II SA/Ke 20/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Marta Bieniek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2014r. sprawy ze skargi W. Z. na uchwałę Rady Gminy Nowa Słupia z dnia 28 sierpnia 2008 r. nr IV/35/08 w przedmiocie opłat związanych z dodatkowymi kosztami udostępnienia lub przekształcenia informacji publicznej I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Gminy Nowa Słupia na rzecz W. Z. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 28 sierpnia 2008 r. Rada Gminy Nowa Słupia podjęła uchwałę Nr IV/35/08 w sprawie opłat związanych z dodatkowymi kosztami udostępniania lub przekształcania informacji publicznej wskazując jako podstawę art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz § 121 Statutu Gminy Nowa Słupia. W § 1 ust. 1 uchwały ustalono następujące stawki dodatkowych kosztów związanych z udostępnieniem lub przekształceniem informacji publicznej przy uwzględnieniu form wskazanych we wniosku, które stanowią podstawę do wyliczenia opłaty za udostępnienie lub przekształcenie informacji: a) koszt sporządzenia kserokopii dokumentu: - formatu A4 – 1,40 zł za jedną stronę, - formatu A3 – 1,46 zł za jedną stronę, b) koszt sporządzenia kopii z wykorzystaniem elektronicznego nośnika informatycznego: - za zapis informacji na dyskietce 1,44 MB – 3,00 zł, - za zapis informacji na płycie CD – 6,00 zł. W ust. 2 wskazano, że stawka o której mowa w ust. 1, jest zmienna w zależności od cen zakupu materiałów niezbędnych do udostępnienia lub przekształcenia informacji publicznej i obejmuje cenę zakupu nośnika informacji oraz wyliczoną kalkulację kosztów ksero za jedną stronę, w szczególności eksploatację urządzenia i zużycie energii elektrycznej. Opłatę należną za udostępnienie lub przekształcenie informacji publicznej zgodnie ze złożonym wnioskiem nalicza pracownik merytoryczny odpowiedzialny za udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie z ust. 3 do opłaty, o której mowa w ust. 3, dolicza się koszty prowadzonej korespondencji z wnioskodawcą drogą pocztową zgodnie z obowiązującym cennikiem usług pocztowych "Poczty Polskiej" za przesyłkę danego rodzaju i danej kategorii wagowej oraz dla listów poleconych za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Należność, o której mowa w ust. 2 i 4 uiszcza się po jej ustaleniu, przez wpłatę do kasy lub na rachunek bankowy urzędu, z podaniem tytułu wpłaty (ust. 4). Stosownie do § 2 uchwały osoby odpowiedzialne za przygotowanie materiałów do udostępnienia informacji publicznej, weryfikację i sprawdzenie przygotowanych materiałów oraz ostateczną akceptację przygotowanych materiałów będą wskazane Zarządzeniem Wójta Gminy. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że żądanie udzielenia informacji publicznej jest zgodne z ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a wyliczenie opłat z tytułu ponoszenia przez Urząd dodatkowych kosztów jest zgodne z art. 15 ust. 1 tej ustawy. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył W. Z. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniósł, że przepisy podane jako podstawa prawna uchwały nie dają radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia stałego cennika opłat za wykonywanie kserokopii wnioskowanych dokumentów oraz stałych stawek opłat zapisu dokumentu na dyskietce lub dysku CD. Wskazał, że art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym stanowi o uprawnieniach rady w zakresie podejmowania uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. W zakresie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie mieści się wprowadzenie stałego cennika opłat za wykonanie kserokopii wnioskowanych dokumentów oraz stałych stawek opłat zapisu na dyskietce lub dysku CD. Skarżący stwierdził, że na podmiocie zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, w przypadku poniesienia dodatkowych kosztów, ciąży obowiązek wykazania, że żądana opłata odpowiada faktycznie poniesionym kosztom, czego nie można uznać w przypadku obowiązywania zaskarżonej uchwały. Zakwestionował koszt wykonania jednostronnej kserokopii w kwocie 1,40 zł wskazując, że komercyjne wykonanie kopii ksero w Nowej Słupi to średnio ok. 20 groszy i nie można przyjąć, iż koszty te są zgodne z art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej gdzie ustawodawca określił, że wnioskodawca może ponieść opłatę odpowiadającą tym kosztom. Odnosząc się do zapisu o doliczeniu kosztów korespondencji W. Z. podniósł, że skoro ustawodawca w art. 12 ust. 2 ww. ustawy zobowiązał podmioty udostępniające informację publiczną do zapewnienia kopiowania, drukowania i przesyłania tej informacji, to wykluczył pobieranie opłaty za przesłanie kopii dokumentów lub innych danych drogą pocztową. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Nowej Słupi podniosła, że art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi podstawę do pobierania opłat za dodatkowe koszty będąc jednocześnie delegacją do uregulowania zasad ustalania wysokości tych opłat. Organ wskazał, że "dodatkowe koszty" występują gdy podmiot udostępniający musi przekształcić informację lub udostępnić ją w formie innej niż mogłaby być udostępniona przy wykorzystaniu sposobów zapisu i przekazu informacji powszechnie stosowanych przez ten podmiot w ramach swojej działalności z jednoczesnym zapewnieniem warunku udostępniania właściwej treści informacji. Ze wskazanej wyżej delegacji Rada Gminy skorzystała w celu ograniczenia dowolności (uznaniowości) postępowania administracji gminnej w tym zakresie. W ocenie organu zarzuty skargi dotyczące ustalenia ryczałtowych stawek opłat są nieprawdziwe. W § 1 uchwały wyszczególnione zostały wyłącznie koszty dodatkowe i rzeczywiste, które mogą być przedmiotem opłat, a zatem zakres i treść uregulowań zawartych w uchwale nie wykracza poza granice delegacji z art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ przedstawił kalkulację kosztów oraz zauważył, że uchwała była objęta postępowaniem nadzorczym Wojewody Świętokrzyskiego z 2008 r., podczas którego organ nadzoru nie znalazł podstaw prawnych do stwierdzenia jej nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. W przypadku aktów podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego, kontrola sądowa sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów, gdyż zaistnienie takiej sytuacji powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności bądź stwierdzenia, że wydany został z naruszeniem prawa – stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga wniesiona została w oparciu o przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594), zwanej dalej u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z akt przedstawionych Sądowi wynika, że skarżący W. Z. spełnił opisane wyżej wymogi formalne, a mianowicie pismem z 7 listopada 2013 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, a następnie, w terminie 30 dni od dnia 28 listopada 2013 r. tj. od otrzymania odpowiedzi na to wezwanie, wniósł za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007r., ONSA i WSA 2007/3/60). Niewątpliwie skarżący ma też uprawniający do wniesienia skargi interes prawny, który naruszony został uchwałą z 28 sierpnia 2008r. Jak wynika bowiem ze wskazanego powyżej pisma zawierającego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (k. 32 akt sądowych), W. Z. w dniu 7 października 2013 r. zwrócił się do Wójta Gminy Nowa Słupia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii dokumentów. Pismem z 14 października 2013 r. został poinformowany, że za udostępnienie wnioskowanych informacji będzie musiał ponieść opłatę w wysokości 18,30 zł, a jako podstawę żądania wskazano m.in. zaskarżoną uchwałę. Kontrolując zgodność z prawem uchwały Rady Gminy Nowa Słupia z dnia 28 sierpnia 2008r. Nr IV/35/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że podjęta ona została bez delegacji ustawowej. Podkreślić należy, że akty prawa miejscowego będącego źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, która określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji). Powyższa zasada konstytucyjna znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i jako takie powinno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Istnienia upoważnienia ustawowego do stanowienia przez jednostkę samorządu terytorialnego aktu prawa miejscowego w żadnym razie nie można domniemywać. Jak wynika z treści zaskarżonej uchwały, jako podstawę jej podjęcia Rada wskazała art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. oraz art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Pierwszy z tych przepisów to norma o charakterze kompetencyjnym, wskazująca jedynie na uprawnienie rady gminy do podejmowania uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. Nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia jakiejkolwiek uchwały przez radę gminy. Uzupełnia jedynie upoważnienie, które musi wynikać z przepisu rangi ustawowej, przy czym - jak wyżej wskazano - upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z ustawy. Zgodnie z drugim z powołanych przez Radę przepisów tj. art. 15 ust. 1 ustawy, jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Z kolei art. 15 ust. 2 stanowi, że podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Z treści zacytowanego przepisu wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że nie zawiera on normy stanowiącej delegację dla rady gminy do określenia w formie uchwały stawek związanych z dodatkowymi opłatami, o jakich mowa w art. 15 ustawy. Akt ustalający wysokość opłaty za dostęp do informacji publicznej ma natomiast charakter indywidualny i podejmowany jest zawsze w konkretnej sprawie. Akt taki stwierdza obowiązek poniesienia opłaty oraz ustala jej wysokość, kreując zobowiązanie o charakterze finansowym. Akt ten może być określony przykładowo jako: "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", "informacja", czy nawet "postanowienie", jak również może nie zawierać określenia formy i stanowić pismo skierowane do wnioskodawcy. W orzecznictwie zaliczony jest do aktów z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (tak w postanowieniu NSA z 1 października 2013 r., syg. akt I OSK 2139/13). Przepisem zawierającym upoważnienie dla rady gminy do stanowienia ogólnych zasad dostępu i korzystania ze szczególnego rodzaju informacji publicznej, tj. dokumentów, jest art. 11b u.s.g. Stanowi on, iż działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw (ust. 1). Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy (ust. 2). Zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy (ust. 3). Podkreślić jednak należy, że art. 11b ust. 3 u.s.g. nie może stanowić podstawy prawnej do wydania przez radę gminy odrębnej uchwały określającej wysokość opłat za udzielenie informacji. Przepis ten nie daje też umocowania radzie gminy do stanowienia w statucie delegacji do wydawania przepisów wykonawczych (por. wyrok WSA w Opolu z 14 maja 2009 r., sygn,. akt II SA/Op 114/09). Zgodnie z art. 11b ust. 3 u.s.g. w przepisach statutowych następuje doprecyzowanie zasad dostępu do dokumentów. Ponieważ upoważnień prawotwórczych nie wolno interpretować rozszerzająco, dlatego przyjąć należy, że jedyną właściwą formą aktu prawnego jest w tym przypadku statut. Regulacje "pozastatutowe" trzeba więc ex lege, z powodów formalnych, uznać za sprzeczne z ustawą (por. Andrzej Szewc, Komentarz do art. 11b ustawy o samorządzie gminnym [w:] Jyż G., Pławecki Z., Szewc A., Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz. LEX 2012). Jak wynika zresztą ze Statutu Gminy Nowa Słupia (dostępnego na stronie internetowej http://www.nowaslupia.bip.jur.pl), delegacja z art. 11b ust. 3 u.s.g. została zrealizowana przez Radę Gminy Nowa Słupia poprzez ustanowienie w § 121 – 125 (rozdział X) "zasad dostępu i korzystania przez obywateli z dokumentów Rady, Komisji i Wójta". Niezależnie od tego zauważyć należy, że Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie wyraża pogląd, iż w zawartym w art. 11b u.s.g. wyrażeniu "zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich", które powinny znaleźć się w statucie gminy, nie mieści się stanowienie o konkretnych wysokościach opłat za udostępnienie dokumentu w określonej formie. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz Trybunału Konstytucyjnego, z którego wynika, iż zasady, o których wyżej mowa, to reguły o charakterze porządkowym, które dotyczą miejsca i czasu udostępniania dokumentów, technicznych uwarunkowań zapoznawania się z ich treścią, czy ich kopiowania, powielania bądź dokonywania wypisów (por. wyrok WSA w Opolu z 14 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Op 114/09, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2002 r., sygn. akt K 38/01, OTK 2002/2/5/59, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 740/06). Reasumując stwierdzić należy, że w obowiązującym porządku prawnym brak jest upoważnienia ustawowego dla rady gminy do określania wysokości stawek dodatkowych kosztów związanych z udostępnieniem lub przekształceniem informacji publicznej, o jakich mowa w art. 15 ustawy. Zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Przez pojęcie aktów prawa miejscowego należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji). Niewątpliwie niniejsza uchwała zawiera wszystkie cechy prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy Nowa Słupia (za wyjątkiem upoważnienia ustawowego, co nie zmienia jednak jej charakteru jako aktu prawa miejscowego). Została podjęta przez organ stanowiący gminy i zawiera przepisy normatywne nakładające na bliżej nieokreśloną grupę podmiotów obowiązek ponoszenia dodatkowych kosztów z tytułu udostępnienia informacji publicznej. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził nieważność objętej skargą uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II oparto o art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się wpis w kwocie 300 zł.