II SA/Ke 189/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 czerwca 2009 roku sprawy ze skargi M. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę. II SA/Ke 189/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania M. S., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...], którą na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa uchylono decyzję dotychczasową z dnia [...] i odmówiono przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 ( z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy ustalił, że w dniu 18 kwietnia 2005r. do organu I instancji wpłynął wniosek M. S. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005 r. Skarżąca zadeklarowała we wniosku użytkowanie pięciu działek rolnych oznaczonych we wniosku literami od A do E, o łącznej powierzchni 1,69 ha ( w tym do jednolitej płatności obszarowej 1,69 ha oraz do uzupełniającej płatności obszarowej 0,54 ha), położonych na pięciu działach ewidencyjnych w obrębie B.. Kontrola administracyjna wniosku wykazała, że zadeklarowane działki o nr 335 i 337 nie figurują w ewidencji gruntów i budynków oraz, że wskazana powierzchnia użytków rolnych na działce o Nr 312/1 jest większa od powierzchni uprawnionej do płatności dla tej działki w ewidencji gruntów i budynków, w związku z czym M. S. złożyła korektę wniosku, w której zmniejszyła powierzchnię działki rolnej B z 0,16 ha na 0,12ha oraz zadeklarowała zamiast działek o Nr 335 i 337 działki o Nr 335/1, 357/1, 357/2, 357/5. Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał skarżącej płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2005 w łącznej wysokości 523,72 zł (w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej 371,25 zł do powierzchni 1,65 ha i z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej 152,47 zł do powierzchni 0,54 ha). Organ II instancji wyjaśnił, że w dniu 1 marca 2007r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa wznowił z urzędu postępowanie ze względu na nowe okoliczności w sprawie. Zgodnie bowiem z oświadczeniem M. S. z dnia 28 sierpnia 2006r., dotyczącym powierzchni gospodarstwa użytkowanego przez nią rolniczo w latach 2004 i 2005, obszar ten wynosił 0,65 ha. Biorąc pod uwagę to oświadczenie, organ I instancji decyzją z dnia [...], utrzymaną w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia [...], po wznowieniu postępowania, uchylił dotychczasowe rozstrzygnięcie z dnia [...] i odmówił przyznania płatności bezpośrednich. Powyższe decyzje zostały następnie uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 10 stycznia 2008r., w uzasadnieniu którego polecono organowi rozważenie, czy fakt zgłoszenia nieużytków w oświadczeniu z dnia 28 sierpnia 2006r. był nową nieznaną organowi okolicznością, skoro już we wniosku z dnia 18 kwietnia 2005r. M. S. wskazała, że dwie działki stanowią ugór. Organ odwoławczy ustalił, że w dniu 21 kwietnia 2008r., przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, do Biura Powiatowego ARiMR wpłynęło pismo, z którego wynika, iż ortofotomapy, na bazie których wykonano załączniki graficzne dla działek ewidencyjnych o numerach 312/1, 334/1, 357/1, 357/2, 357/3 i 357/5, położonych w obrębie B., zostały sporządzone ze zdjęć lotniczych wykonanych w 2003r. Kolejną decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uchylił dotychczasową decyzję i odmówił przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005. Powyższe rozstrzygnięcie zostało następnie uchylone decyzją organu odwoławczego z dnia [...] i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 4 grudnia 2008 r. i ponownie w trybie art. 151 § 1 pkt 2 kpa uchylił decyzję z dnia 16 maja 2006r. i odmówił przyznania płatności. Rozpatrując odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożone przez M. S., Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wyjaśnił, że stosownie do treści § 2 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej ( Dz. U. Nr 65 poz. 600 ) za ugór uznaje się grunt orny, który podlegał zabiegom uprawowym, przy czym nie był obsiewany przez okres dłuższy niż 6 miesięcy (tzw. czarny ugór) lub podlegał co najmniej jednokrotnemu koszeniu w terminie do dnia 15 lipca ( ugór zielony). Do działek rolnych ugorowanych przysługuje jednolita płatność obszarowa. Pojecie ugoru nie jest tożsame z pojęciem nieużytku, odłogu. M. S. we wniosku o przyznanie płatności jako użytek rolny - zadeklarowała m.in. nieużytki i drogi, do których płatność w ogóle nie przysługuje, przy czym potwierdziła własnym podpisem, że zna zasady przyznawania płatności i zobowiązuje się utrzymywać grunty rolne w dobrej kulturze. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR nie miał podstaw do odmowy przyznania płatności. Ujawnienie faktu, że zgłoszony jako ugór grunt stanowią nieużytki nastąpiło w dniu 28 sierpnia 2006r., kiedy to M. S. złożyła oświadczenie, iż w 2005r. użytkowała jedynie gospodarstwo o powierzchni 65 arów. Skoro okoliczność ta istniała w dacie wydania ostatecznej decyzji przyznającej płatności, istniała podstawa do wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Organ II instancji wskazał, że stosownie do treści art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, do postępowań w sprawach przyznania płatności lub płatności cukrowej, wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Szczegółowe warunki i tryb udzielania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 zostały określone w przepisach ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru wraz z wydanymi na jej podstawie aktami wykonawczymi oraz przepisy unijne, w szczególności Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady zastosowania Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. WE L 345 z 20.11.2004 r.) oraz Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w Rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE L 141 z 30.04.2004 r.). Powołując się na przepis art. 2 ust. 1 i 2 o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukrów, organ II instancji podkreślił, że płatności przysługują podmiotowi na będące w jego posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, przy czym warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami. Przytaczając natomiast treść przepisów art. 143 b ust. 4 i 5 cyt. Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003, art. 23 i art. 50 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 oraz art. 138 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004, organ odwoławczy wskazał, że M. S. ubiegała się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej do działek rolnych o łącznej powierzchni 1,69 ha. Powierzchnia działek rolnych uprawnionych do płatności w 2005 r. wynosiła 0,65 ha. Różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią zatwierdzoną ( uprawnioną do przyznania jednolitej płatności obszarowej) wynosiła 1,04 ha, co stanowi ponad 50 % powierzchni zatwierdzonej i skutkuje odmową przyznania płatności na rok 2005 oraz nałożeniem na skarżącą sankcji w wysokości 234 zł. Jeżeli natomiast chodzi o uzupełniająca płatność obszarową, organ II instancji wyjaśnił, że jest ona przyznawana jako płatność dodatkowa i warunkiem jej otrzymania jest spełnienie warunków koniecznych do uzyskania jednolitej płatności obszarowej. Odnosząc się do zarzutów odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wyjaśnił, że nie zasługują one na uwzględnienie. Dodatkowo organ odwoławczy podkreślił, że M. S. znała zasady przyznawania, płatności, o czym świadczy jej podpis złożony na wniosku o przyznanie płatności, pomimo to zadeklarowała grunty, które nie kwalifikowały się do przyznania płatności bezpośrednich. Organ II instancji podkreślił, że przepisy prawa krajowego jak i wspólnotowego nie dopuszczają jakiejkolwiek uznaniowości w ustalaniu prawa do przyznania płatności bezpośrednich. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca zarzuciła, że decyzje organów I i II instancji zapadły w oparciu "o niejasne i zbyt skomplikowane, niezrozumiałe dla przeciętnego obywatela przepisy". Autorka skargi podniosła, że skoro złożony przez nią w dniu 18 kwietnia 2005r. wniosek skierowany do Kierownika Powiatowego AR i MR nie był kwestionowany i organ sprawujący nadzór nad prawidłowością złożonego wniosku uznał go za zasadny, przyznanie płatności nastąpiło w oparciu o przewidziane prawem procedury. Odmowa przyznania płatności "po nowelizacjach i po upływie obowiązującego okresu powoduje stan niepewności prawnej i nie zasługuje na uwzględnienie". W przekonaniu M. S. zarówno zaskarżona przez nią decyzja jak i decyzja organu I instancji były rozpatrzone "z pominięciem przewidzianej prawem procedury". Podkreśliła, że od złożenia przez nią wniosku upłynęły 4 lata. Ponadto powołując się na wyrok NSA z 17 grudnia 1997 r. w sprawie III SA 77/07, wskazała, że nie zostały spełnione przesłanki wznowienia, bowiem nie istniały w dniu wydania decyzji nowe dowody. Skarżąca powołała się na orzeczenie WSA w Warszawie z dnia 15 marca 2005r. sygn. VII SA/Wa 21/04, zgodnie z którym nie może stanowić podstawy wznowienia nowa okoliczność istniejąca w dniu wydania decyzji, a nieznana organowi wyłącznie w wyniku zaniedbań. Skarżąca wskazała, że organ dysponował możliwością dokonania kontroli obszaru zadeklarowanego we wniosku jeszcze przed wydaniem decyzji ostatecznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w pisemnych motywach rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Przedmiotem osądu w niniejszej sprawie pozostaje kwestia, czy właściwie organ uznał, iż w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, a tym samym, czy prawidłowo organ uchylił ostateczną decyzję z dnia 16 maja 2006 r. i odmówił przyznania płatności bezpośrednich i uzupełniających. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że słuszne jest stanowisko organu, iż w rozpoznawanej sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. z 2004r. Nr 6, poz. 40 ze zm.- zwanej dalej jako ustawa), albowiem wniosek o przyznanie płatności skarżąca złożyła w dniu 18 kwietnia 2005r. i do dnia wejścia w życie przepisów nowej ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. Nr 35, poz. 217 ze zm.), sprawa nie została zakończona decyzją ostateczną. Podstawą prawną orzekania w niniejszej sprawie stanowiły również przepisy unijne: rozporządzenie Komisji (WE) NR 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz.U.UE L z dnia 20 listopada 2004r.) i Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu (WE) nr 479/2008 ( Dz.U.UE.L.04. 141.18). Stosownie do treści art. 2 ust. 1 ustawy, płatności bezpośrednie do gruntów rolnych przysługują osobie fizycznej, zwanej "producentem rolnym", utrzymującej grunty rolne w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Warunkiem przyznania płatności obejmujących jednolitą płatność obszarową oraz płatności uzupełniające do powierzchni uprawy jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami, przy czym za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym prowadzona jest jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego (ust. 2 art. 2 ustawy). Z treści powołanego przepisu wynika zatem, że warunkiem koniecznym do uzyskania płatności jest faktyczne użytkowanie gruntów, utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Bezspornym w sprawie jest, że w dniu 18 kwietnia 2005r. skarżąca – w oparciu o przepisy ustawy - złożyła wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2005. Niesporna pozostaje również okoliczność, że w 2005r. M. S. użytkowała rolniczo grunt o powierzchni 0,65 ha oraz, że pozostałe grunty zgłoszone przez nią do płatności bezpośrednich stanowią co najmniej od 2003r. nieużytki i drogi. Stan taki istniał zarówno w 2005r., a także w dniu 28 sierpnia 2006r., kiedy to skarżąca złożyła oświadczenie, że w latach 2004 – 2005 użytkowała rolniczo łącznie tylko 0,65 ha. Tymczasem M. S. składając wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich zadeklarowała ostatecznie – po dokonanej na wezwanie organu korekcie - grunt o powierzchni 1,65 ha, na który składały się działki rolne A, B, C, D i E, przy czym działki E o pow. 0,19 ha i C o pow. 0,80 ha zostały przez nią zadeklarowane jako ugór. Zasadnie wskazał organ odwoławczy, iż pojęcie ugoru nie jest tożsame z pojęciem nieużytku. Ugór bowiem, w przeciwieństwie do nieużytków, stanowi grunt rolny. Stosownie do § 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 7 kwietnia 2004r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej ( Dz. U. Nr 65 poz. 600 z zm.) uznaje się, że grunt orny był ugorowany, jeżeli grunt ten podlegał co najmniej raz w roku w terminie do dnia 15 lipca koszeniu lub innym zabiegom uprawowym zapobiegającym występowaniu i rozprzestrzenianiu chwastów, przy czym w myśl ust. 2 grunt orny nie powinien być ugorowany przez okres dłuższy niż 5 lat. Płatności przysługują do gruntów rolnych nie zaś nieużytków. Takie uregulowanie istniało zarówno w dacie, gdy skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności na 2005r. jak i obecnie. Dlatego też zawarty w skardze zarzut, iż odmówiono jej przyznania płatności z uwagi na nowelizację prawa pozostaje chybiony. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut skarżącej, jakby nie istniały podstawy do wznowienia postępowania w niniejszej sprawie. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 5 kpa, będącego podstawą wznowienia niniejszego postępowania, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Nie ulega wątpliwości, że nowymi okolicznością, o jakich mowa w cytowanym przepisie, był w niniejszej sprawie wynikający z oświadczenia samej skarżącej fakt, iż w latach 2004 i 2005 użytkowała ona tylko grunt rolny o powierzchni 0, 65 ha albowiem, jak wskazała, gospodarstwo to odziedziczyła w złym stanie, od lat nieuprawiane, w 1997r. Później natomiast pojawiły się nowe dowody, świadczące o tym, że pozostały grunt, określany przez skarżącą we wniosku o przyznanie płatności mianem ugoru, okazał się częściowo nieużytkiem, a częściowo gruntem zajętym pod drogi. Chybiony pozostaje zarzut M. S., jakoby z powodu zaniedbań organu polegających nie przeprowadzeniu na jej gruncie kontroli przed wydaniem decyzji o przyznaniu płatności nie można było uznać za nową okoliczność w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa faktu, iż użytkuje ona rolniczo tylko 65 arów, gdyż pozostały grunt stanowią nieużytki. Podkreślić w tym miejscu należy, że płatności są przyznawane na podstawie wniosku, który producenci rolni mają obowiązek wypełnić w sposób prawidłowy i zgodny z prawdą. Ustawodawca nie nakłada na organy obowiązku wcześniejszego przeprowadzenia kontroli na gruncie, to bowiem powodowałoby niemożność załatwienia spraw dotyczących przyznania płatności w rozsądnym terminie. Obowiązkowa kontrola sprowadza się do sprawdzenia prawidłowości wniosków pod kątem formalnym i taką kontrolą wniosek M. S. z dnia 18 kwietnia 2005 r. został objęty. Nie można przy tym uznać, że wznowieniu postępowania stoi na przeszkodzie fakt, iż od daty złożenia wniosku upłynęły 4 lata. Zgodnie bowiem z art. 146 § 1 kpa uchylenie decyzji z przyczyn określonych m. in. w art. 145 § 1 pkt 5 kpa nie może nastąpić po upływie 5 lat od dnia doręczenia decyzji, ten zaś termin jeszcze nie upłynął. Reasumując stwierdzić należy, iż organ odwoławczy prawidłowo utrzymał w mocy wydaną przez organ I instancji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa decyzję. Organ I instancji zasadnie wznowił postępowanie uznając, iż zachodzi podstawa, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa i następnie zgodnie z prawem uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] i odmówił przyznania płatności bezpośredniej do gruntów rolnych na rok 2005 i płatności uzupełniającej. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.