II SA/Ke 194/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 maja 2011r. sprawy ze skargi D.K. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz D.K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 104 kpa w zw. z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania D.K. od decyzji Prezydenta Miasta na prawach powiatu z dnia [...] orzekającej o odmowie przyznania odszkodowania za udział w wysokości ½ część w nieruchomości położonej w K. (obręb 0009), oznaczonej jako działka Nr [...] o pow. 0,0017 ha, zajętej pod drogę publiczną p/n H., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił, że D.K. pismem z dnia 22 lipca 2010 r. zwróciła się do Prezydenta Miasta o wyjaśnienie w kwestii nie wypłacenia jej odszkodowania za udział w wysokości ½ części opisanej wyżej nieruchomości. W treści pisma wyjaśniła, że z tytułu zajęcia wskazanej nieruchomości pod drogę publiczną, zostało ustalone odszkodowanie w wysokości 3.925 zł, z czego tylko jej mężowi wypłacono stosownie do posiadanego przez niego udziału połowę należnej kwoty. Po wyjaśnieniu przez organ w piśmie z dnia 24 sierpnia 2010 r. że przyczyną wypłaty stosownego odszkodowania tylko mężowi strony, był fakt wystąpienia o nie w ustawowym terminie tylko przez R.K., skarżąca podtrzymała swoje żądanie wypłaty odszkodowania. W tej sytuacji organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...]. W tak ustalonym stanie faktycznym Wojewoda przytoczył treść art. 73 ust. 1, 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i wyjaśnił, że odszkodowanie, o którym mowa w tym przepisie jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonego w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, tj. w art. 129 ust. 1, w art. 130 ust. 2 i w art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r., przy czym termin ten jest nieprzywracalny, a po jego upływie roszczenie odszkodowawcze wygasa i nie może być dochodzone. Z przytoczonego przepisu jednoznacznie wynika, że roszczenie odszkodowawcze związane jest z właścicielem nieruchomości, a jeżeli nieruchomość stanowi własność wspólną – z każdym z jej współwłaścicieli, co oznacza, że każdy z tych współwłaścicieli ma interes prawny jedynie w postępowaniu wszczętym swoim własnym wnioskiem. Nie jest natomiast stroną w postępowaniu prowadzonym na wniosek innego współwłaściciela tej nieruchomości. Konkludując organ II instancji stwierdził, że ponieważ wniosek o odszkodowanie za udział w zajętej pod drogę publiczną nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] wynoszący ½ części, D.K. złożyła dopiero w dniu 13 września 2010 r., a więc po upływie ustawowego terminu, natomiast z treści wniosku złożonego w dniu 5 listopada 2005 r. przez R.K. nie wynika, aby działał również w imieniu swojej żony, odmowa przyznania wnioskowanego odszkodowania była uzasadniona. Wojewoda przytoczył też treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 września 2009 r. wydanego w sprawie P 33/07, w którym stwierdzono, że art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania przez wojewodę decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, 32 ust. 1 i 64 ust. 2 Konstytucji RP. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach D.K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]. Skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 7, 8, 62, 77 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 196 § 2 kodeksu cywilnego w zw. z art.35 i art. 36 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, przez takie prowadzenie postępowania, iż w jego ostatecznym wyniku nie zostały przez organ administracyjny I i II instancji uwzględnione i rozważone wszelkie okoliczności sprawy zawarte w materiale dowodowym; 2. rażące naruszenie art. 9, art. 10, art. 28 kpa poprzez nieokreślenie wszystkich podmiotów, które winny brać czynny udział w tym postępowaniu w charakterze strony i nie udzielenie im wszechstronnych informacji o przysługujących uprawnieniach w toczącym się postępowaniu a w szczególności o prawie podmiotowym w przedmiocie roszczenia wynikającego z art. 73 ust 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, 3. naruszenie prawa podmiotowego skarżącej określonego art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. poprzez nie wypłacenie jej należnego odszkodowania w kwocie 1962,50 zł za pozbawienie jej prawa współwłasności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0017 ha położonej w K. przy ul. [...]; 4. przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów wyrażonej przepisem art. 80 kpa poprzez posłużenie się niedozwolonym uznaniem administracyjnym wbrew ustalonym w materiale dowodowym okolicznościom dotyczących faktów, że oboje małżonkowie D. i R.K. jako współwłaściciele w 1/2 części każdy nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...] położonej przy ul. [...] łączyła wspólność ustawowa majątkowa małżeńska i tym samym oboje byli legitymowani do roszczenia odszkodowawczego z tytułu włączenia tych nieruchomości w pas drogowy ul. [...]. W uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że fakt, iż to mąż skarżącej w większości interweniował o uzyskanie odszkodowania nie przesądza, że działał on tylko i wyłącznie w zakresie własnego udziału we współwłasności, skoro łączył go z żoną ustawowy małżeński ustrój majątkowy. Zgodnie z art. 35 k.r.o w czasie trwania wspólności ustawowej żaden z małżonków nie może żądać podziału majątku wspólnego. Nie może również rozporządzać ani zobowiązywać się do rozporządzania udziałem, który w razie ustania wspólności przypadnie mu w majątku wspólnym lub w poszczególnych przedmiotach należących do tego majątku. Dlatego w okresie trwania małżeństwa nie jest możliwe ustalenie udziałów, jakie przysługują małżonkom w majątku wspólnym. W związku z tym postępowanie organów administracyjnych spowodowało wprowadzenie w błąd Skarżącej, która na każdym etapie postępowania twierdziła, iż wniosek złożony przez męża dotyczył ich wspólnego interesu wynikającego z łączącej małżonków wspólności ustawowej małżeńskiej. Ponieważ prawa małżonków D. i R.K. wynikają z tych samych aktów prawnych i dotyczą tożsamego roszczenia, postępowanie winno być prowadzone kumulatywnie tak co do przedmiotu (działek zajętych pod drogę publiczną nr [..]) jak i podmiotów pozostających w ustawowym małżeńskim ustroju majątkowym w myśl art. 62 kpa i 35 k.r. i o. Naruszenia prawa popełnione przez organy administracji powodują, że organ orzekający winien uznać, iż postępowanie obciążone jest brakiem formalnym i wezwać stronę (Skarżącą) do uzupełnienia postępowania o wniosek roszczeniowy wynikający z art. 73 ust 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ uznał je za nieuzasadnione, ponieważ dotyczą nie decyzji zaskarżonej, ale decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] wydanej w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz R.K., męża skarżącej. Organ podkreślił, że sam R.K. nie zakwestionował tamtego rozstrzygnięcia i nie zaskarżył zapadłej decyzji potwierdzając w ten sposób, że decyzja ta jest zgodna z jego żądaniem wyrażonym we wniosku tylko w jego imieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, częściowo z przyczyny w niej wskazanych. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd stwierdził, że decyzja Wojewody nie może się ostać w obrocie prawnym z powodu naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 9 kpa, jest zasada informowania stron i pozostałych uczestników postępowania. Zgodnie z przywołanym przepisem organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Na skutek naruszenia tej zasady, którego źródłem była wadliwa ocena prawna sprawy dokonana przez organy obu instancji, doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z zawiadomienia z dnia 5 października 2010 r., Prezydent Miasta wszczął w niniejszej sprawie na wniosek D.K. postępowanie w sprawie o odszkodowanie za udział w nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, położonej w K. przy ulicy H., oznaczonej w ewidencji gruntów miasta K. jako działka nr [...] o pow. 0,0017 ha, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, dalej ustawa z 13 X 1998 r. (Dz. U. Nr 133, poz. 1071 ze zm.). Organ I instancji ustalił w toku tego postępowania, że ostateczną decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 w zw. z art. 103 ustawy z 13 X 1998 r., Wojewoda stwierdził, że nieruchomość położona w K. (obręb 0009) oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0017 ha, stanowiąca część działki hipotecznej Nr 5, zajęta pod część drogi publicznej p/n "ul. H.", znajdująca się w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa, a stanowiąca współwłasność D. i R. małż. K., stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własnością Miasta na prawach powiatu. W oparciu o odpis z księgi wieczystej nr KI1L/00076833/8 organ ustalił również, że działka hipoteczna nr 5 stanowiła wspólność ustawową małżeńską R. i D. małżonków K. Następnie w oparciu o decyzję z dnia [...] organ I instancji ustalił, że na wniosek R.K. z dnia [...] Prezydent Miasta ustalił wysokość odszkodowania w kwocie 3.925 zł. z tytułu zajęcia pod drogę publiczną nieruchomości oznaczonej w ewidencji miasta K. (obręb 0009) oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0017 ha, położonej w K. przy ulicy H., która z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa stała się własnością Miasta na prawach powiatu. W drugim punkcie tamtej decyzji przyznano odszkodowanie na rzecz R.K., w kwocie 1962,50 zł. stosownie do posiadanego udziału ½ części w zajętej nieruchomości. W postępowaniu zakończonym przedstawioną decyzją z dnia [...] nie brała udziału żona R. K. – D.K. Z przedstawionych i posiadanych przez organy administracji dokumentów wynikało, że w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] nie została rozstrzygnięta kwestia całości odszkodowania za zajętą pod drogę publiczną nieruchomość, stanowiącą wcześniej współwłasność ustawową małżeńską R. i D. małżonków K. Co więcej mimo niepodzielnego charakteru tej współwłasności łącznej (art. 35 k.r. i o.) i wynikającego z niej niepodzielnego charakteru roszczenia odszkodowawczego przysługującego obojgu małżonkom K. na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy z 13 X 1998 r., w decyzji Prezydenta Miasta doszło do rażąco wadliwego rozstrzygnięcia w zakresie przyznania odszkodowania, polegającego na jego przyznaniu "stosownie do posiadanego udziału ½ części w zajętej nieruchomości" (por. wykładnię wskazanych przepisów zaprezentowaną w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 12 marca 2008 r., II SA/GL 861/07, LEX 510412). Ponadto w tamtym postępowaniu, mimo tego, że zgodnie z art. 36 § 2 k.r. i o. każdy z małżonków może samodzielnie zarządzać majątkiem wspólnym, wykonywanie zarządu obejmuje czynności, które dotyczą przedmiotów majątkowych należących do majątku wspólnego, w tym czynności zmierzające do zachowania tego majątku, a do dokonania przez jednego małżonka czynności przysparzających nie jest potrzebna zgoda drugiego małżonka (argument z art. 37 § 1 k.r. i o.), wniosek R.K. o odszkodowanie, o którym mowa w art. 73 ust. 1 i 2 ustawy z 13 X 1998 r. został potraktowany, jako wniosek tylko jednego z małżonków dotyczący wypłaty ½ części odszkodowania. W konsekwencji za stronę tamtego postępowania wadliwie nie została uznana żona R.K., D.K. Nie uwzględniając właściwej oceny prawnej tamtej sprawy oraz konsekwencji wynikających z jej rażąco wadliwego rozstrzygnięcia, organy administracji rozpatrujące niniejszą sprawę z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa zaniechały dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy w zakresie dotyczącym ustalenia rzeczywistej treści żądania strony. Organ I instancji w szczególności, po otrzymaniu pisma skarżącej, w którym – wbrew twierdzeniu organów - nie wniosła ona o wypłatę udziału w odszkodowaniu za nieruchomość stanowiącą wspólność małżeńską ustawową D. i R. małżonków K., ale o "wyjaśnienie w sprawie wypłaty odszkodowania za część nieruchomości", uchybiając swym obowiązkom wynikającym z art. 9 kpa, dotyczącym należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, nie poinformował D.K. o istniejących możliwościach wzruszenia wadliwej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...], a jedynie powiadomił ją o drodze odrębnego dochodzenia niewypłaconej części odszkodowania, mając świadomość braku prawnej możliwości zadośćuczynienia roszczeniu strony na tej drodze, z powodu wygaśnięcia jej roszczenia (art. 73 ust. 4 ustawy z 13 X 1998 r.). Organ powielił przy tym rażąco wadliwą wykładnię przepisów dokonaną w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...], pisząc o przyznaniu R.K. odszkodowania w wysokości 1962,50 zł "stosownie do posiadanego przez niego udziału". Organ przeoczył natomiast i w konsekwencji nie pouczył strony o istniejących możliwościach załatwienia sprawy wypłaty reszty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. W szczególności nie pouczył strony o możliwości złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] z powodu rażącego naruszenia w niej prawa materialnego (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), ani też o możliwości złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej tamtą decyzją, z powodu niebrania w niej udziału przez stronę bez własnej winy (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Pozbawił w ten sposób stronę możliwości takiego zmodyfikowania złożonego przez nią, niejasnego również dla organu wniosku, które dawało jej szansę zaspokojenia jej słusznego interesu, a organowi dawało możliwość skorygowania rażąco wadliwej decyzji. Zamiast tego w piśmie z dnia 24 sierpnia 2010 r. organ I instancji wskazał stronie jako jedyną możliwość rozpatrzenia jej wniosku, sprecyzowanie go w sposób, który nie dawał żadnych szans załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela oraz prowadził do utrwalenia stanu sprzecznego z prawem. Wskazanych naruszeń prawa nie dostrzegł również organ II instancji podzielając wadliwe zapatrywania i niekompletne ustalenia Prezydenta Miasta. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta. Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 200 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, na którą złożył się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji poinformuje skarżącą H. K. o wskazanych wyżej możliwych sposobach sprecyzowania jej wniosku z dnia 22 lipca 2010 r. mogących doprowadzić do oczekiwanego przez nią załatwienia jej sprawy, a także o wszystkich warunkach formalnych, jakie w tym celu należy spełnić. Pouczy też ją o konsekwencjach zaniechań, bądź opóźnień w wykonaniu wystosowanego do niej wezwania. Następnie w zależności od sposobu sprecyzowania przez stronę jej wniosku, organ odpowiednio go zakwalifikuje i rozpatrzy uwzględniając przy tym wszystkie wskazane wyżej uwagi. Organ będzie też pamiętał o tym, że zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Nawet więc brak sprecyzowania przez skarżącą jej wniosku z dnia 22 lipca 2010 r. w sposób umożliwiający wyeliminowanie z obrotu prawnego rażąco wadliwej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...], nie będzie przeszkodą do załatwienia przez właściwy organ sprawy przedmiotowego odszkodowania z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. W tym celu organ I instancji powinien wykazać się stosowną inicjatywą.