II SA/Ke 22/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lutego 2009r. sprawy ze skargi Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...], znak: [...] Burmistrz, po ponownym rozpatrzeniu wniosku B., działającego w imieniu P., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy stacji pomiarowej gazu wysokiego ciśnienia na działkach nr ewid. 26/2, 26/3 i 26/5 w P. W podstawie prawnej powołano art. 1 ust. 2, art. 39, art. 40 ust. 1 i 3, art. 42 i art. 46 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. Uzasadniając decyzję organ powołał ustalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy B., zgodnie z którymi wnioskowane do zabudowy działki położone są na obszarze oznaczonym symbolem 7.RP - tereny upraw polowych. W obrębie tego terenu przewiduje się realizację gazociągu wysokiego ciśnienia relacji [...] oraz postuluje się przebieg trasy gazociągu wysokiego ciśnienia B. Mając na uwadze powyższe stwierdzono, że wnioskowane do realizacji zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. Decyzją z dnia [...], znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania Z., utrzymało w mocy w/w decyzję organu I instancji – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, iż realizacja planowanego przedsięwzięcia jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy B. zatwierdzonego uchwałą nr XIV/75/91 Rady Miejskiej z dnia 28 lutego 1991r., ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. z 11.04.1991r., nr 6, poz.85 oraz zmianą miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy B. polegającej na zmianie tras oraz ustalenia nowej trasy gazociągów wysokiego ciśnienia zatwierdzonej uchwałą nr XLl/264/93 Rady Miejskiej z dnia 8.10.1993r. ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. nr 11 z dnia 30.11.1993r., poz.128. Jednocześnie wskazano, iż wprawdzie zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o nieostateczne postanowienie Starosty z dnia 9.10.2003r., którym uzgodniono pod względem oddziaływania na środowisko warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, to rozstrzygnięcie powyższe zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17.11.2003r. – po rozpatrzeniu zażalenia Z. Tym samym naruszenie przez organ I instancji postanowień art. 106 k.p.a. nie mogło stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Odnosząc się z kolei do zarzutu odwołania, iż sprawa toczyła się na wniosek podmiotu nie posiadającego legitymacji czynnej w sprawie, organ uznał go za bezzasadny. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie na decyzję organu II instancji wniósł Z., domagając się uchylenia wydanych w sprawie rozstrzygnięć i umorzenia postępowania. Strona skarżąca zarzuciła, naruszenie art. 30 ust. 3, art. 32 i art. 33 § 1 i 2 k.p.a. , albowiem decyzja została wydana na wniosek podmiotu, który nie posiadał legitymacji czynnej do występowania w sprawie, a także wydana została w oparciu o nieprawomocne postanowienie Starosty z dnia 9.10.2003r. Podniesiono także, iż z akt administracyjnych sprawy nie wynika kto "ma prawo podpisywania w imieniu spółki prawa handlowego jaką jest P." wystawianych przez ten podmiot dokumentów. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko oraz argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżący w piśmie procesowym z dnia 26.02.2004r. podniósł, że organ odwoławczy powołuje się na okoliczności i dokumenty, których nie było w postępowaniu przed organem I instancji. "Zaznaczyć dodatkowo należy, że "pełnomocnictwo" z dnia 22.05.2002r. udzielone B. przez P. jest bezprzedmiotowe wydane bowiem zostało z naruszeniem prawa. Dyrektor P., zgodnie z KRS 0000059492 nie jest umocowany do składania oświadczeń woli w imieniu spółki. Jego uprawnienia wynikają z udzielonego Mu przez Zarząd P. pełnomocnictwa ogólnego, z którego wynika (punkt 11.4), że pełnomocnictw dalszych może udzielać wyłącznie we współdziałaniu z innym pełnomocnikiem ustanowionym w Oddziale). Obowiązkiem organu I stopnia było sprawdzenie dołączonych do sprawy pełnomocnictw wraz z dokumentami wskazującymi na umocowanie osób pełnomocnictwa te podpisujące. (...) SKO pomija oczywisty dowód, że organ I instancji działał niezgodnie z prawem, co sam potwierdza w petitum zaskarżonej decyzji." Wyrokiem z dnia 26.01.2007r., sygn. akt II SA/Kr 3056/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji. Uzasadniając powyższe orzeczenie, Sąd wskazał, iż: 1. B., na wniosek zostało wszczęte przedmiotowe postępowanie, nie mogło pełnić funkcji pełnomocnika P.; zgodnie bowiem z art. 33 § 1 k.p.a. pełnomocnikiem strony w postępowaniu administracyjnym może być jedynie osoba fizyczna, nie zaś osoba prawna; 2. w aktach sprawy brak jest pełnomocnictwa dla J. G. do reprezentowania inwestora, które pochodziłoby najpóźniej z daty wniesienia wniosku wszczynającego postępowania administracyjne; 3. w stosunku do Z. nie zostały spełnione przesłanki posiadania przymiotu strony; organ odwoławczy błędnie zatem rozpatrzył odwołanie tego podmiotu; 4. w aktach administracyjnych brak jest wyrysu z ewidencji gruntów, a tym samym nie ma możliwości sprawdzenia, czy zapewniono wszystkim uprawnionym udział w niniejszym postępowaniu w sposób prawidłowy; 5. decyzję organu I instancji wydano, pomimo iż postanowienie Starosty z dnia 9.10.2003r. w przedmiocie uzgodnienia inwestycji pod względem oddziaływania na środowisko nie było jeszcze ostateczne. Tym samym, zdaniem Sądu, naruszono art. 107 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wyrokiem z dnia 28.11.2008r., sygn. akt: II OSK 1339/07 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej P. od w/w wyroku, uchylił zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach. W uzasadnieniu wskazano, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a. Ograniczono się bowiem do stwierdzenia uchybień proceduralnych, bez poparcia tego analizą prawną wykazującą, że przedmiotowe naruszenie prawa mogło mieć wpływ na wynik sprawy i to w stopniu istotnym. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie zawarł w uzasadnieniu wyroku żadnych wskazówek co do dalszego postępowania. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach w dniu 5.02.2009r. pełnomocnik uczestnika – P. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Oznacza to, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., że tylko ustalenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji. Przeprowadzając, w oparciu o powyższe uregulowania ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, iż jest ona zgodna z prawem. Na wstępie wymaga wskazania, iż zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy: a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny; b) po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny. Na gruncie rozpoznawanej sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia wystąpienia przesłanek umożliwiających odstąpienie przez tut. Sąd od oceny prawnej, wyrażonej w wyroku z dnia 28.11.2008r., sygn. akt: II OSK 1339/07. Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Stosownie do art. 33 § 1 k.p.a. pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Tak kategoryczne brzmienie tego przepisu oznacza, iż B. ( a więc osoba prawna) , któremu P. udzieliło w dniu 22.05.2002r pełnomocnictwa – pełnomocnikiem być nie mogło. W związku z powyższym, uwzględniając treść art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a., rozważenia wymaga, czy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie każde bowiem uchybienie przepisom postępowania skutkuje uchyleniem decyzji, zaś o istotnym wpływie można mówić dopiero wtedy, gdyby wobec braku naruszenia prawdopodobnym byłoby wydanie decyzji o odmiennej treści (por. wyrok NSA z dnia 8.11.2001r., I SA/Gd 2015/98 oraz wyrok NSA z dnia 16.11.2000r., III SA 764/00). Otóż, wbrew zarzutom skargi, w ocenie Sądu, uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik niniejszej sprawy. W orzecznictwie sądowym prezentowane jest stanowisko, które aprobuje tut. Sąd, iż podjęcie postępowania administracyjnego i zakończenie go decyzją administracyjną, pomimo braku pełnomocnictwa, wymaga rozważenia z uwzględnieniem okoliczności potwierdzenia przez stronę czynności procesowej dokonanej przez nienależycie umocowanego pełnomocnika. Potwierdzenie przez stronę czynności procesowej nienależycie umocowanego pełnomocnika nie daje bowiem podstaw do przyjęcia rażącego naruszenia prawa ( por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 13.06.2007r., I OSK 1433/06, LEX nr 34409). Zauważyć przy tym trzeba, iż zawarte w k.p.a. uregulowania prawne dotyczące pełnomocnictwa nie są kompletne. Dlatego też przy wyjaśnieniu sytuacji odnoszącej się do tej instytucji należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w kodeksie cywilnym. Przyjąć zatem trzeba, iż w przypadku braku umocowania po stronie pełnomocnika bądź przekroczenia zakresu umocowania – ważność dokonanej w ten sposób czynności zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę – stosownie do art. 103 § 1 k.c. (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 18.06.1999r., I SA 1535/98, LEX nr 48566). Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy. Analiza całości akt sprawy dowodzi, iż wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego nastąpiło w interesie i zgodnie z wolą P., a czynności dokonywane w imieniu tego podmiotu zostały przez P. potwierdzone na późniejszym etapie postępowania. Nie bez znaczenia jest i ta okoliczność, iż na żadnym etapie postępowania administracyjnego P., nie oponowało prowadzeniu postępowania administracyjnego, a w szczególności nie zgłaszało rezygnacji z żądania wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy stacji pomiarowej gazu wysokiego ciśnienia. Niezależnie od powyższego, podnieść trzeba, iż z akt administracyjnych wynika, że P., udzieliło w dniu 27.08.2003r. pełnomocnictwa dla B. reprezentowanego przez pracownika tego podmiotu – J. G. i również potwierdziło uprzednio dokonane przez tą osobę w jej imieniu czynności. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 30 ust. 3, art. 32 i art. 33 § 1 i 2 k.p.a. jest bezzasadny. Podobnie należy ocenić zarzut dotyczący wydania decyzja organu I instancji w oparciu o " nieprawomocne" postanowienie Starosty z dnia 9.10.2003r., którym uzgodniono pod względem oddziaływania na środowisko warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Okoliczność ta nie miała wpływu na wynik sprawy, albowiem w dacie wydawania zaskarżonej decyzji postanowienie było już ostateczne. Z akt sprawy wynika bowiem, iż postanowienie Starosty zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17.11.2003r. Wymaga podkreślenia, iż organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności ( art. 15 k.p.a.) obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną. Nie może zatem ograniczać się wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji. To zaś oznacza, iż nie jest związany wyłącznie stanem faktycznym i prawnym sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, ale winien uwzględniać stan faktyczny i stan prawny istniejący w dacie rozpoznawania odwołania i wydawania decyzji ostatecznej. W niniejszej sprawie organ odwoławczy wymogom tym sprostał, ponieważ przy wydaniu decyzji uwzględnił okoliczność, iż postanowienie Starosty z dnia 9.10.2003r. zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17.11.2003r. Zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), obowiązującej od dnia 11.07.2003r., do spraw wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Z tego też względu na gruncie rozpatrywanej sprawy zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. nr 15, poz. 139 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Jak wynika z art. 40 ust. 1 cyt. ustawy w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu gospodarowania przestrzennego. Trafnie organy wskazują, iż budowa stacji pomiarowej gazu wysokiego ciśnienia na działkach o nr ewid. 26/2, 26/3 i 26/5 w P. jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy B., zatwierdzonego uchwałą nr XIV/75/91 Rady Miejskiej z dnia 28.02.1991r. ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. z dnia 11.04.1991r. nr 6 poz. 85, zmienionego uchwałą nr XLI/264/93 Rady Miejskiej z dnia 8.10.1993r. ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. nr 11 z dnia 30.11.1993r. poz. 128 – dotyczącą zmiany tras oraz ustalenia nowej trasy gazociągów wysokiego ciśnienia. Jak wynika bowiem z powołanej zmiany planu miejscowego w obrębie terenu, na którym położone są w/w działki, oznaczonego symbolem 7.RP – tereny upraw polowych, przewiduje się realizację gazociągu wysokiego ciśnienia relacji [...] oraz postuluje się przebieg trasy gazociągu wysokiego ciśnienia B. Z kolei stosownie do art. 42 ust. 1 ustawy niezbędnym składnikiem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest określenie: 1) rodzaju inwestycji, 2) warunków wynikających z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan został uchwalony, 3) warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wynikających z przepisów szczególnych, 4) warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, 5) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, 6) linii rozgraniczających teren inwestycji, wyznaczonych na mapie w stosownej skali, 7) okresu ważności decyzji. Rozstrzygnięcie organu I instancji wymogom powyższym odpowiada, ponieważ wymienia rodzaj inwestycji, jak również określa warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pkt 1) oraz warunki zabudowy i zagospodarowania wynikające z przepisów szczególnych (pkt 2). Organ I instancji wydanie decyzji poprzedził uzyskaniem – stosownie do art. 40 ust. 3 ustawy: - postanowienia Starosty z dnia 5.05.2003r. stwierdzającego brak potrzeby sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia, - opinii sanitarnej Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 6.05.2003r. o braku spełnienia przesłanek do sporządzenia dla przedmiotowego przedsięwzięcia raportu oddziaływania na środowisko w zakresie ochrony życia i zdrowia ludzi, - postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 20.05.2003r. o odstąpieniu od obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji, - postanowienia Starosty z dnia 9.10.2003r. pozytywnie uzgadniającego warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego przedsięwzięcia, pod względem oddziaływania na środowisko, - postanowienia Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 9.10.2003r. pozytywnie uzgadniającego warunki zabudowy i zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji w zakresie wpływu na środowisko i zdrowie ludzi. Z kolei w pkt 3 decyzji określono warunki obsługi w zakresie niezbędnej infrastruktury, a w pkt 4 ustalono wymogi dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Natomiast na załączniku graficznym nr 1, stanowiącym integralną część rozstrzygnięcia, przedstawiono linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczone kolorem czerwonym i literami A-D. Wskazano ponadto, iż przedmiotowa decyzja jest ważna do dnia 31.12.2005r. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.