II SA/Kr 1077/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie : Sędzia WSA Małgorzata Brachel – Ziaja (spr.) Sędzia WSA Anna Szkodzińska Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2011 r. sprawy ze skargi M. Z., J. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia 29 kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję. II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. Z. i J. J. kwotę 440 zł (słownie czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Naczelnik Miasta i Gminy w K. decyzją z dnia 7 października 1981 r. orzekł, na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonych w gminie katastralnej K. z przeznaczeniem na cel realizacji spółdzielczego budownictwa mieszkaniowego "[...]". W punkcie 14 tej decyzji orzekł o wywłaszczeniu parcel gruntowych o numerach "1’, "2’, "3’, "4", "5", "6", "7" o łącznej powierzchni 11232 m2 stanowiących własność w dacie wywłaszczenia J. J. i S. J., ustalił na ich rzecz odszkodowanie za wywłaszczone parcele w kwocie 404 446 zł. Po wniesienie odwołania i uchyleniu przez organ odwoławczy decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej ww, odszkodowania, Naczelnik Miasta i Gminy w K. decyzją z 10 marca 1983 r., ustalił odszkodowanie w wysokości 2 345 242 zł. M. Z., jako spadkobierca poprzednich właścicieli wywłaszczonych nieruchomości, wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji o odszkodowaniu w zakresie jej punktu 11, a rozpoznając ten wniosek Wojewoda [...] decyzją z dnia 10 grudnia 2002 r. odmówił stwierdzenia nieważności w zakresie wnioskowanym. Od tej decyzji zostało wniesione odwołanie i w dniu 8 lipca 2003 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miasta uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia 10 grudnia 2002 r. oraz stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w K. z dnia 10 marca 1983 r. w części obejmującej pkt 11 o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w K. oznaczoną jako parcele gruntowe o numerach "1", - "7". W dniu 30 października 2003 r. wykazane spadkobierczynie - córki poprzedniej właścicielki S. J. (J.), a to M. Z. i J. J. de B. wystąpiły z wnioskiem do Starosty Powiatu [...] o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w K. i składającą się z parcel gruntowych o numerach "1" – "7" o łącznej powierzchni 11232 m2 w stosunku do 1/2 części stanowiącej własność ich matki S. J. Starosta [...] decyzją z dnia 18 sierpnia 2006 r., działając na podstawie art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 130, art. 132 ust. 1a, ust. 2, ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ustalił na rzecz M. Z. i J. J. de B. odszkodowanie za 1/2 wywłaszczonej nieruchomości w kwocie 44.100 zł tj. po 22.050, zł dla każdej z nich Od tej decyzji wniosek o stwierdzenie jej nieważności wniosła Gmina K.. Wojewoda [...] decyzją z dnia 31 maja 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję decyzji Starosty [...] z dnia 18 sierpnia 2006 r. i przekazał sprawę organowi l instancji do ponownego rozpoznania. Ponieważ postępowanie przez organem l instancji prowadzone było na wniosek, to ponownie rozpoznając wniosek M. Z. i J. J. de B., kolejną decyzją z dnia 22 kwietnia 2008 r. Starosta [...] ustalił, na ich rzecz odszkodowanie w wysokości po 24.122,62 zł. dla każdej z nich., przy czym Starosta ustalił, że do wypłaty odszkodowania w kwocie 48 245,25 zł zobowiązany jest Burmistrz Gminy K.. Od tej decyzji odwołanie wniosła Gmina K. Wojewoda [...] decyzją z dnia 12 listopada 2008 r. znak [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Podstawą uchylenia decyzji było nieprawidłowe wyrzeczenie, co do wysokości odszkodowania. Organ odwoławczy wskazał, że należało ustalić całą kwotę odszkodowania, a następnie wskazać, wysokość kwoty w jakiej zostanie to odszkodowanie wypłacone, z uwagi na konieczność jej pomniejszenie o zwaloryzowaną kwotę już wypłaconego odszkodowania. Ponadto Wojewoda stwierdził że nieprawidłowo został ustalony zobowiązany do wypłaty odszkodowania Burmistrz Gminy K. gdyż zobowiązaną w tej sprawie powinna zostać Gmina K. reprezentowana przez Burmistrza Gminy K. Decyzją z dnia 30 listopada 2010 r., znak: [...], Starosta [...], na podstawie art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 130, art. 132 ust. 1a, ust. 2, ust. 3a, ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz.651 zpóźn. .zm./ orzekło ustaleniu na rzecz M. Z. i J. J. de B. odszkodowania stosownie do odziedziczonych udziałów w kwocie po 93.506,50 zł dla każdej z nich i zobowiązał Gminę K. reprezentowaną przez Burmistrza Gminy K. do wypłaty odszkodowania - pomniejszonego o kwotę zrewaloryzowanego, już wypłaconego odszkodowania - tj. w wysokości po 34,995,65 zł dla każdej z nich. W uzasadnieniu swojej decyzji Starosta wskazał, że poprzez unieważnienie decyzji z 1983 r. o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość powstała sytuacja, jak gdyby w ogóle organ nie orzekł o odszkodowaniu za wywłaszczone parcele. Należało więc takie odszkodowanie ustalić po czym uwzględnić waloryzowane kwoty już wypłaconego odszkodowania. Od decyzji tej odwołanie wniosła Gmina K., domagając się stwierdzenia jej nieważności z tego powodu, ze została wydana przez organ niewłaściwy i z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Gminy K. podmiotem właściwie zobowiązanym do wypłaty odszkodowania powinien być Skarb Państwa. Zarzucono ponadto, że przepis art. 129 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie pozwala na ustalenie odszkodowania w odrębnym od wywłaszczenia trybie. Przepisu tego nie można stosować do stanów faktycznych mających miejsce przed dniem 1. 01.1998 r. Decyzją z dnia 29 kwietnia 2011 r. znak [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty [...] i umorzył w całości postępowanie przed organem i instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda stwierdził, że obecnie obowiązujące przepisy nie przewidują wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania za grunty wywłaszczone (przejęte) na rzecz Skarbu Państwa przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (czyli przed dniem 1 stycznia 1998 r.) Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 tej ustawy starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu tylko wówczas, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Skoro do przejęcia nieruchomości doszło w 1981 r., to przyjąć należy, że ww. przepis nie mógł być podstawą skarżonej decyzji, ponieważ nie ma on zastosowania do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do takiego stanowiska upoważnia ogólna zasada, że akt prawny wchodzi w życie z dniem ogłoszenia i ma zastosowanie do stanów faktycznych powstałych od tego dnia. Nie ma zaś odrębnego przepisu rozszerzającego obowiązywanie w tym zakresie regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami na stany faktyczne powstałe wcześniej. Organ odwołał się przy tym do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 260/06, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Po 746/08, oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt l OSK 710/08, w których taki pogląd wyrażono. Tym samym skoro obecnie obowiązujące przepisy nie przewidują kompetencji organu do wydania decyzji o odszkodowaniu, to w takiej sytuacji - jaka ma miejsce w przedmiotowej sprawie - brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a to skutkuje jego bezprzedmiotowością oraz koniecznością umorzenia postępowania na podstawie art. 105 §1 K.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. Z. i J. J. de B. zarzuciły naruszenie przez organ odwoławczy art. 105 § 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie bezprzedmiotowości postępowania, art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną ich interpretację oraz w istocie pominięcie art. 233 ww. ustawy, a także niezastosowanie art. 21 Konstytucji RP i art. 1 Pierwszego Protokołu do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. W konkluzji skarżące wniosły o uchylenie lub unieważnienie zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji organu l instancji. W uzasadnieniu skargi przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazano, że art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami pozwala na takie traktowanie postępowania wywłaszczeniowego jako jednego postępowania obejmującego zarówno wydanie decyzji o wywłaszczeniu, jak i o odszkodowaniu. Art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje zaś, że sprawy wszczęte przed dniem wejścia w życie ww. ustawy i nie zakończone do dnia 1 stycznia 1998 r., postępowanie prowadzi się na podstawie przepisów tej nowej ustawy. Wskazano, też że skoro kogoś pozbawiono prawa własności, to należy się również za to odszkodowanie. Odszkodowanie to, w ujęciu Konstytucji RP, powinno być słuszne. Powołano się również na art. 1 Pierwszego Protokołu do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka potwierdzające, że za wywłaszczenie należy się słuszne odszkodowanie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując pogląd zawarty w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skardze nie można odmówić słuszności. Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30. 08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /DZ. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./ zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów postępowania - o ile naruszenie ich mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Zatem sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze, jak i ponad te zarzuty w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przeprowadzona w myśl powyższych przepisów kontrola zaskarżonej decyzji Wojewody, dała podstawy do jej zakwestionowania albowiem organ odwoławczy naruszył przepisy prawa materialnego i postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie istota sporu dotyczy możliwości wydania decyzji o odszkodowaniu za nieruchomość przejętą przez Skarb Państwa przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.g.n.". Organ odwoławczy dla wsparcie swego stanowiska przywołał trzy orzeczenia sądów administracyjnych, ale nie dostrzegł, że w omawianej kwestii orzecznictwo sądów nie jest jednolite. Zupełnie przeciwny pogląd został bowiem wyrażony, między innymi, w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 385/09; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 111/10; Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt l OSK 710/08; Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt l OSK 650/08 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, z dnia 6.12. 2010 r, Także w sprawie o sygn. akt l OSK 1091/08 Naczelny Sąd Administracyjny nie poddał w ogóle w wątpliwość możliwości przyznania odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa pod rządami wcześniejszych ustaw wywłaszczeniowych niż ustawa o gospodarce nieruchomościami. Sąd rozpoznający sprawę niniejszą przyjmuje jako własny pogląd wyrażany w ostatnio wymienionych orzeczeniach. Orzeczenia te wprost potwierdzają dalsze prowadzenie merytorycznego postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania, jeżeli władcze pozbawienie prawa własności nieruchomości (wywłaszczenie), nastąpiło przed datą wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. Sytuacja zaś, w której organ administracyjny wywłaszczając nieruchomość ustalił odszkodowanie za tak odjęte prawo własności, a potem w zakresie ustalenia tego odszkodowania została stwierdzona nieważność decyzji wywłaszczeniowej -należy rozumieć jako identyczny w swoich skutkach z sytuacją, w którym w ogóle organ nie orzekł o odszkodowaniu. Sąd w tym zakresie w pełni akceptuje stanowisko strony skarżącej wyrażone w skardze. W przywoływanych przez organ odwoławczy orzeczeniach sądy administracyjne niemożność stosowania przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywodziły z ogólnej zasady - jak wskazał organ -obowiązującej w przypadku braku innych przepisów przejściowych, a mianowicie tej, że akt prawny wchodzi w życie z dniem ogłoszenia i ma zastosowanie do stanów faktycznych powstałych od tego dnia. Tak sformułowana zasada nie ma charakteru powszechnego. O ile bowiem stan prawny (materia prawna) danej ustawy co do zasady obowiązuje od chwili wejścia jej w życie (aczkolwiek dopuszczalne jest również działanie ustawy wstecz), o tyle takiej zasady generalnie nie ma wobec stanów faktycznych. W tym zakresie obowiązuje inna zasada - mianowicie każda nowa ustawa (nowa regulacja) obejmuje istniejące w chwili wejścia jej w życie stany faktyczne, a więc takie sytuacje, które powstały jeszcze przed wejściem w życie nowej regulacji. To z przepisu ustawy wynika czasami, że nie stosuje się jej do zdarzeń powstałych np. przed wejście w życie danej regulacji. Jeżeli zaś takiego przepisu nie ma - a w niniejszej sprawie takiego przepisu właśnie nie ma - to ustawa o gospodarce nieruchomościami obejmuje również sytuacje, które powstały przed wejściem jej w życie, są objęte jej materią i nie zostały ostatecznie rozpoznanie przez organy administracji. Przepis art. 233 u.g.n. stanowi, że sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Stan faktyczny rozpatrywanej sprawy co trafnie organ l instancji zauważa, do takich nie należy, bowiem stan prawny wywołany władczym przejęciem na rzecz Skarbu Państwa w istocie bez odszkodowania własności nieruchomości trwa nadal, (sprawa niezakończona ) Sąd rozpoznając niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt IOPS 1/06 że "w sytuacjach kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej, jednak trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy. Choć wymieniona uchwała podjęta została w sprawie dotyczącej zupełnie innej sytuacji prawnej, to cytowana konkluzja ma charakter generalalny i można ją odnieść do staniu niniejszej sprawy. Istotniejsze znaczenie ma to, że obowiązująca w 1983 r. (i w 1981 r.) ustawa wywłaszczeniowa z dnia 12. marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przewidywała wypłatę odszkodowań za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa . Ustalenie i wypłata odszkodowania była więc koniecznym następstwem przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa i była działaniem podejmowanym z urzędu. Przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa powodowało zatem wszczęcie postępowania o wypłatę odszkodowania . Zgodnie z art. 233 u.g.n. sprawy wszczęte a nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Przepisy te zaś przewidują ,żem wywłaszczenie nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszykowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw /art. 128 u.g.n./. W rozpatrywanej sprawie przyjąć więc należy, że materialnoprawną podstawą orzeczenia o odszkodowaniu jest przepis art. 128 u.g.n. Przepis art. 129 ust 5 pkt 3 u.g.n. przyznaje staroście jako organowi administracji publicznej kompetencję do wydania, inaczej niż przewiduje to zasada z art. 129 ust. 1 u.g.n., odrębnej decyzji o odszkodowaniu. Wreszcie, jako argument przemawiający za przyjętą przez Sąd wykładnią przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., przywołać należy przepis art. 21 Konstytucji RP (trafnie podniesiony w skardze), zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Przyjęcie tezy akceptowanej w przywołanych przez organ orzeczeniach sądów (a nie wynikającej wprost z określonego przepisu ustawy), że wraz z wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (1 stycznia 1998 r.) byli właściciele nieruchomości, dla których dotychczas odszkodowanie nie zostało ustalone, tracą uprawnienie do jego uzyskania, byłoby sprzeczne z cytowaną zasadą konstytucyjną. W istocie bez wyraźnej podstawy prawnej osobom uprawnionym do odszkodowania, które nie zostało przyznane w decyzji - to uprawnienie zostałoby odebrane. Tym samym podmiot publiczny uzyskałby wbrew woli właściciela przysługujące mu prawo własności nieruchomości i nie musiałby wypłacać żadnego odszkodowania. Zauważyć przy tym należy, że w orzecznictwie sądów nie pojawiła się dotychczas wyraźnie wątpliwość co do tego, czy ustalone już decyzją wydaną przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a niewypłacone odszkodowanie, podlega waloryzacji na podstawie przepisów tej ustawy. Założenie, że możliwa jest waloryzacja ustalonego odszkodowania, a prawo do samego odszkodowania nie przysługuje, godziłoby w zasadę równości wynikającą z art. 32 Konstytucji RP. Ostatecznie stwierdzić należy, że pogląd prawny przyjęty jako podstawa zaskarżonej decyzji (i tylko zaskarżonej decyzji organu odwoławczego), jest wadliwy. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma w sprawie zastosowanie, a staroście przysługują kompetencje do wydania decyzji merytorycznej i taką decyzję Starosta [...] wydał. Rekapitulując, w tej sprawie błędnie organ odwoławczy uznał, że zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania tylko dlatego, że brak ustalenia odszkodowania dotyczy okresu (stanu faktycznego) mającego miejsce przed 1 stycznia 1998 r. i niewłaściwie zastosował art. 105 § 1 K.p.a. Naruszenie to obejmuje więc zarówno przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stanowiące istotne naruszenie procedury (art. 105 § 1 K.p.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak i poprzez brak zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. - naruszenie przepisu prawa materialnego, który miało wpływ na wynik sprawy art. 145 1 pkt 1 lit. A, p.p.s.a Stosownie do treści przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. trzeba wskazać, że ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy będzie musiał rozpoznać odwołanie merytorycznie przyjmując pogląd prawny zaprezentowany przez Sąd w tej sprawie, a więc brak przesłanki bezprzedmiotowości postępowania z przyczyn przyjętych w zaskarżonej decyzji. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie wskazanych wyżej przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i lit. "c" prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.