II SA/Ke 190/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 czerwca 2009 roku sprawy ze skargi M. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa po rozpatrzeniu odwołania M. S. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...], uchylającej po wznowieniu dotychczasową decyzję i odmawiającej przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Do wydania tej decyzji doszło na tle następujących okoliczności: W dniu [...] wpłynął wniosek M. S. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005. We wniosku tym strona zadeklarowała do płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania ( ONW ) pięć działek rolnych, oznaczonych literami od A do E, o łącznej powierzchni 1,69 ha, położonych na pięciu działkach ewidencyjnych w obrębie ewidencyjnym B.. We wniosku odnośnie działki C o pow. 0,80 ha oraz działki E o pow. 0,19 ha wskazała, że stanowią one ugór. W związku z kontrolą administracyjną, która wykazała, że zadeklarowane we wniosku działki ewidencyjne nr 335 i 337 nie figurują w ewidencji gruntów, oraz że powierzchnia działki nr 312/1 zadeklarowanej do płatności jest większa od sumarycznej powierzchni dopuszczalnych użytków występujących dla tej działki, M.S. złożyła korektę wniosku, w której zmniejszyła powierzchnię działki rolnej B z 0,16 na 0,12 ha oraz zadeklarowała zamiast działek ewidencyjnych nr 335 i 337 działki 335/1, 357/1/ 357/2/ 357/3 i 357/5. Decyzją z dnia [...] organ I instancji przyznał M.S. płatność z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005 w łącznej wysokości 435,60 zł do powierzchni 1,65ha. W dniu [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa B. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa wznowił z urzędu postępowanie ze względu na nowe okoliczności w sprawie. Zgodnie bowiem z oświadczeniem M.S. z dnia [...] obszar użytkowanego przez nią rolniczo w latach 2004 i 2005 gospodarstwa rolnego wynosił 0,65 ha. W tej sytuacji organ I instancji decyzją z dnia [...] uchylił dotychczasową decyzję i odmówił przyznania płatności, a organ odwoławczy decyzję tę utrzymał w mocy. Obie te decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia [...], który w uzasadnieniu polecił organowi rozważenie, czy fakt zgłoszenia nieużytków w oświadczeniu z dnia [...] był nową nieznaną organowi okolicznością, skoro już we wniosku z dnia [...]. M.S. wskazała, że dwie działki stanowią ugór. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy do Biura Powiatowego AR i MR B. wpłynęło w dniu [...] pismo, z którego wynika, iż ortofotomapy, na bazie których wykonano załączniki graficzne dla działek ewidencyjnych o numerach 312/1, 334/1, 357/1, 357/2, 357/3 i 357/5, położonych w obrębie B., zostały sporządzone ze zdjęć lotniczych wykonanych w 2003r. Na podstawie tych zdjęć organ ustalił, że od co najmniej [...] działki te nie były użytkowane przez rolnika, albowiem występują na nich zakrzaczenia i zadrzewienia ( dz. Nr 334/1 ) oraz drogi ( działki nr 357/1, 357/2, 357/3 oraz 357/5). Wydana w dniu [...] przez organ I instancji decyzja została przez organ odwoławczy z przyczyn proceduralnych uchylona decyzją z dnia [...]. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji ponownie uchylił decyzję z dnia [...] i odmówił przyznania płatności. Rozpoznając odwołanie od tej decyzji Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wskazał, że zgodnie z § 2 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej( Dz. U. Nr 65 poz. 600 ) za ugór uznaje się grunt orny, który podlegał zabiegom uprawowym, przy czym nie był obsiewany przez okres dłuższy niż 6 miesięcy (tzw. czarny ugór) lub podlegał co najmniej jednokrotnemu koszeniu w terminie do dnia [...] ( ugór zielony). Pojecie ugoru nie jest tożsame z pojęciem nieużytku, odłogu. M.S. we wniosku o przyznanie płatności jako użytek rolny – ugór - zadeklarowała nieużytki i drogi, do których płatność w ogóle nie przysługuje, przy czym potwierdziła własnym podpisem, że zna zasady przyznawania płatności i zobowiązuje się utrzymywać grunty rolne w dobrej kulturze. Kierownik Biura Powiatowego AR i MR B. nie miał podstaw do odmowy przyznania płatności. Ujawnienie faktu, że zgłoszony jako ugór grunt stanowią nieużytki nastąpiło w dniu [...] kiedy to M.S. złożyła oświadczenie, iż w 2005r. użytkowała jedynie gospodarstwo o powierzchni 65 arów. Skoro okoliczność ta istniała w dacie wydania ostatecznej decyzji przyznającej płatności, istniała podstawa do wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. W myśl § 11 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoje Wsi z dnia 11 kwietnia 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych o niekorzystnych warunkach gospodarowania ( ONW ) objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 ( Dz. U. Nr 68 poz. 448 ze zm.), do postępowań w sprawach przyznania płatności ONW prowadzonych w ramach wdrażania Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006, wszczętych i nie zakończonych decyzją administracyjną, stosuje się przepisy dotyczące wspierania rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. Szczegółowe warunki i tryb udzielania pomocy finansowej na rok 2005r. na działalność rolniczą prowadzoną na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oraz przestrzenny zasięg wdrażania tego działania określają przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich ( Dz. U. Nr 73 poz. 657 ze zm.) oraz przepisy unijne, w szczególności Rozporządzenie Komisji ( WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej ( EFOGR) ( Dz. Urz. WE L 153 z 30.04.2004 ) oraz Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w Rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników ( Dz. Urz. WE L 141 z 30.04.2004r.). Organ odwoławczy wskazał, że płatność, której przyznania domagała się M.S., zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 4 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 14 kwietnia 2004r. przysługuje producentowi rolnemu na będące w jego użytkowaniu grunty rolne, na których prowadzi działalność rolniczą zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej, a także, jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, na których prowadzona jest działalność rolnicza wynosi co najmniej hektar. Skoro z akt sprawy wynika, że M.S. w 2005r. użytkowała rolniczo powierzchnię 0,65 ha, płatność z tytułu ONW jej nie przysługuje. Organ powołał się dodatkowo na przepisy unijne ( art. 50 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004r. w zw. z art. 70 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 i art. 80 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, przewidujące, że w sytuacji gdy obszar zadeklarowany we wniosku jest większy o 20 % od powierzchni zatwierdzonej, pomoc nie jest przyznawana. W skardze na tę decyzję, domagając się jej uchylenia, M.S. zarzuciła, iż skoro złożony przez nią w dniu [...] wniosek skierowany do Kierownika Powiatowego AR i MR B. nie był kwestionowany i organ sprawujący nadzór na prawidłowością złożonego wniosku uznał go za zasadny, przyznanie płatności nastąpiło w oparciu o przewidziane prawem procedury. Odmowa przyznania płatności "po nowelizacjach i po upływie obowiązującego okresu powoduje stan niepewności prawnej i nie zasługuje na uwzględnienie". Zdaniem skarżącej zarówno zaskarżona przez nią decyzja jak i decyzja organu I instancji były rozpatrzone "z pominięciem przewidzianej prawem procedury". Podkreśliła, że od złożenia przez nią wniosku upłynęły 4 lata. Ponadto wskazała, że nie zostały spełnione przesłanki wznowienia, bowiem nie istniały w dniu wydania decyzji nowe dowody. Powołała się na orzeczenie WSA w Warszawie z dnia 15.03.2005r. sygn. VII SA/Wa 21/04, zgodnie z którym nie może stanowić podstawy wznowienia nowa okoliczność istniejąca w dniu wydania decyzji, a nieznana organowi wyłącznie w wyniku zaniedbań. Skarżąca wskazała, że organ dysponował możliwością dokonania kontroli obszaru zadeklarowanego we wniosku jeszcze przed wydaniem decyzji ostatecznej. Podniosła także, że niezrozumiałe są dla niej "meandry prawne skoro Dyrektor Oddziału Regionalnego AR i MR kwestionuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10.01.2008r.( sygn. akt I SA 455/07) uznając za błędny". W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego AR i MR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjne zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Okolicznością niesporną jest to, że w 2005r. M.S. użytkowała rolniczo grunt o powierzchni 0,65 ha oraz, że pozostałe grunty zgłoszone przez nią do płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania stanowią co najmniej od 2003r. nieużytki i drogi i taki stan istniał w 2005r., a także w dniu [...], kiedy to skarżąca złożyła oświadczenie, że w latach 2004 – 2005 użytkowała rolniczo łącznie tylko 0,65 ha. Tymczasem składając wniosek o przyznanie płatności M.S. zadeklarowała ostatecznie – po dokonanej na wezwanie organu korekcie - grunt o powierzchni 1,65 ha, na który składały się działki rolne A, B, C, D i E, przy czym działki E o pow. 0,19 ha i C o pow. 0,80 ha zostały przez nią zadeklarowane jako ugór. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, pojęcie ugoru nie jest tożsame z pojęciem nieużytku. Ugór bowiem, w przeciwieństwie do nieużytków, stanowi grunt rolny. Stosownie do § 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 7 kwietnia 2004r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych dobrej kulturze rolnej ( Dz. U. Nr 65 poz. 600 z zm.) uznaje się, że grunt orny był ugorowany, jeżeli grunt ten podlegał co najmniej raz w roku w terminie do dnia 15 lipca koszeniu lub innym zabiegom uprawowym zapobiegającym występowaniu i rozprzestrzenianiu chwastów, przy czym stosownie do ust. 2 grunt orny nie powinien być ugorowany przez okres dłuższy niż 5 lat. Płatności przysługują do gruntów rolnych nie zaś nieużytków. Takie uregulowanie istniało zarówno w dacie, gdy skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności na 2005r. jak i obecnie. Dlatego też zawarty w skardze zarzut, iż odmówiono jej przyznania płatności z uwagi na nowelizację prawa jest chybiony. Odnośnie rzekomego braku podstaw do wznowienia postępowania, zarzut ten również jest niezasadny. Do wznowienia podstępowania doszło na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. W niniejszej sprawie tą nową okolicznością był wynikający z oświadczenia samej skarżącej fakt, iż w latach 2004 i 2005 użytkowała ona tylko grunt rolny o powierzchni 0, 65 ha albowiem, jak wskazała, gospodarstwo to odziedziczyła w złym stanie, od lat nieuprawiane, w 1997r. Później zaś pojawiły się nowe dowody, świadczące o tym, że pozostały grunt, określany przez skarżącą we wniosku o przyznanie płatności mianem ugoru, okazał się częściowo nieużytkiem, a częściowo gruntem zajętym pod drogi. Nie można zgodzić się z autorką skargi, że ta okoliczność ( to znaczy, że użytkuje ona rolniczo tylko 65 arów, gdyż pozostały grunt stanowią nieużytki ) nie może być uznana za nową okoliczność w rozumieniu art. 145 §1 pkt 5 kpa, bowiem tylko na skutek zaniedbań organu nie była ona temu organowi znana. Za zaniedbanie skarżąca uznaje nieprzeprowadzenie kontroli na jej gruncie przed wydaniem decyzji przyznającej płatności. W związku z tym wskazać należy, iż płatności są przyznawane na podstawie wniosku, który producenci rolni mają obowiązek wypełnić w sposób prawidłowy i zgodny z prawdą. Ustawodawca nie nakłada na organy obowiązku wcześniejszego przeprowadzenia kontroli na gruncie, to bowiem powodowałoby niemożność załatwienia spraw dotyczących przyznania płatności w rozsądnym terminie. Obowiązkowa kontrola sprowadza się do sprawdzenia prawidłowości wniosków pod kątem formalnym i taką kontrolą wniosek M.S. z dnia [...] został objęty. Wznowieniu postępowania nie stoi na przeszkodzie fakt, iż od daty złożenia wniosku upłynęły 4 lata. Zgodnie bowiem z art. 146 § 1 kpa uchylenie decyzji z przyczyn określonych m. in. w art. 145 § 1 pkt 5 kpa nie może nastąpić po upływie 5 lat od dnia doręczenia decyzji, ten zaś termin jeszcze nie upłynął. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi, związanego z uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 10 stycznia 2008r. poprzednio wydanych po wznowieniu decyzji to wskazać należy, iż w ocenie Sądu nie doszło do naruszenia przez organy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270). Uchylając poprzednie decyzje WSA w Kielcach wskazał, że "zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie zawierają wyjaśnienia, czy rzeczywiście zaszła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 kpa, wskazana w postanowieniu o wznowieniu, co czyni te decyzje wadliwymi". Dalej sąd ten wskazał, że uchybienie to stanowi o naruszeniu art. 107 § 1 i § 3 kpa bowiem decyzje nie zostały należycie uzasadnione. Jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia wskazał przepis art. 145 z 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej uppsa). Ponownie rozpoznając sprawę organ przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe, uzyskując nowy dowód, poświadczający, iż co najmniej od 2003r. znaczna część gospodarstwa skarżącej nie stanowiła gruntów rolnych i następnie wydał decyzję, uzasadniając ją w sposób odpowiadający wymogom art. 107 kpa. Reasumując stwierdzić należy, iż organ odwoławczy prawidłowo utrzymał w mocy wydaną przez organ I instancji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa decyzję. Organ I instancji zasadnie wznowił postępowanie uznając, iż zachodzi podstawa, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa i następnie zgodnie z prawem uchylił ostateczną decyzję z dnia [...] i odmówił przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W myśl bowiem § 2 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich ( Dz. U. Nr 73 poz. 657 ze zm.) płatność ONW udziela się producentowi rolnemu, jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarem ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej hektar. Ponownie podkreślić należy, w związku z zarzutem skargi odnośnie zmiany przepisów, że od początku obowiązywania tego rozporządzenia wymagana była powierzchnia co najmniej hektara, aby można było ubiegać się o przyznanie płatności ONW. Skoro zaś okolicznością niesporną jest to, iż M.S. prowadziła działalność rolniczą na gruncie o mniejszej powierzchni, prawidłowo organy odmówiły przyznania tej płatności. Mając powyższe na uwadze skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 uppsa.