II SA/Ke 212/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 czerwca 2008r. sprawy ze skargi I. K., K. K., J. K., K. K. i G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 105 w zw. z art. 28 k.p.a. umorzyło postępowanie wszczęte z wniosku I. K., K. K., J. K., K. K.–J., G. K. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z dnia [...] zatwierdzającej podział działki nr [...] położonej w Z. gm. R. na działki nr [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż wnioskodawcy wystąpili z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z dnia [...] zatwierdzającej podział działki nr [...] położonej w Z., gmina R.– jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W motywach wniosku wskazali, że Naczelnik Gminy decyzją z dnia 15.06.1989r. zatwierdził podział działki nr [...] położonej we wsi Z., gmina R. na cztery działki tj. [...], a następnie decyzją z dnia 9.05.1990r. zatwierdził podział działki nr [...] położonej we wsi Z. gmina R. na pięć działek nr [...]. Decyzją z dnia 15.11.2005r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Gminy z dnia 9.05.1990r. jako drugiej decyzji wydanej w tej samej sprawie. Działka nr [...] została podzielona na mocy decyzji z dnia 23.08.2002r. na działki nr: [...]. Decyzja Wójta z 23.08.2002r. została wydana w oparciu o decyzję Naczelnika Gminy z dnia 9.05.1990r.,w stosunku do której Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło jej nieważność. Z uwagi na powyższe domagali się wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia 23.08.2002r. poprzez stwierdzenie jej nieważności, bądź poprzez ponowne rozpatrzenie sprawy w wyniku wznowienia postępowania. Podnieśli, iż obecnie pozostaje w obrocie decyzja, na mocy której dokonano podziału działki nr [...], pomimo, iż stwierdzono nieważność decyzji, na podstawie której działka ta została utworzona. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, umarzając postępowanie, wskazało, że w przypadku podziału nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) o zatwierdzenie projektu podziału może wystąpić jej właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub współużytkownik wieczysty, gdyż tylko te podmioty są władne dysponować nieruchomością w ramach przysługującego im prawa. Tymczasem podzielona decyzją z dnia 23.08.2002r. działka nr [...] jedynie graniczy z działką nr [...] stanowiącą współwłasność wnioskodawców. Wnioskodawcy wywodzą swój interes prawny w unieważnieniu wskazanej decyzji z faktu, że podział działki nr [...] został dokonany z naruszeniem ich prawa własności poprzez zmniejszenie powierzchni działki nr [...]. Interes prawny wnioskodawców został uznany w postępowaniach zakończonych decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30.09.2005r., utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia 12.05.2005r. stwierdzającą, że decyzja Naczelnika Gminy z dnia 15.06.1989r., zatwierdzająca projekt podziału działki nr [...], została wydana z naruszeniem prawa, nie stwierdzającą jednakże jej nieważności ze względu na wywołane tą decyzją nieodwracalne skutki prawne. Natomiast okoliczność, iż wnioskodawcom nie przysługuje żadne prawo rzeczowe do działki nr [...] oznacza, że nie posiadają oni interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w domaganiu się unieważnienia decyzji z dnia 23.08.2002r. Ponadto podział działki nr [...] nie spowodował, zdaniem organu, naruszenia prawa własności działki nr [...], a tylko takie naruszenie uzasadniałoby uznanie współwłaścicieli tej nieruchomości za strony niniejszego postępowania. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnieśli wszyscy wnioskodawcy, wskazując, że swój interes prawny wywodzą z faktu naruszenia prawa własności "na odcinku, na którym działka nr [...] graniczyła z działką nr [...], w którym to miejscu utworzono na mocy decyzji z dnia 23.08.2002r działkę nr [...]". Wskazali także, iż w toku postępowania w sprawie zatwierdzenia podziału działki nr [...] doszło do naruszenia przepisu art. 10 k.p.a., gdyż o toczącym się postępowaniu nie zawiadomiono współwłaścicieli działki nr [...]. Skarżący dołączyli fragment opinii i mapę geodezyjną wykonaną przez geodetę uprawnionego, które, ich zdaniem, jednoznacznie wykazują wpływ podziału działki [...], a następnie działki nr [...] na zmianę powierzchni działki nr [...]. Decyzją z dnia [...] znak: [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...]. Podtrzymując ustalenia i argumentację prawną zawartą w decyzji własnej z dnia [...] organ stwierdził, iż niezasadny jest zarzut, jakoby to decyzją Naczelnika Gminy z dnia 9.05.1990r. została wyodrębniona działka nr [...] z podziału działki nr [...] na pięć działek. Jak wynika bowiem z zapisu zamieszczonego na mapie sytuacyjnej projektu podziału działki nr [...], stanowiącej integralną część decyzji Wójta Gminy z dnia 23.08.2002r. "granice nieruchomości (działki nr [...]) zostały zatwierdzone przy podziale działk decyzją wydaną przez Urząd Gminy z dnia 13.06.1989r." Tym samym działka nr [...] została wyodrębniona z podziału działki nr [...], przy czym nie nastąpiło to decyzją z dnia 9.05.1990r., unieważnioną następnie przez Kolegium, lecz decyzją z dnia 15.06.1989r., która nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. Dlatego też twierdzenia dotyczące wywodzonego przez skarżących interesu prawnego są niezasadne. Organ podkreślił, iż istotnie decyzją z dnia 12.05.2005r., utrzymaną następnie w mocy decyzją z dnia 30.09.2005r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że decyzja z dnia 15.06.1989r. została wydana z naruszeniem prawa, jednocześnie nie stwierdzając jej nieważności ze względu na wywołane nią nieodwracalne skutki prawne. W rozstrzygnięciach tych wskazano, iż współwłaściciele działki nr [...] posiadają interes prawny w unieważnieniu decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...], gdyż podział ten został przeprowadzony z naruszeniem prawa własności działki nr [...] poprzez zmniejszenie jej powierzchni. Natomiast kolejne podziały, w tym podział działki nr [...], nie spowodowały już naruszenia własności działki nr [...]. Z kolei różnica powierzchni w działce [...] weszła w skład działek, utworzonych w wyniku podziału operatem [...], oznaczonych numerami [...]. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnieśli I. K., K.K., J. K., K. K. – J., G. K.. Autorzy skargi wskazując, iż posiadają interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...]., której rozstrzygnięcie spowodowało naruszenie ich prawa własności do działki nr [...]. Skarżący zarzucili organowi prowadzenie postępowania bez należytej staranności i niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego. Podkreślili, iż materiał dowodowy – wskutek wieloletnich zaniedbań jest niekompletny i często zafałszowany. Skarżący kwestionują stwierdzenie zawarte w decyzji Kolegium, iż działka nr [...] została wyodrębniona decyzją Naczelnika Gminy z [...] zatwierdzającą podział działki [...] i podkreślają, że notatka zamieszczona na mapie sytuacyjnej projektu podziału działki nr [...] nie znajdowała się w aktach sprawy, w związku z czym organ pozbawił ich możliwości wypowiedzenia się co do tego dowodu. Zarzucają nadto organowi, iż wydał decyzję bez przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, bez kompletnego rozpoznania sprawy, w oparciu o notatkę zamieszczoną na mapie sytuacyjnej projektu podziału działki nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Oznacza to, że w postępowaniu sądowo- administracyjnym badaniu podlega, po pierwsze – prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy, a po drugie – trafność wykładni tych przepisów. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a Sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji . Poddaną pod osąd Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło, na podstawie art. 105 w związku z art. 28 k.p.a., o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z dnia [...] zatwierdzającej podział działki nr [...] położonej w Z. gm. R. na działki nr [...] uznając, iż wnioskodawcom nie przysługuje status strony. Nie może budzić wątpliwości, że prawo wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przysługuje stronie. Wynika to jednoznacznie z treści art. 157 § 2 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei stosownie do art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony przesądzają przepisy prawa materialnego. Interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji określonego podmiotu prawa. W przypadku podziału nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości może wystąpić właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub współużytkownik wieczysty, ponieważ tylko te podmioty są władne dysponować nieruchomością w ramach przysługującego im prawa. Tym samym podmioty te są stronami postępowania administracyjnego - postępowania podziałowego. Również te podmioty mogą żądać wszczęcia postępowania w trybach nadzwyczajnych zmierzającego do wzruszenia decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Rozważenia w związku z powyższym wymaga czy właściciele nieruchomości sąsiednich są stronami postępowania podziałowego oraz czy podmioty te mogą żądać wszczęcia postępowania zmierzającego do wzruszenia decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości ( art. 145, 156 k.p.a.). W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, iż właściciele nieruchomości przylegającej bezpośrednio do innej nieruchomości, w odniesieniu do której na wniosek jej właściciela wszczęte zostało postępowanie podziałowe nie są stronami tego postępowania w rozumieniu k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 28.01.1997r.,sygn. akt. SA/Gd3467/95, ONSA 1997/4/180 - wydany na gruncie ówczesnego stanu prawnego – ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Istotnie, co do zasady, właściciele gruntów sąsiednich nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu o podział nieruchomości sąsiedniej, jednakże oceny w tym przedmiocie należy dokonywać biorąc każdorazowo pod uwagę indywidualny charakter danej sprawy. Może się bowiem zdarzyć, że w postępowaniu podziałowym zostaną wadliwie przyjęte granice, wskutek czego powierzchnia nieruchomości sąsiedniej zostanie uszczuplona. Wówczas w zależności od stanu faktycznego i prawnego danej sprawy posiadanie interesu prawnego przez właściciela nieruchomości sąsiedniej w kontekście art.28 k.p.a. winno być poddane odrębnej ocenie ( por. M. Durzyńska "Podziały, rozgraniczenia i scalenia nieruchomości", Zielona Góra 2000r.). Jak wynika z akt sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławczego badając interes prawny skarżących w postępowaniach prowadzonych z ich wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy z dnia 9.05.1990r. oraz z dnia 15.06.1989r., wykazało, że współwłaściciele działki nr [...] posiadają interes prawny w unieważnieniu tych decyzji. Wynika to bowiem z faktu, iż podział działki nr [...] został przeprowadzony z naruszeniem prawa własności działki [...] – poprzez zmniejszenie jej powierzchni. Powstaje zatem pytanie, czy skarżący posiadają interes prawny w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 23.08.2002r. o zatwierdzeniu projektu podziału działki nr [...] powstałej w wyniku podziału działki nr [...]. Zdaniem Sądu skarżący nie legitymują się przymiotem strony w takim postępowaniu, a ustalenia i argumentacja prawna organu zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasługuje na pełną akceptację. Z akt sprawy bezspornie bowiem wynika, iż jedynie podział działki nr [...] (pierwotnej) został przeprowadzony z naruszeniem prawa własności działki nr [...] poprzez zmniejszenie jej powierzchni. Z materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy wynika także, że działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki [...]. Zapis zamieszczony na mapie sytuacyjnej z projektu podziału działki nr [...] dowodzi, że działka ta została wyodrębniona z podziału działki nr [...], przy czym nastąpiło to decyzją nr [...] z dnia 15.06.1989r., która nadal funkcjonuje w obrocie prawnym, pomimo, iż Kolegium stwierdziło, że wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei z klauzuli zamieszczonej na mapie sytuacyjnej projektu podziału działki [...], stanowiącej integralną część decyzji z [...] wynika, że "granice nieruchomości /działki nr [...]/ zostały zatwierdzone przy podziale działki nr [...] decyzją wydaną przez Urząd Gminy nr [...] z [...]". Skoro zatem, podział działki nr [...] spowodował naruszenie prawa własności działki nr [...] to kolejne podziały działek powstałych w wyniku dalszych podziałów – w tym podział działki nr [...] – nie spowodowały naruszenia prawa własności działki [...]. W konsekwencji organ prawidłowo uznał, że wnioskodawcy nie są stroną w prowadzonym postępowaniu i zasadnie w oparciu o art. 105 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z dnia 23.08.2002r. zatwierdzającej podział działki nr [...]. Reasumując, brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości wyłącza dopuszczalność prowadzenia takiego postępowania. W sytuacji zatem, gdy organ w toku wstępnych czynności badania wniosku w sposób nie budzący wątpliwości jest w stanie stwierdzić, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału, w oparciu o art. 157 § 3 k.p.a. winien wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W razie zaś gdy ustalenie interesu prawnego wnioskodawcy (wnioskodawców) wymaga podjęcia przez organ określonych czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie uzyskania wyniku negatywnego stanowią one podstawę do zakończenia postępowania decyzją o jego umorzeniu (por. wyrok NSA z 25.04.2006r., I OSK 725/05 –LEX 209119). Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy uznać je za niezasadne. Skoro z prawidłowych ustaleń organu wynika, że wnioskodawcy nie są stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości to nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Trzeba bowiem podkreślić, że zgodnie z art. 89 § 2 k.p.a., rozprawę przeprowadza się m. in. wtedy, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron. Skoro skarżącym przymiot strony w prowadzonym postępowaniu nie przysługiwał, nie zachodziła konieczność jej przeprowadzenia. Co zaś się tyczy zarzutu, iż notatka zamieszczona na mapie sytuacyjnej projektu podziału działki nr [...] nie znajdowała się w aktach sprawy, w związku z czym pozbawiono skarżących możliwości wypowiedzenia się co do tego dowodu - należy stwierdzić, iż jest on oczywiście bezzasadny. Z akt sprawy wynika, że mapa ta pozostawała do wglądu stron przez cały okres prowadzonego postępowania w sprawie, zatem skarżący mogli wypowiedzieć się również co do tego dowodu. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.