II SA/Ke 21/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.),, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lutego 2012r. sprawy ze skargi A.B. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę. Decyzją z dnia [...], znak: [...], Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny , po rozpatrzeniu odwołania A. B. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 3 października 2011 r., nie stwierdzającej u niego choroby zawodowej, tj. obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonym jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2, 3 kHz, wymienionego w poz. 21 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz ustalił następujący stan faktyczny. Postępowanie w przedmiocie choroby zawodowej A. B. zostało wszczęte przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w okresie obowiązywania Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, natomiast zaskarżoną decyzję organ wydał w dniu 3 października 2011 r., gdy obowiązywały już przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Z przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wynika, że A. B. w latach 1968-2000 pracował (z przerwami) w różnych zakładach pracy i był narażony na hałas stwarzający ryzyko uszkodzenia narządu słuchu. Postępowanie diagnostyczno-orzecznicze przeprowadzone było dwuinstancyjnie przez dwie uprawnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki diagnostyczno-orzecznicze służby zdrowia, tj. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy oraz Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego . WOMP po przeprowadzeniu diagnostyki audiologicznej wykazał u skarżącego obustronny niedosłuch odbiorczy o lokalizacji ślimakowej oraz podwyższenie progu słuchu liczone jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2, 3 kHz wynoszące dla UP - 43 dB, a dla UL - 47 dB. Z uwagi na fakt, że średni ubytek słuchu w uchu lepiej słyszącym - prawym - wnosił 43 dB i nie spełniał kryteriów orzeczniczych (45 dB) określonych w rozporządzeniu, organ wydał w dniu [...] orzeczenie lekarskie PMLO nr [...] o braku podstaw do rozpoznania u A. B. choroby zawodowej. Na skutek wniesienia przez skarżącego zastrzeżeń dotyczących m.in. okresu zatrudnienia i narażenia zawodowego, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny przeprowadził postępowanie uzupełniające i przesłał do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy uzupełnienie danych, z których wynika, że w latach 1968-2000 (z przerwami) pracował w różnych zakładach pracy i był narażony na działanie hałasu, stwarzające ryzyko uszkodzenia narządu słuchu. W wyniku złożonego przez skarżącego odwołania od orzeczenia WOMP, postępowanie diagnostyczno-orzecznicze przeprowadził w trybie odwoławczym Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego , w wyniku którego rozpoznał obustronnie ślimakową lokalizację uszkodzenia narządu słuchu oraz podwyższenie progu słuchu obliczone jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2, 3 kHz wynoszące dla UP – 42 dB, a dla UL – 40 dB. Z uwagi na fakt, że stwierdzony na podstawie przeprowadzonej diagnostyki audiologicznej stan narządu słuchu pacjenta nie spełnił kryteriów diagnostyczno-orzeczniczych choroby zawodowej – obustronnie poniżej 45 dB, ww. Instytut wydał 9 listopada 2010 r. ostateczne orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania u A. B. choroby zawodowej, uzupełnione w części dotyczącej okresu zatrudnienia i narażenia orzeczeniem lekarskim z dnia [...], a następnie skorygowane orzeczeniem lekarskim z dnia [...] Z tego samego powodu również WOMP wydał w dniach [...] oraz [...] dwa orzeczenia weryfikujące orzeczenie lekarskie PMLO nr [...]. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym organ II instancji stwierdził, że odwołanie A. B. w części rozbieżności stwierdzonego u niego ubytku słuchu wymaga wyjaśnienia przez organ I instancji. Za bezsporne uznał, że jednostki diagnostyczno-orzecznicze rozpoznały u skarżącego obustronny niedosłuch odbiorczy o lokalizacji ślimakowej, jednakże ze względu na wielkość stwierdzonego niedosłuchu, nie spełniającego wymaganego kryterium diagnostyczno-orzeczniczego choroby zawodowej, wynoszącego 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obydwie zgodnie orzekły o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że organ I instancji nie dostrzegł, iż WOMP , na podstawie przeprowadzonych badań, wskazał u skarżącego jako ucho lepiej słyszące ucho prawe i wykazał w nim średni ubytek słuchu wynoszący 43 dB, natomiast Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego stwierdził, że uchem lepiej słyszącym jest ucho lewe i wykazał w nim średni ubytek słuchu wynoszący 40 dB, podczas gdy WOMP określił ten ubytek na 47 dB. Skargę na decyzję organu II instancji wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. B.. Zawarł w niej "prośbę o uznanie" występujących u niego schorzeń-uszczerbków na zdrowiu jako choroby zawodowej stwierdzając, że wydane dotychczas opinie WOMP i Instytutu oraz cały zebrany materiał dowodowy w sprawie rozpoznania i stwierdzenia choroby zawodowej, mimo wielu błędów, pozwala w sposób niepodważalny i bezsporny na uznanie choroby zawodowej. Skarżący wskazał, że sprawa powyższa toczy się od 3 lat i w całym tym okresie, a także od chwili stwierdzenia uszkodzenia słuchu, występuje wiele nieprawidłowości w zakresie zgłoszenia rozpoznania i stwierdzenia choroby zawodowej. Jego zdaniem z dokumentów z dnia 7 maja 1999 r. wynika, że w tym dniu został stwierdzony ubytek słuchu ponad 42 dB, a wykazano 35 dB i nie dokonano wówczas zgłoszenia choroby zawodowej. Odnotowano, że pracował w C. na aparaturze chemicznej w warunkach narażenia zawodowego i zabroniono pracy w hałasie powyżej 85 dB ale wydano zaświadczenie o całkowitej zdolności do pracy. Podniósł również, że od 2001 r. żaden ośrodek medycyny pracy nie wydał zaświadczenia o zdolności do pracy w tym także WOMP, odsunięto go od pracy ale nie przebadano w zakresie podejrzeń choroby zawodowej, nie dokonano czynności zgodnie z rozporządzeniami, nie udzielono informacji co należy czynić w sprawie występujących uszczerbków na zdrowiu. W wydanych opiniach, zdaniem skarżącego, celowo były wybrane wyniki z badań najniższe, najmniej powtarzalne, najbardziej niesprawiedliwe w odniesieniu do wszystkich badań, a także dla niego jako osoby pokrzywdzonej. Zdaniem skarżącego, przy odrobinie dobrej woli, można było przyjąć wynik częściej powtarzalny, średnią arytmetyczną lub średnią ze wszystkich badań, korzystniejszą spełniającą wymagania ustawodawcy zgodnie z rozporządzeniami lub wyrokami sądów "bo przecież to zaledwie wątpliwe brakujące 1,67 dB, a w wielu wyliczeniach lub badaniach przewyższające te wymagania ustawodawcy". A. B. stwierdził również, że zgodnie z rozporządzeniami o chorobach zawodowych, a także wyrokami sądów miał prawo w tej sytuacji aby badania w trybie odwoławczym przeprowadził inny instytut niż ten, który wydał pierwsze orzeczenie lekarskie. PIS dwukrotnie pisemnie zwracał się z zapytaniem czy będą przeprowadzane dodatkowe badania w Instytucie w Łodzi. Wskazał także na brak rzetelności i wiarygodności w przeprowadzonych badaniach w Instytucie , a także w zakresie odniesienia się do zarzutów, "zwłaszcza gdy wynikają odmienne oceny (40-47 dB), gdy ucho lewe jest wykazane jako lepiej słyszące, a w innym przypadku ucho prawe, brak średniej arytmetycznej z badań". Jak podniósł, w wykazach chorób zawodowych poz. 21 ustawodawca "mówi o średniej arytmetycznej dla częstotliwości audiometrycznych i nie ma tu mowy o innych badaniach". Według audiometrii tonalnej średnia arytmetyczna z pięciu badań wynosi ponad 45 dB, a więc założenia ustawodawcze zostały, zdaniem skarżącego, spełnione. Jak zauważył, "Dz. U. Nr 30 poz. 144 art. 49 mówi, że powinno się stosować przepisy obowiązujące w dniu, w którym powstał uszczerbek na zdrowiu w zatrudnieniu narażającym na powstanie choroby, natomiast w wydanych decyzjach przywołano Dz. U. Nr 133 – w wydanych wyrokach Sądu Najwyższego, apelacyjnego czy administracyjnego jednoznacznie stwierdzono, że uszkodzenie słuchu wywołane hałasem występującym w środowisku pracy stanowi chorobę zawodową niezależnie od stopnia tego uszkodzenia". Zdaniem skarżącego powyższe stwierdzenie w pełni dopełnia jego stan prawny i przemawia za uznaniem jego uszkodzenia słuchu jako choroby zawodowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Kontrolując legalność objętego skargą rozstrzygnięcia należało przede wszystkim odnieść się do zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 kpa, który jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ wyższego stopnia. Stosownie do tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ II instancji uznaje za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 kpa, to przyczyny takiego stanu rzeczy winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 kpa). Jak wynika z pisemnych motywów zaskarżonej decyzji, powodem zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa, było uznanie, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwala na ustalenie, czy w przypadku A. B. zachodzą przesłanki do stwierdzenia wystąpienia u niego choroby zawodowej o jakiej mowa w art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21 poz. 94 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników dotkliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Tryb i sposób postępowania dotyczący zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych reguluje rozporządzenie z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. z 2009 r., Nr 105, poz. 869 ze zm.), zwane dalej rozporządzeniem. Wprawdzie postępowanie dotyczące stwierdzenia choroby zawodowej u A. B. zostało wszczęte jeszcze przed wejściem w życie tego rozporządzenia, jednak z mocy § 11 ust. 1, do postępowań w sprawie zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy rozporządzenia aktualnie obowiązującego, z tym że czynności dokonane w toku wszczętych postępowań pozostają skuteczne. W świetle § 8 ust. 1 rozporządzenia decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularza oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że decyzja o stwierdzeniu choroby zawodowej może być wydana, jeżeli spełnione zostaną następujące przesłanki: schorzenie zostanie rozpoznane jako choroba zawodowa przez lekarza we właściwej jednostce orzeczniczej, w zakładzie pracy występowały czynniki szkodliwe dla zdrowia oraz bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem można stwierdzić istnienie związku przyczynowego między stwierdzonym schorzeniem a warunkami pracy. W niniejszej sprawie Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie dowodowe było niewystarczające, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy może mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Bezspornym jest, iż jednostki diagnostyczno-orzecznicze rozpoznały u A. B. obustronny niedosłuch odbiorczy o lokalizacji ślimakowej, jednakże ze względu na wielkość stwierdzonego niedosłuchu, nie spełniającego wymaganego kryterium diagnostyczno–orzeczniczego, orzekły o braku podstaw do rozpoznania u niego choroby zawodowej. Zgodnie bowiem z wykazem chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia - wraz z okresem, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym, za chorobę zawodową uważany jest obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz (poz. 21 załącznika do rozporządzenia). Z powyższego wynika, że kluczową okolicznością wpływającą na orzeczenie o wystąpieniu choroby zawodowej w postaci ubytku słuchu typu ślimakowatego jest nie tylko stwierdzenie go w uchu lewym i prawym, ale wyraźne określenie wielkości podwyższenia progu słuchu. Tymczasem w zakresie ustalenia tej okoliczności wystąpiły poważne rozbieżności pomiędzy wynikami badań przeprowadzonych przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy (będący w rozumieniu rozporządzenia jednostką orzeczniczą I stopnia) a Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego (stanowiący jednostkę orzeczniczą II stopnia). Pierwszy z nich w orzeczeniu lekarskim PMLO nr [...] jako ucho lepiej słyszące wskazał ucho prawe wykazując w nim średni ubytek słuchu wynoszący 43 dB (dla 47 dB w uchu lewym). Drugi za ucho lepiej słyszące uznał ucho lewe wykazując średni ubytek słuchu w nim wynoszący 40 dB (42 dB uchu prawym). Tym samym nie było możliwe jednoznaczne, nie budzące wątpliwości określenie, które ucho jest uchem lepiej słyszącym i jaka jest wielkość ubytku słuchu w uchu słabiej słyszącym. Słusznie zauważył organ odwoławczy, że na podstawie opinii zawierających w sobie tego typu rozbieżności w wynikach przeprowadzonych badań, organ inspekcji sanitarnej nie ma podstaw do wydania decyzji stwierdzającej wystąpienie u skarżącego choroby zawodowej bądź do stwierdzenia braku podstaw w zakresie wydania takiej decyzji. W sytuacji, gdy organy inspekcji sanitarnej są związane orzeczeniem lekarskim, stanowiącym opinię w rozumieniu art. 84 § 1 kpa, niemożliwym było dokonanie rzetelnego ustalenia, czy zdiagnozowany u A. B. niedosłuch mieści się w wykazie chorób zawodowych czy też nie. W tej sytuacji uznać należało, że organ odwoławczy prawidłowo i z korzyścią dla skarżącego zastosował w sprawie przepis art. 138 § 2 kpa, co umożliwia - w ponownie przeprowadzonym postępowaniu - zweryfikowanie niekorzystnego dla niego stanowiska wyrażonego w uchylonej decyzji organu I instancji. Ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.