Z., Gmina Ł. oraz przebudowie istniejącej sieci wodociągowej wraz z przyłączami w miejscowości Z. i P., Gmina Ł. oraz P., Gmina N., które zostało udzielone w dniu 19 sierpnia 2009r., Gmina Ł. i Gmina N. nie zdążyły uruchomić procedur w zakresie zamówienia publicznego na wskazane zadanie. Środki finansowe zaplanowane w 2009r. na ten cel zostały przeniesione na 2010r. Podkreślono, iż w projekcie budżetu na 2010r. Gmina N. przeznaczyła na to zadanie 1774685,00zł. Nadmieniono również, że zakład prowadząc eksploatację ujęcia i sieci wodociągowej wykonuje sukcesywnie płukania i wymianę wody w sieci, co okresowo poprawia jakość wody. Na poparcie stanowiska strona dołączyła do wniosku kserokopię pozwolenia na budowę, załączniki z projektu budżetu Gminy N. na 2010r. oraz sprawozdanie z ostatnich badań jakości wody z ujęcia Z. Decyzją z dnia 15.12.2009r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny odmówił zmiany terminu realizacji obowiązków określonych w pkt 1 i 2 decyzji z dnia 22.10.2007r. Podstawą rozstrzygnięcia było ustalenie, że pomimo dwukrotnego przedłużania terminu, przedsięwzięcie dotyczące budowy stacji uzdatniania wody i modernizacji ujęcia pozostaje na etapie decyzyjnym, co świadczy o niepoczynieniu przez stronę od czasu wydania tej decyzji istotnych kroków mających na celu poprawę zaistniałej sytuacji. Wskazano również, że okresowe płukanie sieci nie przynosi poprawy jakości wody. Od powyższej decyzji Zakład w R. wniósł odwołanie podnosząc, iż z przedstawionych dokumentów wynika, że działania zmierzające do realizacji obowiązków nałożonych decyzją z dnia 22.10.2007r. realnie zmierzają do zapewnienia właściwej jakości dostarczanej wody i stanowią jedyną skuteczną metodę zapewnienia trwałej poprawy jakości tej wody. Przebieg sieci przez drogę wojewódzką nr 756 wymagał uzyskania dwóch pozwoleń na budowę, które zostały wydane kolejno w dniach 19 sierpnia 2009r. i 21 października 2009r. Ponownie podkreślono, iż środki na realizację przedsięwzięcia zostały zabezpieczone w budżetach obu zainteresowanych gmin. Zwrócono również uwagę na skomplikowany i czasochłonny przebieg zarówno procesu przygotowawczego jak i samej realizacji przedsięwzięcia. Rozpatrując odwołanie Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny podzielił ustalenia faktyczne organu I instancji, uznając, iż strona nie poczyniła istotnych kroków mających na celu poprawę zaistniałej sytuacji, a podejmowane doraźne działania polegające na płukaniu sieci nie odnoszą pożądanych efektów. W ocenie organu II instancji ponad dwuletni termin (26 miesięcy) był wystarczający na zrealizowanie nałożonych obowiązków i nie występują przesłanki formalno-prawne do jego przedłużenia. Podniesiono, że za takim rozstrzygnięciem wniosku strony przemawia wymóg utrzymania bezpieczeństwa zdrowotnego osób spożywających wodę z wodociągu Z. Zakład w R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 25 stycznia 2010r. z żądaniem jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 78, art. 107 § 1 i 3, art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 155 kpa. poprzez brak wnikliwego rozpatrzenia sprawy i nie odniesienie się do podniesionych w odwołaniu okoliczności, co w efekcie pozwoliło organowi na przyjęcie, że strona nie poczyniła istotnych kroków mających na celu poprawę zaistniałej sytuacji, a podejmowane działania doraźne polegające na płukaniu sieci nie odnoszą skutku. Autor skargi stwierdził, że wykonanie obowiązków nałożonych decyzją jest możliwe tylko poprzez całkowitą modernizację zarówno ujęcia w Z. jak i sieci magistralnej, którą woda jest doprowadzana do miejscowości na terenie Gminy N. Sieć ta z uwagi na wykonanie w technologii nie stosowanej już od 20 lat jest przestarzała i nie gwarantuje żadnej poprawy jakości wody u odbiorcy końcowego, gdyż woda uzdatniona na ujęciu ulega wtórnemu zanieczyszczeniu w trakcie przepływu i przestoju w rurach wodociągu. Podjęte przez Gminę działania w kierunku wymiany całej sieci są rzeczywiste, a przedłużenie procesu inwestycyjnego wynikało z okoliczności niezależnych od strony. Nastąpiła bowiem zmiana przepisów dotyczących wydawania zgody na środowiskowe uwarunkowania realizacji decyzji. Ponadto część majątku, którego dotyczy inwestycja stanowi współwłasność Gminy N. i Gminy Ł. Podkreślono, że wartość robót według kosztorysu inwestorskiego wynosi 5.640.000,00zł. Zdaniem skarżącego, wbrew twierdzeniom organu, przeprowadzane częste płukania wody wspomagają częściowo poprawę jakości wody w sieci. Naruszenie art. 155 kpa skarżący upatruje w braku przesłanek uzasadniających odmowę przedłużenia terminu. Istnieje bowiem zgoda na zmianę decyzji, przemawia za nią słuszny interes strony i brak sprzeciwu ze strony przepisów szczególnych. Argumentacja organu odnośnie "bezpieczeństwa zdrowotnego osób spożywających wodę z wodociągu Z." nie stanowi zdaniem skarżącego przesłanki zastosowania art. 155 kpa, ani nie jest poparta żadnymi dowodami wskazującymi, że zagrożenie tego bezpieczeństwa jest realne. Mankamentem dostarczanej wody jest wyłącznie nie akceptowalny zapach. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Dodatkowo organ podniósł, że z uwagi na brzmienie § 15 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, warunkową przydatność wody do spożycia w ramach działań naprawczych przyznaje się na okres maksymalnie 30 dni z wyłączeniem sytuacji, gdy przekroczenie wartości dopuszczalnych dla danego parametru utrzymuje się łącznie przez okres dłuższy niż przez trzydzieści dni w ciągu poprzedzających dwunastu miesięcy. Zapewnienie należytej jakości wody wynika również z regulacji art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, natomiast od ponad 26 miesięcy obowiązek ten nie jest spełniany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. W orzecznictwie przyjmuje się, że w oparciu o art. 155 kpa mogą być uchylane lub zmieniane m.inn. decyzje uprawniające jak również decyzje zobowiązujące, co do których zmiana może powodować nałożenie obowiązku w większym wymiarze bądź na mniej korzystnych warunkach (np. zmiana terminu wykonania obowiązku), a tym samym pogorszyć sytuację prawną strony (por. wyrok NSA z dnia 27.05.2003r. IV SA 3205/2001 – M.Prawn.2003, nr 14, poz. 627, teza pierwsza wyroku NSA z dnia 18.02.1999r. IV SA 251/97 – Lex nr 48251). Nie budzi wątpliwości, że wniosek o zmianę terminu wykonania nałożonych obowiązków dotyczył decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 22.10.2007r., której charakter (decyzja zobowiązująca) uprawniał organ administracji do zastosowania trybu nadzwyczajnego przewidzianego w art. 155 kpa. Jak wynika z powołanej wyżej decyzji podstawę nałożenia obowiązków na Skarżącego stanowiły przepisy art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zawierające normy kompetencyjne w zakresie nadzoru Państwowej Inspekcji Sanitarnej nad przestrzeganiem przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne m.in. dotyczące higieny środowiska, a zwłaszcza wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, a także uprawniające państwowego inspektora sanitarnego do nałożenia na podmiot obowiązków w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych w drodze decyzji administracyjnej. Konkretyzując sposób wykonania obowiązków organ przywołał bliżej nie sprecyzowane przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Z przedstawionych wyżej unormowań wynika, że ustawodawca nie określił konkretnego terminu wykonania nałożonych na podmiot obowiązków, pozostawiając w tym zakresie rozstrzygnięcie do uznania organu. Taka regulacja stwarza dla organu pewien luz decyzyjny w orzekaniu w zależności od okoliczności faktycznych danej sprawy. Jak zgodnie podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie kompetencja do wydania decyzji w oparciu o przepis zawierający element uznania nie oznacza, całkowitej dowolności organu administracyjnego w podjęciu rozstrzygnięcia. Decyzje wydawane według uznania administracyjnego podlegają kontroli sądowej pod względem ich zgodności z prawem, albowiem wymaga zbadania to, czy w ogóle dopuszczalne było uznanie administracyjne, czy przy wydawaniu decyzji nie przekroczono granic uznania administracyjnego oraz czy prawidłowo uzasadniono - w zgodzie z art. 7 k.p.a. - wybór danego rozstrzygnięcia sprawy. Uznanie może być tylko wówczas zakwestionowane, jeżeli nosi cechy dowolności, naruszając przepisy postępowania administracyjnego dotyczące obowiązku dokładnego wyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego (por. wyroki NSA z dnia 25 lutego 2002r., sygn. akt V SA 1766/01, Lex nr 81777, z dnia 30 stycznia 2007r. sygn akt I OSK 901/06). Przeprowadzona kontrola sądowoadministracyjna wykazała, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta okoliczność stanowi w ocenie Sądu podstawę do uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 kpa organ administracji ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Realizację zasady prawdy obiektywnej zapewniają przede wszystkim gwarancje procesowe zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Według art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena czy dana okoliczność została udowodniona następuje na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 kpa). Wskazanym wymogom organ nie sprostał, albowiem w lakonicznym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ograniczył się do postawienia tezy, że strona nie poczyniła istotnych kroków mających na celu poprawę zaistniałej sytuacji w okresie 26 miesięcy, które uznał za wystarczające do zrealizowania "zarządzeń decyzji". Trafny jest zarzut skarżącego, że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie odniósł się w żaden sposób do przedstawionych przez skarżącego dowodów potwierdzających podejmowanie działań zmierzających do realizacji nałożonych decyzją z dnia 22.10.2007r. obowiązków. Okoliczność ta ma istotne znaczenie w sprawie zwłaszcza w sytuacji, gdy organ nie określił w decyzji konkretnego sposobu zapewnienia użytkownikom wody odpowiadającej wymogom sanitarnym, a wedle twierdzeń skarżącego tylko całkowita modernizacja zarówno ujęcia wody jak i sieci wodociągowej jest skuteczną metodą zapewnienia trwałej poprawy jakości wody. Organ zatem powinien ocenić i rozważyć, czy rzeczywiście wskazane przez skarżącego działania naprawcze stanowią jedyną metodę, która może prowadzić do wykonania nałożonych na skarżącego obowiązków, a jeśli tak to czy z uwagi na obowiązujące procedury dotyczące ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego i udzielania pozwolenia na budowę oraz konieczność zabezpieczenia znacznych kosztów finansowych na realizację przedsięwzięcia celowe jest uwzględnienie wniosku o zmianę terminu decyzji. Brak wyjaśnienia tych kwestii i ustalenie, że w sprawie nie występują przesłanki formalno-prawne do zmiany terminu wykonania zarządzeń w trybie art. 155 kpa jest ustaleniem dowolnym, nie znajdującym podstaw w obowiązującym prawie. Ze względu na naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1, 80 kpa, stanowisko zawarte w uzasadnieniu podjętej decyzji nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 107 § 3 kpa, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja organu podnosząca, że przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, wskazują możliwość przyznania warunkowej przydatności wody do spożycia na okres maksymalnie 30 dni, albowiem powyższa okoliczność została podniesiona dopiero na etapie odpowiedzi na skargę, a ponadto zważywszy na wcześniejsze dwukrotne przedłużanie terminu wykonania zarządzeń kolejno do 30.06.2009r. oraz 31.12.2009r. nie stanowiła ona przeszkody do zmiany decyzji na podstawie art. 155 kpa. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na względzie przedstawione wyżej uwagi i wyeliminuje dotychczasowe naruszenia prawa. Ujawnione naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Na mocy art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt II wyroku.