II SA/Ke 212/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka,, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Pomocnik sekretarza sądowego Izabela Suchenia, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 czerwca 2007r. sprawy ze skargi J. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]znak:[...] w przedmiocie zwrotu podania oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia [...] znak: [...] dotyczące zwrotu pisma o zapłatę odszkodowania w wysokości [...]zł wnoszącemu je J. O. W motywach swego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż pismem zatytułowanym "wezwanie do zapłaty - pismo przedprocesowe" J. O. wniósł o zapłatę na jego rzecz odszkodowania w wysokości [...]zł (wraz z kosztami pomocy prawnej) na podstawie art. 417 k.c. Uzasadniając swoje żądanie wnioskodawca wskazał, że w wyniku błędnych decyzji: z dnia [...] oraz z dnia [...] Starosta cofnął mu uprawnienia do dokonywania badań technicznych pojazdów, co skutkowało brakiem pracy i dochodów od dnia 22.05.2004r. do dnia 01.05.2005r. Rozstrzygnięcia te zostały następnie uchylone w całości decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...], które zapadło w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14.03.2005r. sygn. akt: II SA/Kr 1641/02. J. O., powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego, podniósł, iż szkoda powstała w wyniku błędnej decyzji urzędnika rodzi konsekwencje odszkodowawcze, zaś uprawnienia do żądania odszkodowania z tego tytułu nie tamuje zmiana rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Postanowieniem z dnia [...]znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło przedmiotowe pismo wnoszącemu z jednoczesnym wskazaniem, iż właściwym do jego rozpatrzenia jest sąd powszechny. Zażalenie na w/w rozstrzygnięcie złożył J. O., podtrzymując żądanie zapłaty na jego rzecz odszkodowania w wysokości [...]zł oraz zwrotu kosztów pomocy prawnej w wysokości [...] zł. Skarżący powołał się na przepisy art. 417 1 § 2 k.c., art. 160 § 1 oraz art. 161 § 3 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Kolegium utrzymało w mocy swoje rozstrzygnięcie z dnia [...]. W uzasadnieniu swego postanowienia organ szczegółowo omówił zaistniały w niniejszej sprawie stan faktyczny. Mianowicie, decyzją z dnia [...] znak:[...], Starosta cofnął diagnoście - J. O. uprawnienia do dokonywania badań technicznych pojazdów na okres 2 lat. Następnie, wskutek odwołania wniesionego przez J. O., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję Starosty, przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolejną decyzją z dnia [...] Starosta cofnął J.O. uprawnienia do dokonywania badań technicznych pojazdów i zobowiązał go do zwrotu imiennego upoważnienia oraz pieczątek, pouczając jednocześnie stronę, iż ponowne wydanie uprawnienia może nastąpić nie wcześniej niż po upływie 5 lat. Rozstrzygnięcie to zostało następnie utrzymane w mocy decyzją ostateczną Kolegium z dnia [...] znak: [...]. Wyrokiem z dnia 14.03.2005r. sygn. akt II SA/Kr 1641/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi J. O. od w/w decyzji z dnia [...], uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji z uwagi na naruszenie art. 139 k.p.a. W motywach swego wyroku Sąd stwierdził, że niezależnie od tego, czy ustalenie okresu 2 lat w pierwszej decyzji Starosty było zgodne z obowiązującym wówczas prawem, to organ odwoławczy nie mógł wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Decyzją z dnia [...] Starosta, rozpoznając sprawę po raz kolejny, orzekł o cofnięciu diagnoście - J. O. uprawnienia do dokonywania badań technicznych pojazdów, nie określając w ogóle, po jakim okresie czasu może nastąpić ponowne wydanie uprawnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania J. O. od w/w rozstrzygnięcia, decyzją z dnia [...] uchyliło w całości decyzję organu I instancji i orzekło o cofnięciu odwołującemu się uprawnień na okres 2 lat tj. od 22.05.2002r. do 22.05.2004r., czyli na okres, który w dacie orzekania już upłynął. Mając na uwadze tak ustalony stan faktyczny Kolegium stwierdziło, iż w sprawie dotyczącej cofnięcia J. O. uprawnień diagnosty ani organy administracji, ani też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie orzekały o stwierdzeniu nieważności decyzji, czy też wydaniu decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. Przesądza to zarazem o niemożności wszczęcia złożonym przez J. O. wnioskiem postępowania w trybie art. 160 k.p.a. Jak wynika bowiem z treści uchylonego przez przepis art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17.06.2004r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 162, poz. 1692) przepisu art. 160 § 1 k.p.a. roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę przysługuje stronie, która poniosła szkodę wskutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności. Ponadto, zgodnie z dyspozycją art. 5 cyt. ustawy z dnia 17.06.2004r., przepisy art. 160 k.p.a. mają zastosowanie jedynie do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przez dniem 01.09.2004r. Ze względu na powyższe, zdaniem organu, zasadnym był zwrot podania stronie - stosownie do dyspozycji art. 66 § 3 k.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Ustosunkowując się do zarzutu skarżącego dotyczącego odszkodowania w trybie przepisu art. 161 § 3 k.p.a. Kolegium wskazało, iż dyspozycji art. 161 § 3 k.p.a. nie można stosować w oderwaniu od przepisów § 1 i 2 tego przepisu, które wyraźnie wskazują: jako organy właściwe: ministra i wojewodę, a jako podstawę działania tych organów: stan zagrażający życiu lub zdrowiu ludzkiemu bądź zapobiegnięcie poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa. Dlatego też w niniejszej sprawie przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania. Skargę na postanowienie Kolegium z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skierował J. O., wnosząc jednocześnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący jako podstawę prawną zasądzenia dochodzonej przez niego kwoty [...]zł wskazał przepis art. 417 1 § 2 k.c oraz art. 161 § 3, 160 § 1 k.p.a. Zastosowanie ostatniego z wymienionych przepisów J. O. uzasadnia tym, iż zdarzenie oraz stan prawny, który są przedmiotem niniejszej sprawy powstały przed dniem 01.09.2004r. (data uchylenia przepisu art. 160 § 1 k.p.a.). Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uchylając ostateczną decyzję organu administracji, która wyrządziła szkodę skarżącemu, potwierdził tym samym - zdaniem J. O. - jej niezgodność z prawem. Pociąga to jednocześnie za sobą odpowiedzialność odszkodowawczą z art. 417 1 § 2 k.c., jako że istnieje w tym wypadku związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy błędną decyzją urzędnika a powstaniem określonej szkody. W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie doszło do "poprawienia" wyroku Sądu Rejonowego w K. W. o sygn. akt II K 57/01, na podstawie którego, pomimo wniosku prokuratorskiego o zakaz wykonywania zawodu, nie został on pozbawiony tego przywileju. Natomiast organy administracji uznały, że za ten sam czyn powinien być ukarany dwukrotnie i orzekły "karę" W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, wskazując jednocześnie, iż skarżący sam podkreśla, że odszkodowania dochodzi na podstawie art. 417 1 § 2 k.c. Oznacza to, iż organem właściwym do rozpatrzenia niniejszego wniosku jest sąd powszechny - a nie Kolegium. Odnosząc się natomiast do zarzutu "poprawiania" wyroku Sądu Rejonowego w K. W., organ administracji wskazał, iż wyrok Sądu co do faktu poświadczenia nieprawdy jest dla organu administracji dowodem przesądzającym o zaistnieniu zdarzenia, z którym ustawa - Prawo o ruchu drogowym wiąże obowiązek cofnięcia uprawnień diagnoście. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem obowiązującym w dniu ich wydania. Stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., postanowienie (lub decyzja) podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi: - po pierwsze, naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, - po drugie, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, - po trzecie, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd nie stwierdził, aby w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia prawa materialnego bądź procesowego, które mogłoby stanowić podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a. Tym samym, kwestionowane przez skarżącego postanowienie nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia jego legalności. Wskazać trzeba, iż ustalony przez organy obu instancji stan faktyczny nie był kwestionowany przez skarżącego i znajduje pełne potwierdzenie w aktach administracyjnych niniejszej sprawy. Na wstępie rozważań prawnych podnieść należy, iż do dnia wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 17.06.2004r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) kwestię odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę powstałą w wyniku wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji regulował przepis art. 160 § 1 k.p.a., w myśl którego stronie, która poniosła szkodę wskutek tak wydanych rozstrzygnięć służyło roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosiła ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Powyższy stan prawny uległ zmianie na mocy cyt. ustawy z dnia 17.06.2004r. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 2 pkt 2 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw wskazany powyżej przepis art. 160 k.p.a. został uchylony z dniem 01.09.2004r. Natomiast od tej daty do stanów i zdarzeń prawnych powstałych po tej dacie (art. 5 cyt. ustawy) stosuje się przepis art. 4171 § 2 k.c., wskazujący jako właściwy do dochodzenia roszczeń ze wskazanego wyżej tytułu wyłącznie tryb sądowy. Oznacza to, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 17.06.2004r., tj. od dnia 01.09.2004r., nie ma już zastosowania art. 160 k.p.a. Orzekając na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych podnieść trzeba, iż rozpatrujące sprawę cofnięcia J. O. uprawnień diagnosty organy administracji nie orzekły o stwierdzeniu nieważności którejkolwiek z wydanych w niniejszej sprawie decyzji, ani nie stwierdziły wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. Wskazać także należy, iż wyrokiem z dnia 14.03.2005r. sygn. akt II SA/Kr 1641/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] Starosty jedynie z uwagi na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 139 k.p.a. Tym samym WSA w Krakowie nie stwierdził nieważności w/w decyzji, co zdaje się sugerować J. O. w swojej skardze. Instytucja stwierdzenia nieważności służy bowiem wyeliminowaniu z obrotu ostatecznych i nieostatecznych rozstrzygnięć dotkniętych najpoważniejszymi wadami, dotyczącymi przede wszystkim prawa materialnego. Podkreślenia wymaga natomiast zupełnie odmienny charakter przedmiotowych rozstrzygnięć - różnią się bowiem zarówno podstawą prawną, na jakiej zostają wydane jak i konsekwencjami prawnymi. W szczególności wskazać trzeba, iż zgodnie z treścią uchylonego przepisu art. 160 § 1 k.p.a. roszczenie o odszkodowanie przysługuje stronie, która poniosła szkodę jedynie na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, nie zaś w przypadku uchylenia przez sąd administracyjny bądź też organ II instancji danego rozstrzygnięcia. Z powyższych względów za niezasadny należy uznać zarzut skargi, iż zdarzenie oraz stan prawny, które są przedmiotem niniejszej sprawy powstały przed dniem 01.09.2004r. (data uchylenia przepisu art. 160 § 1 k.p.a.). Skoro bowiem w niniejszej sprawie nie wydano rozstrzygnięć, które uzasadniają zastosowanie dyspozycji art. 160 § 1 k.p.a. to brak jest podstaw do stwierdzenia czy decyzje takie miały się stać ostateczne przed dniem 01.09.2004r. Ubocznie podnieść należy, iż obecnie administracyjny tryb dochodzenia roszczeń odszkodowawczych (w przypadku spełnienia przesłanek określonych w przepisie art. 160 § 1 k.p.a.) stosuje się jedynie w tych sprawach, w których decyzja nieważnościowa (art. 156 § 1 k.p.a.) stała się ostateczną przed dniem 01.09.2004r. Natomiast wydanie w opisanym trybie decyzji po tej dacie skutkuje objęciem wniosku odszkodowawczego regulacją art. 417 1 § 2 Kodeksu cywilnego, a zatem jego rozpoznanie następuje wyłącznie przed sądem powszechnym. Okoliczność tą zdaje się przyznawać również sam J. O., który w treści swej skargi jako podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej organu administracji publicznej oprócz przepisów art. 160 § 1 i 161 § 3 k.p.a. przytoczył także przepis art. 417 1 § 2 k.c. W tym miejscu zauważyć trzeba, iż niemożliwe jest dochodzenie odszkodowania na podstawie wszystkich powołanych przez skarżącego przepisów, bowiem stosuje się je alternatywnie, nie zaś łącznie. Ponadto wskazać należy, iż zgodnie z przepisem art. 66 § 3 k.p.a. w przypadku gdy podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Z kolei zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Jak wynika z treści złożonego przez J. O. podania o zapłatę na jego rzecz odszkodowania w wysokości [...]zł oraz z przedstawionych powyżej wywodów organem właściwym do rozpatrzenia tak sformułowanego żądania jest - stosownie do treści art. 417 1 § 2 k.c. - sąd powszechny. Dlatego też stwierdzić należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie utrzymało w mocy swoje rozstrzygnięcie o zwrocie skarżącemu jego podania, prawidłowo powołując w podstawie prawnej swego postanowienie przepis art. 66 § 3 k.p.a. Ustosunkowując się do podnoszonej przez skarżącego możliwości zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 161 § 3 k.p.a. wskazać należy, iż roszczenie o odszkodowanie za poniesioną przez stronę rzeczywistą szkodę (o jakim mowa w tym przepisie), która powstała wskutek uchylenia lub zmiany decyzji przez organ, przysługuje stronie jedynie w sytuacji, gdy stosownie do treści § 1 tego przepisu minister (lub wojewoda w stosunku do decyzji wydanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach należących do zadań z zakresu administracji rządowej - § 2 ) uchylił lub zmienił w niezbędnym zakresie decyzję ostateczną ze względu na niemożność usunięcia w inny sposób stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobieżenia poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa. Nie można bowiem, jak słusznie zauważyło Kolegium, rozpatrywać przepisu art. 161 § 3 k.p.a. w oderwaniu od poprzedzających go regulacji § 1 i 2 tegoż przepisu. Tymczasem ani minister ani wojewoda nie uchylili w trybie art. 161 § 1 lub 2 k.p.a. żadnego z wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć, co przesądza o niemożności zastosowania w zakresie dochodzonego przez J. O. odszkodowania dyspozycji art. 161 § 3 k.p.a. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.