II SA/Ke 215/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 czerwca 2010 roku sprawy ze skargi M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa z dnia [...] nr [...] nakładającą na M.M. karę pieniężną w wysokości 3.500 zł za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu oraz z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty. Powyższe rozstrzygniecie zapadło w następującym stanie faktycznym: Uprawnieni pracownicy Urzędu Marszałkowskiego - organu wydającego zezwolenie na przewóz osób, w dniu 24.09.2008r. dokonali kontroli przedsiębiorcy M. M. wykonującego przewozy regularne osób w krajowym transporcie drogowym na linii Z.-K.. Ze sporządzonego protokołu kontroli wynikało, że kierowca autobusu – J.P. wykonując kurs z godziny 5:40 zatrzymywał pojazd na przystankach nie ujętych w obowiązującym rozkładzie jazdy, na których wysiadali pasażerowie, oraz że kierowca nie posiadał zezwolenia na wykonywanie przewozu na ww. trasie. J.P. oświadczył do protokołu, że na skrzyżowaniu na czerwonym świetle z autobusu wyskoczyły 4 osoby, na co nie miał wpływu i nie mógł ich zatrzymać. Jednocześnie odmówił podpisania tego dokumentu, bez podania przyczyny. W piśmie z dnia 12.10.2008 r. M. M. wyjaśnił, iż kierowca posiadał przy sobie wypis z zezwolenia na linię Z.-K., lecz z powodu zdenerwowania nie okazał go, ponieważ wypisy zezwoleń B.-K. i Z.-K. skleiły się. Zezwolenie na prowadzenie przewozów na ww. trasie znajduje się jednak w jego posiadaniu, o czym wiedzą pracownicy Urzędu Marszałkowskiego. Zarzucił też, że osoby przeprowadzające kontrolę nie wylegitymowały się przed jej rozpoczęciem i nie poinformowały kierowcy o jego prawach i obowiązkach. Przedsiębiorca nie złożył żadnych wyjaśnień dotyczących zatrzymywania się autobusu na przystankach nie ujętych w rozkładzie jazdy. W tak ustalonym stanie faktycznym Marszałek Województwa wydał w dniu 20 października 2008r. decyzję nakładającą na M. M. karę pieniężną w wysokości 3.500 zł za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu oraz z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji podniesiono, iż protokół kontroli przewoźnika sporządzony przez uprawniony organ stanowi podstawowy dowód w sprawie, albowiem obrazuje stan faktyczny, którego później nie sposób już odtworzyć. Dlatego z punktu widzenia interesów przewoźnika ważne jest wniesienie przez kierowcę do protokołu kontroli wszystkich istotnych uwag mogących mieć wpływ na kwestię odpowiedzialności przewoźnika. W przedmiotowej sprawie kierowca odniósł się do zdarzenia, które miało miejsce na skrzyżowaniu ulic J. i G. wskazując, że czterech pasażerów opuściło pojazd na czerwonym świetle, bez możliwości ich zatrzymania. Nie odniósł się natomiast do innych ustaleń protokołu, ani nie wniósł zastrzeżeń co do procedury przeprowadzonej kontroli. Przedsiębiorca podważając prawidłowość przeprowadzonej kontroli, także nie odniósł się do ustaleń dotyczących zatrzymywania autobusu na przystankach nie ujętych w rozkładzie jazdy. Wniósł natomiast o przesłuchanie kierowcy na okoliczność prawidłowości przeprowadzenia kontroli. Kolegium w oparciu o wyjaśnienia organu I instancji stwierdziło, że kontrolę przewoźnika przeprowadzono zgodnie z przepisami. Zawnioskowany przez M. M. dowód z przesłuchania kierowcy organ uznał za nieistotny w sprawie. Podniesiono bowiem, że organy administracji stosując przepisy prawa administracyjnego nie relatywizują stwierdzonych uchybień pod kątem umyślności bądź nieumyślności zachowania strony postępowania administracyjnego. Dlatego kwestia winy w zachowaniu się strony tego postępowania lub jej braku, nie ma znaczenia dla ustalenia stanu faktycznego i wydania decyzji administracyjnej. W postępowaniach z zakresu naruszenia przepisów ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym organy administracji ustalają jedynie czy doszło, czy nie doszło do naruszenia tych przepisów. W przypadku stwierdzenia naruszeń, po stronie organu powstaje obowiązek nałożenia stosownej kary pieniężnej i od obowiązku tego organ administracji odstąpić nie może. Organ wyjaśnił, że nawet gdyby uznać, iż pasażerowie samowolnie opuścili autobus wykorzystując fakt zatrzymania się pojazdu na czerwonym świetle na skrzyżowaniu ul. Jagiellońskiej - Grunwaldzkiej, przez co zdarzenie to nie mieściłoby się w definicji naruszenia zasad zezwolenia, to i tak powyższy fakt nie miał wpływu na decyzję organu I instancji. W trakcie kontroli bezspornie ustalono bowiem jeszcze dwa przypadki zatrzymywania się autobusu na przystankach nie ujętych w rozkładzie jazdy, które nie budzą żadnych wątpliwości. W ocenie Kolegium, kara została nałożona nie za brak zezwolenia, ale za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty. Zgodnie z załącznikiem do ustawy Lp. 2.1 i 1.7 za wykonywanie transportu osób bez wymaganego zezwolenia kara wynosi 6000 zł, natomiast za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty – 500 zł. Przy wykonywaniu przewozów regularnych i regularnych specjalnych, do dokumentów tych należy również odpowiednie zezwolenie lub wypis z zezwolenia wraz z obowiązującym rozkładem jazdy, który kierowca pojazdu mechanicznego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli, o czym stanowi art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. M. zarzucając organowi naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez bezpodstawne pominięcie dowodu z przesłuchania kierowcy pojazdu w charakterze świadka. Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż organ prowadząc ponownie postępowanie powinien przeprowadzić dowód z zeznań świadka J.P. celem ustalenia czy przewoźnik wyposażył kierowcę w zezwolenie na wykonywanie transportu drogowego osób, a jeśli tak to czy kierowca miał je przy sobie w czasie kontroli i ewentualnie dlaczego nie okazał zezwolenia kontrolującym. Powyższe okoliczności mają znaczenie z uwagi na zakres odpowiedzialności przewoźnika, w części dotyczącej nałożenia kary w wysokości 500zł za brak wyposażenia kierowcy w stosowne dokumenty. Rozpatrując sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 10 września 2009r. zleciło organowi pierwszej instancji przesłuchanie kierowcy kontrolowanego autobusu J.P. Przesłuchiwany w charakterze świadka w dniu 12.10.2009r. J. P. pouczony o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań stwierdził, że na wyraźne polecenie właściciela firmy zatrzymywał się w miejscach do tego nie przeznaczonych i na przystankach, które nie były ujęte w rozkładzie jazdy. Oświadczył również, że był wprawdzie zdenerwowany w dniu kontroli 24.09.2008r., ale dobrze pamięta, że w autobusie nie było ani zezwolenia ani aktualnego rozkładu jazdy. Zeznał, że właściciel firmy osobiście wyposaża go w niezbędne dokumenty, ale w dniu 24.09.2008r. dokumentów tych mu nie dostarczył. J. P. zgodził się z treścią protokołu kontroli z dnia 24.09.2008r. poza punktem, w którym stwierdzono, że zatrzymał się w celu wysadzenia pasażerów na skrzyżowaniu ulic J. i G. Powodem zatrzymania były bowiem światła, a nie zamiar wysadzenia pasażerów. Przesłuchiwany w dniu 3.11.2009r. M. M. oświadczył, że w dniu 24.09.2008r. wyposażył J. P. w niezbędne dokumenty. Stwierdził, że zawsze wyposaża kierowców w potrzebne dokumenty. W dniu kontroli zaś J. P. poinformował go, że dokumenty mu się skleiły i dlatego ich nie okazał. Z uwagi na niedopełnienie przez organ pierwszej instancji obowiązku zawiadomienia strony (M. M.) o miejscu i terminie przesłuchania świadka (art. 79 k.p.a.) Kolegium postanowieniem z dnia 16 listopada 2009r. zleciło Marszałkowi Województwa ponowne przesłuchanie świadka z udziałem strony. Przesłuchiwany w dniu 14.12.2009r. w obecności M. M. J. P. podtrzymał zeznania złożone w dniu 12.10.2009r. Odpowiadając na pytania zadawane przez przewoźnika potwierdził, że na jego polecenie zatrzymywał się na tych przystankach, na których życzyli sobie tego pasażerowie, oraz że w dniu kontroli w pojeździe nie było aktualnego rozkładu jazdy. Nie był natomiast pewien co do posiadania w pojeździe zezwolenia. Protokół został podpisany zarówno przez świadka jak i przewoźnika. W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Kolegium uznało, że zeznania kierowcy nie potwierdzają wyjaśnień M. M., iż w dniu kontroli wyposażył J. P. w stosowne dokumenty oraz rozkład jazdy, a nie okazanie tych dokumentów było wynikiem zdenerwowania kierowcy i sklejenia się dokumentów. W ocenie organu za wiarygodnością wyjaśnień kierowcy przemawia również fakt nieokazania opisanych dokumentów w trakcie kontroli. W tych okolicznościach Samorządowe Kolegium Odwoławcze za zasadne przyjęło nałożenie na przedsiębiorcę kary w wysokości 500zł zgodnie z załącznikiem do ustawy o transporcie drogowym l.p. 1.1.7 za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty. Kolegium podkreśliło, iż Sąd nie zakwestionował prawidłowości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i ustaleń co do wykonywania przez M. M. transportu drogowego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, polegających na zatrzymywaniu się na przystankach nie ujętych w obowiązującym rozkładzie jazdy. Nałożenie zatem na M. M. kary w wysokości 3.000 zł za ww. naruszenia Sąd uznał za prawidłowe. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe rozstrzygniecie złożył M. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W skardze zakwestionował prawdziwość zeznań kierowcy J. P. podnosząc, że świadek ten za każdym razem kiedy był przesłuchiwany składał inne zeznania. W dniu kontroli twierdził bowiem, że nie okazał do kontroli niezbędnych dokumentów ponieważ mu się skleiły. M. M. wyjaśnił, że nigdy nie kazał J. P. ani żadnemu innemu zatrudnionemu przez niego kierowcy, zatrzymywać się w miejscach do tego nie przewidzianych i na przystankach, które nie były ujęte w rozkładzie jazdy. Przyczyny złożenia przez J. P. przed organem zeznań odmiennej treści od tego co twierdził w dniu kontroli skarżący upatruje w fakcie, że kierowca ten został przez niego zwolniony z pracy. Z treści skargi wynika zatem, że jej autor w dalszym ciągu kwestionuje zasadność nałożenia kary w kwocie 3.500 zł, tj. za naruszenie warunków określonych w zezwoleniu dotyczących przystanków (3.000 zł) oraz za naruszenie obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty (500 zł). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Na wstępie podkreślić należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 153 ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i na sądzie może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000r. sygn. akt I SA/Ka 2408/98, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2009r. II SA/Ol 443/09). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać zatem trzeba, że rozpatrujący ponownie niniejszą sprawę organ drugiej instancji był związany oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 kwietnia 2009r. Nałożenie na M. M. kary w wysokości 3.000 zł za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem warunków zezwolenia dotyczących wyznaczonych przystanków, jak i prawidłowość postępowania wyjaśniającego w tym zakresie nie budziły wątpliwości Sądu, co słusznie podniosło Kolegium. Zasadnie zatem organ II instancji w tym zakresie nie prowadził postępowania wyjaśniającego. Podstawę merytorycznego rozstrzygania stanowił art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) zwanej dalej ustawą. Zgodnie z treścią tego przepisu kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wymienionych w pkt 1-8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 15.000zł. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków oraz wysokość kar pieniężnych określa załącznik do ustawy (ust. 4 art. 92). Wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty zostało wymienione w załączniku do ustawy o transporcie drogowym pod poz. 1.7 jako naruszenie podlegające karze w wysokości 500zł. Wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków zostało wymienione w załączniku do ustawy o transporcie drogowym pod poz. 2.2.3 jako naruszenie podlegające karze w wysokości 3000zł. W oparciu o sporządzony w dniu 24 września 2008r. protokół z kontroli pojazdu oraz wyjaśnienia kierowcy J. P. złożone w postępowaniu wyjaśniającym, przeprowadzonym zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Kielcach z dnia 22.kwietnia 2009r. Kolegium prawidłowo ustaliło, że M. M. – przewoźnik wykonujący przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym na linii Z.-K. ponosi odpowiedzialność za naruszenie obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty. Powyższy obowiązek wynika wprost z art. 87 ust. 3 ustawy, w myśl którego przedsiębiorca lub podmiot, o którym mowa w art. 3 ust. 2, wykonujący przewozy na potrzeby własne, odpowiedzialni są za wyposażenie kierowcy wykonującego transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne w wymagane dokumenty. Do tych dokumentów zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 2 lit a ustawy przy wykonywaniu przewozów regularnych zalicza się – odpowiednie zezwolenie lub wypis z zezwolenia wraz z obowiązującym rozkładem jazdy. Mając na względzie, że kierowca pojazdu nie okazał podczas kontroli zezwolenia lub wypisu z zezwolenia wraz z obowiązującym rozkładem jazdy, zaś przesłuchiwany w charakterze świadka nie potwierdził, aby przedmiotowe dokumenty mu się skleiły, organy administracji zasadnie uznały, że w dniu kontroli kierowca ten nie został wyposażony przez przewoźnika w niezbędne dokumenty. Niezasadny jest zarzut skarżącego, iż J. P. za każdym razem składał inne zeznania. Świadek ten nigdy nie zeznawał przed organem, że w dniu kontroli przedmiotowe dokumenty mu się skleiły. Oświadczenie strony o treści słów świadka, z prywatnej rozmowy, nie mogą mieć waloru dowodu w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 zd. 2 k.p.a dowodem w postępowaniu administracyjnym mogą być w szczególności dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W niniejszej sprawie dowód z zeznań świadka został przeprowadzony, skarżący zaś w żaden sposób nie wykazał, aby J. P. kierował się, poprzez podanie nieprawdy, chęcią zaszkodzenia skarżącemu z powodu zwolnienia z pracy. Sam fakt zwolnienia z pracy nie odbiera zeznaniom takiego świadka waloru wiarygodności w postępowaniu przeciw byłemu pracodawcy, o ile jego zeznania są konsekwentne, logiczne i spójne oraz korespondują z pozostałym materiałem dowodowym zebranym w sprawie. W niniejszej sprawie organ nie miał podstaw aby zeznaniom świadka odmówić wiarygodności i oprzeć się jedynie na twierdzeniach skarżącego, że J. P. podczas kontroli posiadał w autobusie wymagane dokumenty, które skleiły się i ze zdenerwowania ich nie okazał. Nie budzi również wątpliwości, że poczynione przez organ ustalenia w zakresie wykonywania przez przewoźnika transportu drogowego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących wyznaczonych przystanków nie były kwestionowane ani przez kierowcę w czasie kontroli, ani przez skarżącego na różnych etapach postępowania. Również Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 kwietnia 2009r. wskazał, że brak zastrzeżeń, ani nawet jakichkolwiek wyjaśnień skarżącego co do ustalonego przez organy faktu dwukrotnego zatrzymania się przez kierowcę skarżącego J. P. w czasie kursu na linii komunikacyjnej Z.-K. w dniu 24.09.2008r. na przystankach nie określonych w obowiązującym przewoźnika rozkładzie jazdy powoduje, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy mają zarzuty M. M. dotyczące prawidłowości przeprowadzenia kontroli drogowej. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organ drugiej instancji podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego jej wyjaśnienia i stosując się do wskazówek zawartych w wyroku z dnia 22 kwietnia 2009r. w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Tym samym nie zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W świetle powyższych okoliczności brak jest podstaw do przyjęcia, że Marszałek Województwa nakładając na przewoźnika decyzją z dnia [...] karę pieniężną w wysokości 3.500zł za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu oraz z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty, a następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji działali niezgodnie z prawem. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.