II SA/Ke 201/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 maja 2009 r. sprawy ze skargi S. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...], znak: [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59g oraz art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 123 k.p.a. wymierzył A. i S. S. karę w wysokości 75.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, tj. budynku magazynowo – produkcyjnego wraz z urządzeniami towarzyszącymi zlokalizowanego na działkach nr ewid. 160 i 161, położonych w S. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że wnioskiem z dnia 4.11.2008r. A. i S. S. zwrócili się o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku magazynowo – produkcyjnego, realizowanego w oparciu o ostateczną decyzję Starosty z dnia 17.12.2003r. o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu architektoniczno – budowlanego. W dniu 3.12.2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po zawiadomieniu stron, przeprowadził obowiązkową kontrolę przedmiotowego obiektu. Kontrola ta wykazała, że inwestorzy przystąpili do użytkowania tego obiektu bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie. Z protokołu kontroli wynika bowiem, że w dniu jej przeprowadzenia działała jedna pełna linia technologiczna (pracowały maszyny i ludzie przy obróbce drewna), a gotowe wyroby były składowane w hali. Organ powołując treść art. 57 ust. 7, art. 59g oraz art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane wskazał, iż wysokość kary, obliczona według tych przepisów, wynosi 75.000zł. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł w imieniu S. S. jego pełnomocnik – K. Z., domagając się jego uchylenia. Zdaniem skarżącego prace przeprowadzane podczas kontroli w dniu 3.12.2008r. stanowiły jedynie "rozruch technologiczny", podczas którego osoby obsługujące maszyny miały za zadanie – za pomocą prób przetarcia – ustawić parametry techniczne elementów sterujących procesem przecierania. Pismem z dnia 3.02.2009r. K. Z., pełniący również funkcje specjalisty ochrony i inżynierii środowiska oraz BHP w zakładzie skarżącego wyjaśnił, iż nie dopuścił pracowników tego przedsiębiorstwa do pracy w obiekcie nieużytkowanym oraz w miejscu, gdzie maszyny i urządzenia nie spełniają ustawowych parametrów środowiska pracy. Ponadto w tracie kontroli na drzwiach i bramach zakładu widniał napis "rozruch technologiczny". Postanowieniem z dnia [...], znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podzielając ustalenia oraz argumentację prawną organu I instancji podał, że uczestniczący w kontroli pełnomocnik skarżącego - K. Z. nie zgłosił żadnych uwag i zastrzeżeń. Z kolei stwierdzona podczas przeprowadzonej kontroli praca urządzeń i ludzi, to jest obróbka drewna, stanowi użytkowanie obiektu, o którym mowa w przepisach ustawy Prawo budowlane. Organ II instancji sprawdził także poprawność wyliczenia zakwestionowanej kary i stwierdził, iż organ I instancji prawidłowo wyliczył jej wysokość biorąc pod uwagę treść art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, iż wprawdzie w toku postępowania organ I instancji – poprzez doręczanie pism S. S., nie zaś jego pełnomocnikowi – naruszył przepis art. 40 § 2 k.p.a., to jednak uchybienie to nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż nie wywołało negatywnych skutków wobec strony. Organ powołał się w tym zakresie na wyrok NSA z dnia 5.01.2007r., sygn. akt: II OSK 136/06. Odnosząc się do zarzutów zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż konieczność dokonania rozruchu urządzeń przed rozpoczęciem produkcji nie zwalniała inwestorów z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego. Ponadto zatwierdzony projekt budowlany oraz sporządzone do niego aneksy nie wskazywały na potrzebę przeprowadzenia powoływanych przez stronę czynności. Nie miało przy tym znaczenia, iż próbny rozruch bądź testowanie maszyn i urządzeń nie prowadzą do wytworzenia produktu na sprzedaż. Przepisy ustawy Prawo budowlane nie wprowadzają bowiem takiego zróżnicowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe postanowienie wniósł S. S., domagając się uchylenia tego rozstrzygnięcia lub "konstytucyjnego wymiaru kary". Skarżący zarzucił, iż organ II instancji, powołując się na art. 7 k.p.a., nie uwzględnił słusznego interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, "ograniczając wyjaśnienie faktu do interpretacji I instancji". Podkreślono przy tym, że w P. są zatrudnione 123 osoby, w tym 87 niepełnosprawnych. S. S. ponownie wyraził pogląd, iż rozruch technologiczny maszyn i urządzeń występujących w procesach technologii obróbki drewna w przedsiębiorstwie nie jest częścią lub wykonywaniem procesu produkcji, a zatem nie stanowi użytkowania. Dopiero bowiem po ustawieniu parametrów pracy maszyn przedsiębiorca przygotowuje stanowiska pracy, a następnie po dokonaniu sprawdzenia dokonuje odbioru stanowiska pracy w środowisku pracy. W skardze podniesiono ponadto, iż K. Z. nie zgłosił żadnych uwag i zastrzeżeń do protokołu kontroli z dnia 3.12.2008r., ponieważ podpisał go in blanco. Strona wskazała nadto, iż "wysokość grzywny nie mieści się w uprawnieniach pełnomocnika". W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach w dniu 20 maja 2009r. S. S. potwierdził, iż podpisał się pod pełnomocnictwem udzielonym K. Z. Natomiast w postępowaniu administracyjnym sam nie otrzymywał żadnych pism, niczego także nie podpisywał. Skarżący zakwestionował protokół z kontroli, ponieważ inspektor nie powiadomił go o jej przeprowadzeniu oraz nie wylegitymował pracowników. Gdyby to zrobił stwierdzono by, że w budynku nie byli obecni pracownicy jego firmy, ale serwisanci, którzy "próbowali maszyny". Przyznał jednocześnie, iż miało to miejsce w budynku, co do którego nie uzyskał wówczas pozwolenia na użytkowanie. S. S. oświadczył, że to nie on podpisał oświadczenia o zakończeniu budowy i nie wie, kto "podrobił te podpisy". Nie zgłosił jednakże zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa, gdyż dowiedział się o tym dopiero w dniu rozprawy. Podkreślił, iż nie wiedział o toczącym się postępowaniu, dowiadując się o nim dopiero z zaskarżonego postanowienia. Skarżący podniósł ponadto, że również jego żona A. S. nie otrzymywała żadnych pism, a wszystkie pisma, które "rzekomo pokwitowała", faktycznie nie zostały przez nią podpisane. Obecna na rozprawie uczestniczka A. S. poparła skargę. W złożonym do protokołu załączniku wskazała, iż została pominięta w postępowaniu administracyjnym przed organem I instancji. Nie była bowiem powiadomiona osobiście o mającej się odbyć obowiązkowej kontroli, pomimo iż brała czynny udział w procesie inwestycyjnym. Natomiast jej obecność podczas podpisywania protokołu kontroli była konieczna ze względów formalnych. Zarówno bowiem pozwolenie na budowę jak i późniejsza decyzja o zezwoleniu na użytkowanie wystawione są na A. i S. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.),zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Na wstępie należy odnieść się do zarzutów S. S. odnośnie prawidłowości prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego. W sytuacji, gdy w skardze zarzuca się naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ten zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, iż stan faktyczny ustalony przez organ jest prawidłowy można przejść do skontrolowania procesu subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod dany przepis prawa materialnego. Wbrew zarzutom autora skargi orzekające w sprawie niniejszej organy obu instancji – zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a. – podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), przy jednoczesnym zachowaniu reguł oceny tego materiału dowodowego wskazanych w art. 80 k.p.a. Stan faktyczny ustalony przez organy znajduje pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Nie budzi wątpliwości Sądu prawidłowość ustaleń organów co do użytkowania przedmiotowego obiektu. Wskazuje na to jednoznacznie protokół z kontroli przeprowadzonej w dniu 3.12.2008r.przez organ I instancji, a zwłaszcza pkt 9 protokołu z kontroli (K-I-10), w którym zawarto stwierdzenie, iż w czasie kontroli "pracowały maszyny i ludzie przy obróbce drewna, tym samym obiekt był używany". Potwierdził to zresztą sam skarżący na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 20 maja 2009r., podnosząc, że w budynku nie byli obecni pracownicy jego firmy, ale serwisanci, którzy "próbowali maszyny". Podkreślenia jednocześnie wymaga, iż uczestniczący w kontroli K. Z. – pełnomocnik skarżącego (dokument pełnomocnictwa na K-I-6) podpisał protokół z tej czynności, nie zgłaszając jakichkolwiek uwag do powyższych ustaleń, pomimo, iż w pkt 10 protokołu przewidziano taką możliwość. Za bezzasadny trzeba przy tym uznać zarzut skargi, iż przedmiotowy protokół został podpisany in blanco. Przede wszystkim skarżący w żaden sposób nie wykazał, by fakt taki miał miejsce. Okoliczności tej nie podnosił również w toku prowadzonego postępowania oraz w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Trzeba także podnieść, iż we wszystkich miejscach protokołu kontroli przewidzianych do wypełnienia znajdują się odpowiednie adnotacje lub skreślenia, a pkt 10 jest ostatnią pozycją przed podpisami. Wymaga podkreślenia i ta okoliczność, iż osoba składająca swój podpis pod jakimkolwiek dokumentem winna sprawdzić dokładnie jego treść, albowiem musi liczyć się ze skutkami prawnymi oświadczeń w nim zawartych, bądź też ich braku. Treść dokumentu pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącego K. Z. wskazuje, iż obejmuje ono umocowanie "do załatwiania wszystkich spraw" m. in. w urzędach powiatowych, gdzie "moja obecność (S. S.) byłaby potrzebna". W tych okoliczność brak jest podstaw do przyjęcia – jak chce tego skarżący – iż "wysokość grzywny nie mieści się w uprawnieniach jego pełnomocnika". Znamienne przy tym pozostaje i to, iż twierdzenia strony skarżącej o "rozruchu technologicznym" pojawiły się dopiero na późniejszym etapie postępowania. Zgłoszony w powyższym zakresie zarzut skargi nie zasługuje na uwzględnienie, podobnie jak twierdzenia o nieprawidłowościach, polegających na braku ustalenia przez organ, kim w rzeczywistości były osoby dokonujące "rozruchu" (serwisanci). Za prawidłowe należy bowiem uznać stanowisko organu II instancji, iż rozruch urządzeń przed rozpoczęciem produkcji był równoznaczny z użytkowaniem przedmiotowego budynku magazynowo – produkcyjnego w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Ustosunkowując się do zarzutów o "pomijaniu" A. S. w toku prowadzonego przed organem I instancji postępowania administracyjnego należy uznać je za bezzasadne. Z akt sprawy wynika, iż uczestniczka była zawiadamiana o czynnościach podejmowanych przez organy na adres wskazany w aktach sprawy. Wskazują na to zwrotne potwierdzenia odbioru korespondencji ( przykładowo pismo na karcie K I-8). Z faktu, iż korespondencja kierowana na nazwiska obu małżonków wracała podpisana przez jednego z nich nie można wywodzić, iż organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 10 k.p.a. nie można, zdaniem Sądu, wyprowadzać wniosku o obowiązku każdorazowego kierowania korespondencji związanej z prowadzonym postępowaniem odrębnie dla każdego z małżonków. W sytuacji wspólnego zamieszkiwania małżonków - tak jak w rozpoznawanej sprawie - i niewskazywania odrębnych adresów do doręczeń, tego rodzaju postępowanie pozbawione byłoby uzasadnienia, nie znajdując jednocześnie oparcia w przepisach postępowania ( por. wyrok NSA z 1.03.2006r. II FSK 431/05, LEX nr 197545 ). Z akt sprawy wynika, iż małżonkowie S. zamieszkują wspólnie, posiadają zatem wspólny adres zamieszkania. W toku postępowania nie został przez nich podany inny adres dla doręczeń. Trzeba także podnieść, iż wprawdzie doręczanie pism osobiście skarżącemu w sytuacji gdy ustanowił on pełnomocnika, jest naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a., to jednak uchybienie to, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, albowiem nie pociągnęło za sobą negatywnych skutków wobec skarżącego, umożliwiając mimo to jego pełnomocnikowi udział w kontroli w dniu 3.12.2008r., odbiór postanowienia organu I instancji, jak również wniesienie w terminie zażalenia na to rozstrzygnięcie ( por. wyrok NSA z dnia 5.01.2007r., sygn. akt: II OSK 136/06, LEX nr 319187). Podnoszona przez skarżącego (dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego) okoliczność "podrobienia" jego podpisów oraz żony na dokumentach zawartych w aktach sprawy, nie mogła wpłynąć na odmienną ocenę zaskarżonego postanowienia. Przede wszystkim fakt zgłoszenia tych zarzutów na tym etapie postępowania oraz okoliczność, iż skarżący w żaden sposób nie poparł ich stosowanymi dowodami (np. zawiadomieniem o podejrzeniu popełnienia przestępstwa, wyrokiem skazującym itp.) uniemożliwia przyjęcie, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w zakresie doręczeń, a tym samym, że uczestniczka pozbawiona była udziału w postępowaniu administracyjnym. Przechodząc do kontroli merytorycznej zaskarżonego postanowienia wskazać trzeba, iż podstawę materialnoprawną jego wydania stanowiły przepisy art. 57 ust. 7, art. 59g oraz art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z art. 55 tej ustawy przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: 1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy; 2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4; 3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. W sprawie niniejszej nie jest sporne, iż przedmiotowy obiekt tj. budynek magazynowo - produkcyjny został zaliczony w załączniku do ustawy Prawo budowlane do kategorii XVIII obiektów budowlanych. Konieczność uzyskania pozwolenia na użytkowanie wynikała nadto z decyzji Starosty z dnia 17.12.2003r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A. i S. S. pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu (K-I-3). Oznacza to, iż przed przystąpieniem do użytkowania tego obiektu istniała konieczność uzyskania przez inwestorów ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie budzi wątpliwości okoliczność, iż mimo braku pozwolenia na użytkowanie inwestorzy obiekt ten użytkowali. Potwierdza to jednoznacznie protokół z kontroli przeprowadzonej w dniu 3.12.2008r. Z kolei brak ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu w dacie kontroli oznacza, iż doszło do nielegalnego użytkowania obiektu, czym naruszona została dyspozycja art. 55 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do treści art. 57 ust. 7 tej ustawy w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 tej ustawy, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Z analizy art. 57 ust. 7 w związku z art. 55 ustawy w sposób jednoznaczny wynika, iż w razie użytkowania obiektu bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku, przy czym termin "wymierza karę" oznacza, iż nałożenie kary nie jest uzależnione od uznania organu, lecz nakłada na organ obowiązek jej wymierzenia w razie nielegalnego użytkowania obiektu. Nie mają przy tym znaczenia powody jakie legły u podstaw przystąpienia do użytkowania obiektu bez uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie. Wymierzona inwestorom kara obliczona została w sposób prawidłowy odpowiadający dyspozycji art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59 f ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 57 ust. 7 zdanie drugie, do kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Z kolei zgodnie z ostatnim z powołanych przepisów w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), przy czym stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (art. 59f ust. 2). Wysokość kary za nielegalne użytkowanie obiektu oblicza się, stosując wzór: (10 x s) x k x w, przy czym stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. W odniesieniu do przedmiotowego obiektu należącego do kategorii XVIII (budynki produkcyjne oraz obiekty magazynowe) wysokość wymierzonej kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego została obliczona prawidłowo ( 10 x 500zł x 10 x 1,5 =75.000zł). Odnosząc się zaś do wniosku zawartego w skardze o " konstytucyjny wymiar kary pieniężnej zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej" trzeba wskazać, iż wyrokiem z dnia 5.05.2009r. Trybunał Konstytucyjny w sprawie sygn. akt P 64/07 orzekł, iż art. 57 ust 7 zdanie drugie w związku z art. 59 f ust. 1 ustawy z 7.07.1994r. Prawo budowlane oraz załącznikiem do tej ustawy jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W tym stanie rzeczy skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.