II SA/Ke 20/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2017 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęcie prawa własności nieruchomości oddala skargę. Wojewoda decyzją z [...], po rozpoznaniu odwołania K. R. , R.L. , A. R. i P. R., od decyzji Starosty z [...], orzekającej o umorzeniu postępowania, w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz wnioskodawców, za nieruchomość położoną w [...]-Zdroju, oznaczoną w dacie wywłaszczenia jako działki nr: [...]/1, [...]/2, [...]/3, [...]/5, [...]/6, [...]/8 i [...]/11 o łącznej pow. 0,3313 ha, która przeszła na własność Państwa na mocy zarządzenia Naczelnika Gminy w [...]-Zdroju Nr [...] z [...] na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz art. 9a i art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2015.1774 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że wnioskiem z 9 lutego 2016 r. M. F. reprezentujący K. R. , R. L., J. R. (prawdopodobnie A. R. ) i P. R. zwrócił się do Starosty o ustalenie i wypłatę odszkodowania na podstawie m.in. art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, za nieruchomość przejętą na własność Państwa zarządzeniem Naczelnika Gminy w [...]-Zdroju z dnia [...] oznaczoną jako działka nr [...]/1 o pow. 3.313 m2, stanowiącą w dacie przejęcia własność C. R. Wniosek ten został następnie skorygowany w ten sposób, że dotyczy nieruchomości oznaczonej jako działki nr: [...]/1, [...]/2, [...]/3, [...]/5, [...]/6, [...]/8 i [...]/11 o łącznej pow. 0,3313 ha. Kwestia reprezentacji A. R. nie została wyjaśniona. Jako podstawę składanego wniosku wskazano również art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, oraz fakt, że wnioskodawcy nie posiadają dokumentów potwierdzających ustalenie odszkodowania za przejętą nieruchomość. Postanowieniem Sądu Rejonowego z 23 marca 1993 r. sygn. akt I Ns 129/93 stwierdzono, że po zmarłym [...] C. R. spadek nabyli żona P. oraz dzieci: K. R., R.L. , A. R. i P. R. Natomiast na podstawie postanowienia tego Sądu z 13 marca 1997 r. sygn. akt I Ns. 104/97 po zmarłej 14 lutego 1997 r. P. R. jako spadkobiercy ustaleni zostali: K. R., R.L. , A. R. i P. R.. Starosta po wszczęciu postępowania podjął szereg działań, celem odszukania decyzji, bądź innych dokumentów ustalających odszkodowanie za przejętą nieruchomość. W tym celu przeprowadzono w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego badanie ksiąg wieczystych o numerach: [...], w których odnaleziono umowy sprzedaży przedmiotowych działek przez Skarb Państwa, po ich przejęciu na podstawie zarządzenia Naczelnika Gminy w [...]-Zdroju z [...]. Ponadto pismami z 25 kwietnia 2016 r. organ I instancji zwrócił się do Archiwum Państwowego oraz do Urzędu Gminy w [...]-Zdroju o odnalezienie decyzji wydanych w sprawie odszkodowania. Kwerenda przeprowadzona przez pracowników powyższych urzędów, jak i bezpośrednie poszukiwania w Archiwum Państwowym przez pracowników starostwa, w szczególności archiwalnych akt o sygn. 3 - Zarządzenia i decyzje Naczelnika Gminy [...]-Zdrój 1977-80, nie przyniosły oczekiwanych rezultatów. W dniu 14 czerwca 2016 r. Starosta zwrócił się do Nadwiślańskiego Banku Spółdzielczego w [...]-Zdroju oraz do Banku Spółdzielczego w [...] o odszukanie i przesłanie kopii dokumentów lub innych dowodów potwierdzających dokonanie wypłaty odszkodowania na rzecz C. R. za przejętą przez Państwo nieruchomość. Obydwie instytucje odpowiedziały, że nie posiadają w zasobach archiwalnych dokumentów potwierdzających dokonanie takiej wypłaty. Natomiast Sąd Rejonowy w Busku-Zdroju 9 sierpnia 2016 r. przekazał Staroście odpisy decyzji Naczelnika Gminy w [...]-Zdroju ustalających kandydatów na nabywców, wraz z wykazami szacunkowo-obrachunkowymi nieruchomości, które były podstawą zawarcia aktów notarialnych. Jak wynika z niektórych wykazów np. działki nr [...]/1 lub [...]/5, zawierały one również dane o wysokości wypłaconego odszkodowania. Następnie Wojewoda podał, że zarządzeniem Naczelnika Gminy w [...]-Zdroju z [...] w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych podlegających przejęciu na własność Państwa, położonych w miejscowości [...]-Zdrój oraz stawki odszkodowania za grunty objęte tymi granicami, przejęto na własność Państwa m.in. od C. i P. R.ch nieruchomość oznaczoną jako działki nr: [...]/1, [...]/2, [...]/3, [...]/5, [...]/6, [...]/8 i [...]/11 o łącznej pow. 0,3313 ha. W § 4 ww. zarządzenia zapisano, że za grunty przejęte na własność Państwa ustala się stawkę odszkodowania w wysokości 12 zł za 1 m2. Organ odwoławczy stwierdził, że podstawą prawną wydania powyższego zarządzenia był art. 8 ust. 3 i art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz.U.1969.27.216 ze zm.), dalej "ustawa z 1961 r." oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz.U. 1975.16.91 ze zm.). Dodał, że przepisy te dawały Naczelnikowi Gminy [...]-Zdrój podstawę do wydania przedmiotowego zarządzenia i ustalenia stawki odszkodowania za 1 m2 gruntu. Natomiast wskazany przez pełnomocnika art. 9 ust. 1 ustawy nie stanowił podstawy do wydania spornego zarządzenia. Organ odwoławczy podniósł, że biorąc pod uwagę powyższe przepisy oraz przeprowadzone przez Starostę poszukiwania dokumentów, a także ustalenia dokonane na podstawie dowodów pośrednio wskazujących na wypłatę odszkodowania (wykazy szacunkowo-obrachunkowe nieruchomości), to samo domniemanie, że odszkodowanie nie zostało ustalone i wypłacone, nie może prowadzić do wyciągania wniosków, iż można żądać wydania decyzji na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 7 kpa i art. 80 kpa Wojewoda podniósł, że ustalenie faktu wypłaty odszkodowania, nie oparł Starosta jedynie na przepisach prawa, lecz na dokumentach, które zawierały dane do sporządzenia aktów notarialnych i które są dołączone do oryginałów aktów notarialnych w Sądzie Rejonowym w Wydziale Ksiąg Wieczystych w [...]- Zdroju. Wojewoda zgodził się częściowo z zarzutem naruszenia art.10 § 1 kpa, gdyż organ I instancji powinien przed wydaniem decyzji zawiadomić strony w oparciu o art. 10 § 1 kpa, o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia, co do zebranego materiału dowodowego. Naruszenie to nie miało jednak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast organ odwoławczy uznał za w pełni uzasadniony zarzut naruszenia art. 105 § 1 kpa. Podał, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, w związku z czym nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. Natomiast bezzasadność żądania strony to brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony. W przeciwieństwie zatem do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, ponieważ jest to niezgodne z prawem uchylanie się organu od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wprawdzie decyzja Starosty zawiera w swoim uzasadnieniu elementy merytorycznej oceny żądania skarżących, to jednak umorzenie przez organ postępowania administracyjnego w oparciu o art. 105 § 1 kpa oznacza, że sprawa co do istoty nie została załatwiona. Organ odwoławczy podniósł, że prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji winien przede wszystkim ustalić, kto był właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dacie przejęcia na rzecz państwa. Bowiem zarówno wnioskodawca w złożonym wniosku, jak i organ I instancji prowadząc postępowanie, wskazują jako byłego właściciela C. R. Natomiast jako osoby, których grunty objęto ww. zarządzeniem wskazani zostali R. C. s. M. i P. c. W. Kwestia ustalenia kto był właścicielem nieruchomości w dacie przejęcia i na podstawie jakich dokumentów, ma istotne dla niniejszej sprawy znaczenie. Wojewoda nakazał także, aby organ I instancji wyjaśnił, czy składając wniosek M. F. reprezentował również A. R. , którego pominął w złożonych wnioskach a który jest spadkobiercą zarówno C. R. jak i P. R. Niezależnie od powyższego, Starosta powinien ustalić, jaki był okres przechowywania dokumentów, w szczególności dotyczących wypłaty odszkodowania, gdyż udzielone odpowiedzi przez Bank Spółdzielczy w [...]- Zdroju i w [...]- Zdroju, że nie posiadają dokumentów dotyczących wypłaty odszkodowania, są zbyt ogólne. Dodał, że do aktów notarialnych dotyczących sprzedaży przedmiotowych działek, stawał w imieniu Skarbu Państwa przedstawiciel Banku Gospodarki Żywnościowej Oddział, więc należałoby również do tej instytucji zwrócić się z zapytaniem o dokumenty. Ponadto organ I instancji winien rozważyć również, czy zgłoszone roszczenie jest roszczeniem administracyjno- prawnym, czy cywilno-prawnym. Od tego bowiem ustalenia zależy rozstrzygnięcie, czy sprawa mogła być załatwiana na drodze administracyjno-prawnej. Zdaniem organu odwoławczego należy mieć na uwadze tę sytuację, w której stosunki prawno-rzeczowe przedmiotowej nieruchomości zostały ukształtowane nie decyzją administracyjną, ale zarządzeniem Naczelnika Gminy, natomiast część obligacyjna miała być załatwiana na drodze cywilno-prawnej, co zdaje się wynikać z § 15 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. W ocenie Wojewody nie do zaakceptowania jest przyjęte przez wnioskodawców założenie, że skoro nie udało się odnaleźć dokumentów potwierdzających wypłatę odszkodowania (po prawie 40-tu latach), to jest to dostateczną przesłanką, aby żądać, chociażby i ponownego jego ustalenia i wypłaty. Natomiast w świetle powyższego, jak i doświadczenia życiowego, przyjąć należy, że argumenty wnioskodawców są mało wiarygodne, gdyż każdy człowiek, w szczególności posiadający rodzinę i zachowujący chociażby minimum dbałości o swoje interesy prawne i ekonomiczne, nie pozwala sobie na niczym nieuzasadnioną bierność, w uzyskaniu należnego mu odszkodowania w nieodległym czasie. Odszkodowania, którego wysokość musiała być zainteresowanym znana, gdyż wynikała z prostego przemnożenia powierzchni nieruchomości przez ustaloną zarządzeniem stawkę 12 zł. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzje K. R., P. R., R.L. i A. R., domagając się jej uchylenia, zarzucili naruszenie: 1. art. 129 ust. 5 pkt. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 1997 nr 115 poz. 741 ze zm.), dalej "ugn" w związku z art. 233 ugn poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy niedoszło do ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość; 2. art. 9 ust. 1 ustawy z 1961 r. w zw. z art. 233 ugn poprzez jego błędną wykładnię polegającą na wskazaniu, iż roszczenie o ustalenie odszkodowania za przejętą z mocy prawa nieruchomość może być roszczeniem cywilnoprawnym w sytuacji, gdy roszczenie to jest roszczeniem administracyjnoprawnym; 3. art. 7, 77 § 1 i 80 kpa poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, co doprowadziło do przyjęcia, iż brak dowodów na wypłacenie odszkodowania nie uwiarygadnia faktu jego nie wypłacenia; 4. art. 28 § 1 kpa poprzez wskazanie, iż poprzednicy prawni skarżących, jako osoby wskazane w zarządzeniu Naczelnika Gminy w [...] Zdroju jako właściciele przejętych działek, nie legitymowali się tytułem prawnym do nieruchomości. Odnośnie zarzutu pierwszego autor skargi podał, że jak wskazano we wniosku z 9 lutego 2016 r. skarżący, przed jego złożeniem, w celu upewnienia się, co do posiadanych informacji, że ich rodzice nie otrzymali nigdy odszkodowania za przejęte działki, złożyli do Starostwa Powiatowego, do Urzędu Gminy w [...] Zdroju, a także do Archiwum Państwowego zapytania, czy w ich zasobach znajduje się decyzja o odszkodowaniu za przejętą nieruchomość. W żadnej z tych instytucji nie odnaleziono jakichkolwiek dokumentów (tj. nie tylko decyzji o odszkodowaniu) potwierdzających, że kiedykolwiek toczyło się postępowanie co do wypłaty na rzecz ich spadkodawców odszkodowania. Zatem powyższy wniosek nie został złożony na podstawie domniemania, jak wskazuje to w uzasadnieniu decyzji organ I instancji. Tego "domniemania" nie obala fakt odnalezienia przez organ umów sprzedaży przedmiotowych działek przez Skarb Państwa, gdyż nie ma żadnego związku pomiędzy wypłatą odszkodowania na rzecz byłych właścicieli (która powinna była nastąpić wcześniej), a późniejszą sprzedażą działek na rzecz osób trzecich. W ocenie skarżących fakt, iż również organ I instancji nie odnalazł żadnych dowodów potwierdzających wypłatę i ustalenie odszkodowania, w pełni potwierdza stanowisko, że w toku postępowania prowadzonego przez Naczelnika Gminy w [...] Zdroju nie podjęto żadnych czynności prowadzących do ustalenia i wypłaty odszkodowania. Odnośnie zarzutu drugiego wnoszący skargę podniósł, że niniejsza sprawa dotycząca ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie ustawy z 1961 r. jest sprawą administracyjną, gdyż sprawa ta należy do właściwości organu administracji i jest sprawą indywidualną, która powinna zostać rozstrzygnięta poprzez wydanie prawidłowej decyzji o odszkodowaniu. Cytując treść art. 9 ust. 1 ustawy z 1961 r. skarżący stwierdzili, że z przepisu tego wynika, że ustawodawca zalecił stosowanie całej ustawy z 1958 r. ponieważ przepisy ustawy z 1961 r. nie regulują w całości kwestii odszkodowania. Zasady ustalania odszkodowania zawarte są nie tylko w rozdziale II ustawy z 1958 r., albowiem rozdział II zawiera jedynie zasady wyliczania wysokości odszkodowania, a dopiero w rozdziale III zawarty jest m.in. art. 15 ust. 1. Ustawa z 1958 r. jednoznacznie wskazywała na administracyjnoprawny charakter postępowania o ustalenie odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie ustawy z 1961 roku. W międzyczasie w 1985 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, która uchyliła ustawę z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz ustawę z 1961 r. (art. 100 pkt 3 i 4 ), zastępując je funkcjonalnie. Zgodnie z jej przepisem przejściowym art. 96 ust. 1 - sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną o odszkodowaniu przed dniem wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów z wykorzystaniem zebranego materiału. Następnie w 1998 r. weszła w życie aktualnie obowiązująca ugn, która uchyliła ww. ustawę z 1985 r. zastępując ją funkcjonalnie. Zgodnie z analogicznym przepisem przejściowym art. 233 ugn - postępowania nie zakończone do chwili wejścia w życie tej ustawy - prowadzi się dalej na podstawie jej przepisów. Ta ostatnia ustawa zawiera art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn. Uzasadniając zarzut trzeci autor skargi zauważył, że organ I instancji, co prawda podjął pewne czynności prowadzące do wyjaśnienia, czy odszkodowanie zostało ustalone i wypłacone, jednakże żaden ze zgromadzonych dokumentów tego nie potwierdzał. Jedynie na podstawie odnalezionych decyzji Naczelnika Gminy w [...] Zdroju dotyczących sprzedaży przez Skarb Państwa poszczególnych części ww. wywłaszczonej nieruchomości nowym właścicielom wysnuto błędne twierdzenie, iż odszkodowanie zostało byłemu właścicielowi wypłacone. Ponadto organ mając jedynie niczym nie uzasadnione przekonanie, że odszkodowanie zostało ustalone i wypłacone, nie przeprowadził innych dowodów mogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, jak np. przesłuchanie skarżących. Co do zarzutu czwartego wnoszący skargę podniósł, że organ nie rozwinął swojego twierdzenia, że "objęcie zarządzeniem osób wymienionych w nim z imienia i nazwiska nie oznaczało, iż osoby te legitymowały się tytułem prawnym do nieruchomości" i dlatego skarżący nie wiedzą, czy organ sugeruje, że P. i C. R. nie byli właścicielami swoich nieruchomości i dlatego nie wypłacono na ich rzecz odszkodowania, czy też, że Naczelnik Gminy [...] Zdrój wypłacił to odszkodowanie innej osobie, którą uznał za właściciela, a państwo R. zostali w zarządzeniu błędnie wskazani jako właściciele nieruchomości. Autor skargi dodał, że poprzedni pełnomocnik skarżących składając wniosek z 9 lutego 2016 r. w wyniku omyłki pisarskiej błędnie podał, iż jedynym z wnioskodawców jest J. R., gdy w istocie był mocodawcą A. J. R. , którego pełnomocnictwo do reprezentowania w sprawie załączył do ww. wniosku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, mimo częściowo błędnego oraz niepełnego jej uzasadnienia, które nie wskazało wszystkich istniejących w sprawie okoliczności, pozwalających na uchylenie decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 kpa. Przedmiotem skargi była decyzja kasacyjna wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa. Wskazany rodzaj zaskarżonej decyzji determinuje zakres kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny. Zgodnie z powołanym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W świetle art. 138 § 2 kpa koniecznym dla wydania decyzji kasacyjnej jest kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek: wydania decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania oraz ustalenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną wówczas, gdy, po pierwsze, stwierdzi on naruszenie przepisów postępowania zaskarżoną decyzją, a po drugie, ustali, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy (a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 kpa). Istnienie w decyzji organu I instancji obu opisanych wyżej, wynikających z art. 138 § 2 kpa przesłanek uchylenia decyzji do ponownego rozpatrzenia, pozwala na uznanie decyzji kasacyjnej za zgodną z prawem mimo tego, że organ odwoławczy nie wskazał na wszystkie takie przesłanki w uzasadnieniu swej decyzji. Zasadniczą przyczyną umorzenia postępowania przez organ I instancji było uznanie, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość położoną w [...]-Zdroju, oznaczoną jako działki o numerach [...]/1, [...]/2, [...]/3, [...]/5, [...]/6, [...]/8 i [...]/11 o łącznej powierzchni 0, 3313 ha, którego ustalenie i wypłata była przedmiotem wniosku spadkobierców poprzednich właścicieli, zostało już wypłacone, w związku z czym rozstrzyganie tej sprawy było bezprzedmiotowe. Organ II instancji nie zajął w tej kwestii wyraźnego stanowiska, stwierdzając jedynie, że "ustalenia faktu wypłaty odszkodowania, nie oparł Starosta jedynie na przepisach prawa, lecz na dokumentach, które zawierały dane do sporządzenia aktów notarialnych i które są dołączone do oryginałów aktów notarialnych w Sądzie Rejonowym w Wydziale Ksiąg Wieczystych w [...]-Zdroju", a "samo domniemanie, że odszkodowanie nie zostało ustalone i wypłacone, nie może prowadzić do wyciągania wniosków, iż można żądać wydania decyzji na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn". Wywody organu II instancji skupiły się natomiast na kwestii charakteru prawnego żądania zgłoszonego w sprawie, tj. tego, czy jest ono roszczeniem administracyjno-prawnym, czy też cywilno-prawnym, którego to charakteru organ I instancji nie wyjaśnił, a także na tym, że stwierdzona przez organ I instancji bezzasadność żądania stron, nie mogła prowadzić do umorzenia postępowania, ale powinna spowodować wydanie decyzji administracyjnej co do istoty sprawy rozstrzygającej o tym żądaniu. Odnośnie pierwszej z tych kwestii Sąd wyraża pogląd, że na gruncie mających w sprawie zastosowanie przepisów, nie jest ona wątpliwa, gdyż sprawa ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z 1961 r. o terenach budowlanych na obszarze wsi, ma charakter administracyjno-prawny i powinna być rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej. Pogląd taki wynika bowiem z wyraźnej treści przepisów szczególnych, w oparciu o które taka sprawa powinna być rozstrzygana. Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy z 1961 r. przejęcie na własność Państwa gruntów określonych w ust. 1 i 2 następuje z mocy prawa, z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej uchwały prezydium powiatowej rady narodowej o ustaleniu granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa. Przejęcie gruntów następuje w stanie wolnym od długów hipotecznych i innych obciążeń z wyjątkiem służebności gruntowych ujawnionych w księdze wieczystej lub zbiorze dokumentów. Za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy (art. 9 ust. 1). Wśród wspomnianych postanowień tej ustawy należy wskazać treść art. 10 ust. 2, według którego po objęciu gruntów w faktyczne władanie organ do spraw rolnictwa prezydium powiatowej rady narodowej wydaje decyzję, która powinna w szczególności zawierać: 1) ustalenie służebności gruntowych, które zostają utrzymane w mocy, 2) ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania, 3) wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania. Z przytoczonych przepisów wynika, że ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z 1961 r. o terenach budowlanych na obszarze wsi, ze wskazaniem terminu jego wypłaty oraz osób uprawnionych do jego otrzymania, następowało w drodze decyzji administracyjnej. Warto dodać, że również na gruncie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, do której w sprawach ustalenia i wypłaty odszkodowania odsyła art. 9 ust. 1 ustawy z 1961 r. (choć nakazuje w pierwszym rzędzie uwzględniać zapisy ustawy z 1961 r.), przewidziany jest decyzyjny, a więc administracyjno-prawny tryb rozstrzygania o ustaleniu odszkodowania (por. art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy z 1958 r.). Powołany przez Wojewodę, jako mający świadczyć o cywilno-prawnym charakterze żądania stron, przepis § 15 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. ws. odszkodowania, nie pozwala na taki wniosek, a przez to nie może podważyć powyższych wniosków. Przepis ten stanowi bowiem jedynie, że odszkodowanie za tereny budowlane przejęte na własność Państwa (art. 8 ustawy) oraz kwoty podlegające zwrotowi (art. 15 ust. 2 ustawy) wypłaca właściwy organ ze środków budżetowych powiatowej rady narodowej. Nie dotyczy więc omawianej tutaj kwestii charakteru prawnego żądania, z jakim wystąpili w sprawie skarżący. Ze względu na to, że przepisy ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 i z 1972 r. Nr 49, poz. 312), a także ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 i z 1982 r. Nr 11, poz. 79), zostały uchylone z dniem 1 sierpnia 1985 r. (art. 89 ust. 4 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - Dz. U. z 1991 r. poz. 127, z późn. zm.), konieczne jest wyjaśnienie, według jakich, obecnie obowiązujących przepisów prawa sprawa może być rozstrzygana. Wojewoda, a także Starosta wskazali jako taką podstawę art. 129 ust. 5 pkt 3 obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z jego treścią starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie pojawiły się rozbieżności co do możliwości wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa pod rządami ustaw wywłaszczeniowych wcześniejszych niż ustawa o gospodarce nieruchomościami. Opowiadając się w tym zakresie za poglądami dopuszczającymi taką możliwość, należy zauważyć, że w odniesieniu do stanów faktycznych obowiązuje zasada, zgodnie z którą każda nowa ustawa (nowa regulacja) obejmuje istniejące w chwili wejścia jej w życie stany faktyczne, a więc takie sytuacje, które powstały jeszcze przed wejściem w życie nowej regulacji. Zgodnie z art. 233 ugn sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy prowadzi się na podstawie jej przepisów. Przepisy ugn przewidują, że wywłaszczenie nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw (art. 128 ugn). W sytuacji zatem, gdy doszło do wywłaszczenia, a nie zostało ustalone odszkodowanie, podstawą do jego ustalenia jest art. 128 ugn, a przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn przyznaje jedynie staroście kompetencję do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu, co stanowi odstępstwo od zasady z art. 129 ust. 1 ugn. Kluczowym jednak argumentem przemawiającym za taką wykładnią przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 jest odniesienie się do konstytucyjnej zasady, zgodnie z którą wywłaszczenie jest dopuszczalne tylko za słusznym odszkodowaniem. Przyjęcie tezy akceptowanej w części orzeczeń, że wraz z wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (1 stycznia 1998 r.) byli właściciele nieruchomości, dla których dotychczas odszkodowanie nie zostało ustalone, tracą uprawnienie do jego uzyskania, byłoby sprzeczne z cytowaną zasadą konstytucyjną. W istocie bez wyraźnej podstawy prawnej osobom uprawnionym do odszkodowania, które nie zostało przyznane w decyzji, to uprawnienie zostałoby odebrane. Tym samym podmiot publiczny uzyskałby wbrew woli właściciela przysługujące mu prawo własności nieruchomości i nie musiałby wypłacać żadnego odszkodowania (wyrok WSA w Krakowie z 24 października 2011 r., II SA/Kr 1077/11, Lexis.pl nr 3090523). Oznaczałoby to naruszenie gwarantowanych w demokratycznym państwie prawnym praw strony do rzetelnego i merytorycznego rozpoznania opartych na prawie żądań i wniosków oraz pozbawienie strony rzeczywistej ochrony prawnej (wyrok WSA w Lublinie z 23 października 2008 r., II SA/Lu 591/08, Lexis.pl nr 8352859, P. Czechowski (red.) Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. WK 2015. Teza 11). Konkludując tę część rozważań należy stwierdzić, że wniosek stron powinien być rozpatrzony na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn, a więc w trybie administracyjno-prawnym. W związku z tym wątpliwości wyrażone w zaskarżonej decyzji co do charakteru prawnego żądania zgłoszonego w sprawie, nie mogły być podstawą wydania decyzji kasacyjnej. Odnosząc się do drugiej zasygnalizowanej na wstępie rozważań kwestii, tj. konieczności wydania w niniejszej sprawie decyzji administracyjnej rozstrzygającej co do istoty o żądaniu strony, zamiast umarzania postępowania jako bezprzedmiotowego, Sąd podziela pogląd organu, zaakceptowany zresztą również przez skarżących. W sytuacji, gdy postępowanie w sprawie toczyło się na wniosek stron domagających się wydania decyzji administracyjnej ustalającej odszkodowanie za nieruchomości przejęte z mocy prawa na rzecz Państwa, a wydanie takiej decyzji, jak to wyżej wyjaśniono, znajduje oparcie w obowiązujących przepisach, właściwym sposobem załatwienia sprawy było rozstrzygnięcie zgłoszonego żądania co do istoty poprzez jego uwzględnienie lub poprzez odmowę jego uwzględnienia. Po przedstawieniu powyższych kwestii należy wyjaśnić, jakich naruszeń przepisów postępowania i jakiego koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie organ II instancji nie uwzględnił w swym rozstrzygnięciu. Otóż zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie było wyjaśnienie, czy dochodzone obecnie odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...]-Zdroju, oznaczoną jako działki o numerach [...]/1, [...]/2, [...]/3, [...]/5, [...]/6, [...]/8 i [...]/11 o łącznej powierzchni 0, 3313 ha, przejętą na podstawie zarządzenia Nr [...] Naczelnika Gminy w [...]-Zdroju z dnia [...] w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych podlegających przejęciu na własność Państwa, położonych w miejscowości Solec-Zdrój oraz stawki odszkodowania za grunty objęte tymi granicami – zostało ustalone i wypłacone poprzednim właścicielom. Zasadnie w tym zakresie Wojewoda zauważył, że ustalenia Starosty dotyczące wypłaty wspomnianego odszkodowania, oparte na odpowiedziach udzielonych przez Bank Spółdzielczy w [...] i w [...]-Zdroju, że nie posiadają dokumentów dotyczących wypłaty odszkodowań – są zbyt ogólne. Zasadnie zalecił więc ustalenie okresu przechowywania dokumentów bankowych dotyczących wypłaty odszkodowań oraz zwrócenie się w sprawie tych domniemanych wypłat do Banku Gospodarki Żywnościowej Oddział, którego przedstawiciel w imieniu Skarbu Państwa stawał do aktów notarialnych dotyczących sprzedaży przedmiotowych działek przez Skarb Państwa na rzecz osób fizycznych. Oprócz pewnej niekonsekwencji w rozważaniach organu II instancji zalecającego organowi I instancji dokonanie wskazanych ustaleń (niekonsekwencji wynikającej z przyjęcia w innym miejscu uzasadnienia, że "w świetle doświadczenia życiowego, przyjąć wręcz należy, że argumenty pełnomocnika spadkobierców i ich samych są mało wiarygodne, gdyż każdy człowiek, w szczególności posiadający rodzinę i zachowujący chociażby minimum dbałości o swoje interesy prawne i ekonomiczne, nie pozwala sobie na niczym nieuzasadnioną bierność w uzyskaniu należnego mu odszkodowania w nieodległym czasie", co zdaje się sugerować, że to wnioskodawcy ustalenia i wypłaty odszkodowania mają obowiązek udowodnienia, że ani oni, ani ich poprzednicy prawni nie otrzymali odszkodowania oraz, że takiemu obowiązkowi dowodowemu nie sprostali), należy zauważyć, że mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy konieczny do wyjaśnienia jej zakresu, dotyczył innych jeszcze kwestii, które nie zostały dostrzeżone, ani wyjaśnione przez organy obu instancji. Przekonanie Starosty co do faktu wypłacenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (ściślej: przejęte z mocy prawa na własność Państwa), oparty był na treści pięciu decyzji Naczelnika Gminy w [...]-Zdroju z lat 1978 i 1981 oraz dołączonych do nich wykazów szacunkowo-obrachunkowych nieruchomości, sporządzonych na podstawie przepisów rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi, Dz. U. 1973.20.117). Zgodnie z przepisami tego rozporządzenia, podmioty zawierające umowy sprzedaży z osobami działającymi wówczas w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa, których przedmiotem były działki objęte niniejszym postępowaniem, w cenie ich nabycia płaciły odszkodowanie wypłacone właścicielowi gruntów i koszty przystosowania działek do zabudowy. Potwierdzeniem respektowania takich zasad było w ocenie organu I instancji, wspomniane decyzje stanowiące podstawę zawarcia aktów notarialnych sprzedaży przedmiotowych działek przez Skarb Państwa oraz stanowiące załącznik do decyzji wspomniane wykazy szacunkowo-obrachunkowe, gdzie w części I "Wykaz szacunkowy" określana była wartość działki budowlanej, koszty przystosowania, koszt rekultywacji oraz wysokość odszkodowania wypłaconego poprzedniemu właścicielowi. To wypłacone odszkodowanie stanowiło więc, obok kosztów przystosowania działki do zabudowy, wymagany przez obowiązujące wówczas przepisy substrat ceny działki przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe. Oceniając takie rozumowanie oraz dowody, na podstawie których zostało podjęte należy zauważyć, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie może ono być wystarczające dla przyjęcia, że odszkodowanie za wszystkie działki składające się na nieruchomość przejętą na rzecz Państwa zarządzeniem Nr [...] Naczelnika Gminy w [...]-Zdroju z dnia [...] zostało wypłacone poprzednim właścicielom, czy choćby, że zostało ono ustalone. Analiza dołączonych do akt sprawy dokumentów wskazuje bowiem, że spośród siedmiu działek należących, zgodnie z treścią wspomnianego zarządzenia, do C. R. i P. R., dokumenty dotyczące ich sprzedaży przez Skarb Państwa dotyczą tylko pięciu oznaczonych numerami: [...]/1, [...]/3, [...]/5, [...]/6 i [...]/8. Odnośnie działek numer [...]/2 o pow. 586 m² i [...]/11 o pow. 110 m², brak jest jakiejkolwiek dokumentacji dotyczącej ich sprzedaży. Nie ma więc w sprawie jakichkolwiek podstaw faktycznych do wnioskowania, że odszkodowanie za ich przejęcie przez Państwo zostało poprzednim właścicielom wypłacone. Należy również zwrócić uwagę, że odnośnie dwóch tylko z pozostałych działek, tj. działek oznaczonych numerami [...]/1 i [...]/5, w dokumentacji dołączonej do akt sprawy znalazły się jednoznaczne stwierdzenia wskazujące na wypłacenie poprzedniemu właścicielowi odszkodowania z podaniem jego kwoty (k. 77 i 80 akt organu I instancji). Odnośnie pozostałych trzech działek takiego stwierdzenia nie da się dostrzec, co może też być spowodowane nieczytelnością istotnych fragmentów decyzji dotyczących działek nr: [...]/6 (k. 84 akt organu I instancji), [...]/8 (k. 75) i [...]/3 (k. 72). Nie dołączenie czytelnych odpisów tych decyzji jest w tej sytuacji naruszeniem przepisów postępowania, art. 7 i 77 § 1 kpa, z powodu którego nie wyjaśniono istotnego dla rozstrzygnięcia zakresu sprawy. Należy wreszcie wyrazić pogląd, że samo zamieszczenie we wspomnianych wykazach szacunkowo-obrachunkowych dotyczących działek nr [...]/1 i [...]/5, w kolumnie o nazwie "Rodzaj gruntów" sformułowania "Odszkodowanie wypłacone poprzedniemu właścicielowi", a w kolumnie oznaczonej "Wartość w złotych" kwoty 7.234 zł w przypadku działki nr [...]/5 i kwoty 7066 zł w przypadku działki nr [...]/1, nie jest wystarczającym dowodem potwierdzającym fakt wypłaty spornego odszkodowania. Pomijając już nawet to, że na wspomnianych dokumentach nie ma podpisów poprzednich właścicieli przejętych nieruchomości, którzy nie byli przecież stronami postępowania zmierzającego do sprzedaży wywłaszczonych działek, sformułowanie przytoczonych zapisów może sugerować, że zostały one zamieszczone w celu skalkulowania ceny sprzedaży wywłaszczonych działek, bez związku z faktem rzeczywistego wypłacenia bądź nie wypłacenia odszkodowania poprzednim właścicielom. Warto też zwrócić uwagę na fakt, że mimo określenia w § 4 zarządzenia Nr [...] Naczelnika Gminy w [...]-Zdroju z dnia [...] stawki odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa w wysokości 12 zł za 1 m², żadna z kwot figurujących na dołączonych do akt dokumentach nie odpowiada tej stawce. Wszystkie z nich wskazują na wyższe niż 12 zł za 1 m² stawki, według których określono odszkodowania wypłacone poprzedniemu właścicielowi. Kwestia ta również powinna zostać wyjaśniona w toku ponownego postępowania przez organ I instancji, co przeoczył organ II instancji. Przy wyjaśnianiu sprawy konieczne wydaje się wykorzystanie wszelkich dostępnych środków dowodowych przewidzianych w art. 75 i następnych kpa, nie wyłączając dowodu z przesłuchania stron, o jakim mowa w art. 86 kpa. Wskazana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji konieczność ustalenia przez organ I instancji, kto był właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dacie jej przejęcia przez Państwo jest o tyle konieczna, że w aktach sprawy brak informacji o tytule własności wywłaszczonych do te nieruchomości, a zgodnie z art. 24 ustawy z 1958 r. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z 1961 r., jako osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania należy w decyzji wskazać przede wszystkim właściciela nieruchomości. Wbrew natomiast zarzutowi skargi, z zarządzenia Nr [...] Naczelnika Gminy w [...]-Zdroju z dnia [...] nie wynika, że C. R. i P. R. byli właścicielami nieruchomości, za która odszkodowanie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Brak określenia w tym zarządzeniu, czy wymienione w nim osoby były właścicielami nieruchomości objętych granicami terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa na podstawie art. 8 ustawy z 1961 r., nie jest przy tym niezgodny z obowiązującymi wówczas przepisami, skoro z wspomnianej ustawy wynika, że przejęcie na własność Państwa w trybie przepisów tej ustawy, dotyczyło również gruntów pozostających w samoistnym posiadaniu osób fizycznych (argument z art. 8 ust. 3 ustawy z 1961 r.). Nie ma natomiast w okolicznościach sprawy zasygnalizowanej przez Wojewodę wątpliwości co do tego, że we wniosku i w toku postępowania przed organem I instancji, jako były właściciel przedmiotowej nieruchomości wskazywany był sam C. R., podczas gdy w Zarządzeniu Naczelnika Gminy w [...]-Zdroju Nr [...], jako osoby nim objęte odnośnie działek będących przedmiotem niniejszego postępowania, wskazani zostali R. C. s. M. i P. c. W. Ponieważ z dołączonych do akt sprawy postanowień Sądu Rejonowego o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym dnia [...] C. R. synu M. i po zmarłej w dniu [...] jego żonie P. R. córce W. wynika, że spadek po nich nabyły ich dzieci w osobach A. J. R. , P. R. , R.L. i K. R. , nie może być w sprawie wątpliwości, że wszyscy wnioskodawcy mieli przymiot strony w przeprowadzonym postępowaniu. Z wspomnianych postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku, a także z wyjaśnienia zawartego w skardze wynika też jednoznacznie, że również wskazana przez Wojewodę wątpliwość co do pominięcia we wniosku spadkobiercy M. i P. R. – ich syna A. R. , została w sprawie wyjaśniona. Uwzględniając powyższe rozważania Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, mimo częściowo błędnego, a częściowo niepełnego uzasadnienia odpowiada prawu. Na skutek bowiem naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 kpa, nie został w sprawie wyjaśniony istotny dla jej rozstrzygnięcia zakres sprawy, wskazany szczegółowo w powyższych rozważaniach. To natomiast pozwalało organowi II instancji na zastosowanie art. 138 § 2 kpa i uchylenie decyzji Starosty do ponownego rozpatrzenia. Oceny Sądu nie mogły zmienić zarzuty skargi, zwłaszcza, że w znacznej części dotyczyły one wskazań organu II instancji co do dalszego postępowania, a nie samego podjętego rozstrzygnięcia kasacyjnego. Ponieważ, jak to wyżej wyjaśniono, istniały w sprawie nie dostrzeżone przez organ II instancji powody do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa, to nie było podstaw do uchylania zaskarżonej decyzji z powodu częściowo wadliwych wskazań co do dalszego postępowania, które to wskazania zostały skorygowane przez Sąd. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.