II SA/Ke 209/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi J. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 grudnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia koncesji na wydobywanie wapieni I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 30 grudnia 2013 r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy z dnia 1 sierpnia 2013 r. znak: [...] w sprawie odmowy uzgodnienia koncesji na wydobywanie wapieni ze złoża wapieni "K." w obrębie działki nr ewid. [...] w miejscowości Potok, gm. Szydłów, dla J. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą R. J. K., z uwagi na niezgodność zamierzonej działalności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Szydłów w miejscowości Potok, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Szydłów nr XXIII/122/2008 z dnia 25 marca 2008 r., przy czym działka nr [...] znajduje się poza obszarem opracowania planu, natomiast zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowi tereny rolne gospodarki polowej. Organ I instancji uzgadniając negatywnie projekt koncesji, powołał w podstawie prawnej art. 9 i art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze. W zażaleniu J. K. podniósł, że zawiadomienie o przyjęciu dokumentacji złoża "K." jest datowane na 20.12.2010r., a w styczniu 2012 r. Gmina Szydłów podjęła uchwałę o uaktualnieniu studium. Nie ma zatem podstaw aby odmawiać uzgodnienia koncesji z powołaniem się na niezgodność ze studium, skoro przedmiotowe złoże mogło już być ujawnione w studium, a na pewno będzie w nim ujawnione w najbliższych miesiącach. Organ odwoławczy, powołując się na treść przepisów art. 23 ust. 2 pkt 2, art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ust. 1-3 Prawa geologicznego i górniczego, wskazał, że przedmiotem uzgodnienia projektu koncesji na wydobywanie kopalin jest stwierdzenie zgodności zamierzonej działalności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku jego braku z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Dla terenu objętego planowanym wydobyciem brak jest planu miejscowego. Zgodnie natomiast ze studium zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Szydłów nr XXXV/210/2001 z dnia 28 grudnia 2001 r., przedmiotowa działka położona jest na terenie gospodarki polowej. Z powyższego wynika więc, że zamierzona przez wnioskodawcę działalność polegająca na wydobywaniu wapieni jest niezgodna ze studium. W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym SKO uznało za uzasadnione stanowisko Wójta Gminy w zakresie odmowy uzgodnienia projektu koncesji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach J. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił organowi naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 208 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego poprzez niezawieszenie postępowania uzgodnieniowego na czas wprowadzenia do studium udokumentowanych złóż kopalin, a nadto naruszenie art. 106 § 4 i art. 8 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że Starosta w piśmie z dnia 20.12.2010r. zawiadomił stronę o przyjęciu bez zastrzeżeń "Dokumentacji geologicznej złoża wapieni trzeciorzędowych K. w kat. C1 w miejscowości Potok, gm. Szydłów", co oznacza, zgodnie z art. 208 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego, że nie później niż w terminie 2 lat od dnia wejścia w życie ww. ustawy, przedmiotowy obszar musi być wprowadzony do studium. Ustawa weszła w życie z dniem 1.01.2012r. W dacie rozpatrywania zażalenia przez Kolegium zbliżał się do końca ww. dwuletni termin. W dniu 30.01.2012r. Rada Gminy Szydłów podjęła uchwałę nr XX/94/2012 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium, natomiast skarżący złożył wniosek do zmiany studium. Zdaniem skarżącego kwestia wprowadzenia przedmiotowych złóż kopalin do studium powinna być potraktowana jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., tym bardziej, że wprowadzenie złóż kopalin do studium jest obligatoryjne. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przywołał wyrok NSA w sprawie II OSK 641/11, dotyczący możliwości zawieszenia postępowania uzgodnieniowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2014 r. Sąd dopuścił dowód z pisma Urzędu Gminy z dnia 15 kwietnia 2014 r. oraz uchwały z dnia 30 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Zgodnie z art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. nr 163, poz. 981 ze zm.), dalej "p.g.g.", wydobywanie kopalin ze złóż wymaga uzgodnienia z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) właściwym ze względu na miejsce wykonywania zamierzonej działalności; kryterium uzgodnienia jest zgodność zamierzonej działalności z przeznaczeniem lub sposobem korzystania z nieruchomości określonym w sposób przewidziany w art. 7, tj. jeżeli działalność ta nie naruszy przeznaczenia określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach (art. 7 ust. 1), a w przypadku braku planu miejscowego, jeżeli nie naruszy sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach (art. 7 ust. 2). W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że dla terenu, na którym położona jest działka nr [...], na której skarżący zamierza prowadzić działalność polegającą na wydobywaniu wapieni ze złoża, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, natomiast zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Szydłów z dnia 28 grudnia 2001 r. nr XXXV/200/2001, przedmiotowa działka stanowi tereny rolne gospodarki polowej. Nie ulega zatem wątpliwości, jak trafnie stwierdził, organ, że prowadzenie działalności polegającej na wydobywaniu wapieni naruszy sposób wykorzystywania działki nr [...] ustalony w obowiązującym studium. Powyższe ustalenie, w ocenie Sądu, nie było jednak wystarczające do odmowy uzgodnienia koncesji, o które wnosił skarżący. Istotną dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okolicznością, którą organ pominął i nie uwzględnił w swych rozważaniach było wydanie przez Starostę na podstawie art. 45 ust. 1a ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r., nr 228, poz. 1947 ze zm.), zawiadomienia o przyjęciu bez zastrzeżeń "Dokumentacji geologicznej złoża wapieni trzeciorzędowych "K." w kat C1" w miejscowości Potok, gm. Szydłów", przesłanego następnie do wiadomości m.in. Wójta Gminy. Zgodnie z dyspozycją art. 208 ust. 1 p.g.g., będącego przepisem przejściowym, obszary złóż kopalin, dla których właściwy organ administracji geologicznej, przyjął dokumentację geologiczną bez zastrzeżeń przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i które nie zostały wprowadzone do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie później niż w terminie 2 lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy wprowadza się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Po upływie terminu określonego w ust. 1 wojewoda wprowadza udokumentowany obszar kopalin do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze (ust. 2 zd. 1). Sporządzone w tym trybie studium wywołuje skutki prawne takie jak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (ust. 2 zd. 2). Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. (art. 227 ustawy) i z tego względu z uwagi na regulację art. 208 istniał obowiązek wprowadzenia do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Szydłów obszaru złoża wapieni "K." w miejscowości Potok, do dnia 1.01.2014r. Z materiału dokumentacyjnego wynika, że w dniu 30 stycznia 2012 r. Rada Gminy Szydłów podjęła uchwałę nr XX/94/012 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Szydłów uchwalonego uchwałą z dnia 28 grudnia 2001 r., nr XXXV/200/2001., zaś wniosek skarżącego o umieszczenie w studium złoża wapieni "K." w miejscowości Potok wpłynął do Urzędu Gminy w dniu 19.07.2013r. i został przekazany wykonawcy studium w dniu 22.07.2013r. ( pismo Wójta Gminy z dnia 15.04.2014r. k. 15 akt sąd.). Obie te okoliczności istniały zarówno w dacie podejmowania rozstrzygnięcia przez organ I jak i II instancji, zaś organ I instancji o nich wiedział. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest wobec powyższego ocena, czy w postępowaniu uzgodnieniowym zaistniała podstawa faktyczna do wydania przez organ postanowienia na podstawie art. 97 1 pkt 4 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu, organ administracji zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że postępowanie uzgodnieniowe jest postępowaniem odrębnym od postępowania głównego, co pozwala na dokonanie w nim oceny co do istnienia przesłanek zawieszenia postępowania, niezależnie od istnienia przesłanek zawieszenia postępowania głównego, który Sąd w całości podziela. Przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji (postanowienia) przez organ administracji. W orzecznictwie wskazuje się, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć wyraźny związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne (por. wyroki NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. II OSK 2937/12; z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. II OSK 2419/11). W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że pomiędzy sprawą dotyczącą uzgodnienia koncesji na wydobywanie wapieni ze złoża "K.", a kwestią wprowadzenia do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy udokumentowanego obszaru kopalin w rozumieniu w art. 208 ust. 1 p.g.g., istnieje związek normatywny, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Obowiązek wprowadzenia przedmiotowego obszaru do studium wynika wprost z art. 208 ust. 1 i 2 p.g.g. Kwestia wprowadzenia udokumentowanego obszaru kopalin ma istotny wpływ na dokonywane przez wójta uzgodnienie, którego kryterium jest zgodność zamierzonej działalności z przeznaczeniem lub sposobem korzystania z nieruchomości określonym w sposób przewidziany w art. 7 p.g.g. Ten ostatni przepis dozwala na podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą, jeżeli w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach. Rada Gminy Szydłów, na podstawie uchwały z dnia 30 stycznia 2012 r., przystąpiła do sporządzenia zmiany studium, a wniosek skarżącego o umieszczenie w studium złoża wapieni "K." został przekazany do wykonawcy studium. W dacie orzekania przez organy obu instancji toczyło się już zatem postępowanie mające doprowadzić do realizacji obowiązku wynikającego z treści art. 208 p.g.g., tj. umieszczenia w studium przedmiotowego złoża wapieni. W tej sytuacji obowiązkiem organu było zawieszenie postępowania uzgodnieniowego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., do czasu wprowadzenia do studium udokumentowanego obszaru kopalin. Postanowienie o odmowie uzgodnienia koncesji na wydobywanie wapieni ze złoża "K." w obrębie działki nr [...] w miejscowości Potok, w trybie art. 23 ust. 2 pkt 2 należy uznać za wydane przedwcześnie i z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji przeprowadzi postępowanie uzgodnieniowe mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. W świetle powyższego Sąd stwierdził, że opisane wyżej uchybienia podjętych w sprawie postanowień mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w efekcie czyni koniecznym ich uchylenie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o niewykonywaniu zaskarżonego postanowienia oparto o przepis art. 152 p.p.s.a. O kosztach, na które złożyły się wpis w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 240 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.